德.法两国开展国家重点建设项目审计的特点及启示
作者：周榕立
北京审计 2007年02期
特点一：对建设项目的效益性进行审计
德国作为世界上先进的工业国，公路交通十分发达。其高速公路已有60多年的历史，长度仅次于美国，居世界第二位，并以气魄雄伟、质地优良而闻名于世。德国公路项目审计工作经过多年的发展与实践，已形成一套比较完善的体系和方法，特别在合规合法性审计方面，违纪违规问题逐年减少。
近几年，联邦审计院的专家们将审计的重点逐步转向公路建设的经济性、效率性和效果性上，取得了明显成效。审计部门已开始直接参与公路项目计划、设计阶段的工作并提出审计建议，同时对联邦和州制定的法律冲突部分进行协调，如在保护区建设和投资问题上，联邦和州制定的法律就存在一些冲突，审计部门对其进行协调。
高速公路和一般公路都有其建设标准，如流量、车速、车道数量、高架桥等，标准越高、投资越大。对于道路的宽度、预先流量，审计发现设计经常高于实际，这种设计，不仅在建设阶段增加了投资，而且在今后管理阶段也会耗用更多的资金。如对某公路项目审计发现，该公路设计时按最高标准，但实际建设比设计标准低，因此资金投入应该低，而实际相反，联邦政府多投入了资金，造成资金使用上的浪费。另外，联邦政府要求各公路建设单位，应尽可能避免桥梁和隧道的建设，以节省投资。但审计发现，这方面存在的问题较多。如建设一座穿越城市道路的人行天桥，通常只需投资50万元，但某市建造的人行天桥花费了230万元，这是由于人行天桥建设过宽和过于豪华造成的，当地政府为此形象工程应该承担其中180万元的建设费用，但实际上却全部由联邦政府支付。审计后，当地政府将180万元建设费用上交了联邦政府。又如某城建局在道路隔音墙建设中，花11万元请艺术家在墙上绘画，同时又在墙上种植植物，植物长高后把壁画给遮盖了，这种投资显然是一种浪费。隧道造价比道路投资通常要高出5至8倍，但随着环保要求越来越高，隧道建设也越来越多。审计结果发现，某些地方可以不建隧道但建了，原因是联邦政府对隧道建设没有规范制度，于是审计部门建议交通部制定一个隧道建设规范，防止交通部门以环保为名，随意加大投资建设隧道。据联邦审计院专家介绍，类似现象在隔音墙、动物绿色通道等内容的建设上也同样存在。为了防止上述现象的发生，德国审计机关越来越注重事前审计和同程审计（建设设计方案出来后还没有实施的审计），防止出现损失浪费。但德国审计机关参与公路项目计划、设计过程，不用承担任何责任，其事前审计程序与事后审计完全一致，事前审计只是提建议，是否采纳完全由被审计单位或政府决定，审计机构不承担任何风险和责任，也不会影响审计结果。
特点二：对建设项目决策的科学性进行审计
法国的事前审计与德国有所不同，在公共工程审计上尤为突出，特别是投资额大、社会关注高的国家重点公共工程，事前审计起着非常重要的作用。
类似工程项目在建设前，审计部门对建设方案要进行深入的审计调查，对建设的必要性、建设地点、建设规模、建设标准、投资规模等进行充分调查并收集大量资料进行论证，经过判断写出调查报告，递交议会和总统，议会根据审计调查报告进行讨论表决，最终作出是否建设以及建设规模和投资等决定。如某博物馆扩建工程，最初需要投资8亿多元，审计部门对参观客流进行深入调查，认为参观客流没有预想的那么多，而且建筑材料也没有必要使用高档的石材，作出了削减规模减少投资的调查报告，认定投资5亿多元，得到了议会的肯定并采纳了审计建议，节约投资近3亿元。
几点启示
启示一：事前审计以效益为核心推动审计的发展
德、法两国审计部门对政府财政、公共工程预算实行提前介入监督。在财政部门和公共工程编制预算阶段，审计部门派人参加，对预算编制过程进行监督，有效地防止了损失浪费的发生。如德国审计院派出审计专家参与法兰克福机场扩建工程的预算编制，提出旅客通道等部分设施预算投资编制过大、设计标准过高等审计意见，建议建设单位削减预算并预留空间，从而节约了投资。
启示二：审计风险较小
德国审计部门有审计检查权和审计结果公告权，对审计发现的问题只履行向议会报告和向社会公众揭露的权力，而不具有行政处理处罚权，因此审计报告更注重揭露问题事实并发表审计评价意见，一般不引用法规进行定性和处理，从而大大降低了审计风险。除了对问题的真实性需要承担一定的信誉风险外，由于只公告问题事实，不提出定性和处理意见，审计机构没有其他的风险。纠正问题主要靠舆论压力、议会质询以及相关部门依法处理。今后在我国的审计工作中也应注意“审计的有限作用”，以防范审计风险。
启示三：审计人员专业化水平较高
德、法两国审计院从事公共工程效益审计的人员主要是各行业的工程技术专家，财务人员占的比例很小。只有专业技术人员的参与，才能在公共项目的规划、设计阶段提出建设性的意见，并能就效益性作出评价。目前，我国审计机关从事投资审计的仍然是财务审计人员占大多数，远远不能适应开展效益审计的要求，必须加强审计队伍建设，提高审计人员素质，一方面要吸收工程技术、法律方面的人才进入审计部门，另一方面要建立各类专家储备库，为实施公共工程效益审计服务。同时，还要总结出一套建设项目效益审计评价体系，用以指导投资审计。