我国公务员制度中存在的问题及对策10.11

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论文题目 我国公务员制度中存在的问题及对策 作者姓名 专 业 名 称 行政管理学

准 考 证 号 指 导 教 师

2013年8月13日

我国公务员制度存在的问题及对策

孟江华

【内容摘要】：国家公务员制度作为国家政治制度和行政制度的一项历史性改革和卓有成效的创举，对于现代国家人事管理、政府管理、乃至社会的发展、进步起着十分重要的作用。本文将对我国现行公务员制度中存在的问题进行剖析，在借鉴国外先进的思想基础上并根据我国的实际国情，提出一系列的解决对策，以改进和完善现有的公务员管理体制，保持公务员队伍的活力。

【关键词】：历史背景、发展历程、中外对比、解决对策

一、 我国公务员的产生历史背景

任何制度的建立，都与一个社会的政治、经济、文化发展紧密相联，作为我国干部人事制度重要内容的国家公务员制度，也不例外。

随着国家经济体制改革的不断深入，政治体制改革的任务也提上了议事日程。根据形势发展的需要①，邓小平同志发表了一系列重要讲话，强调要改革不合时宜的干部人事制度，要敢于打破老的框框，健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部职务的任期，作出适当的、明确的规定。并要求认真调查研究，比较各国的经验，集思广益，提出切实可行的方案和措施，并开始了积极的探索。

二、 我国公务员制度的发展历程

从我国公务员制度建立的历史进程来看，主要经历了调研准备、试点运行、推行实施、健全完善四个阶段②。

第一阶段：调研准备阶段 (1984——1989年)

为落实小平同志指示， 1984年下半年，中央决定加强干部人事立法，将干部的升迁、选拔、考核、奖惩等环节用法律规定下来。主要以研究、草拟法规为工作重点。1984年11月，中央组织部和劳动人事部开始组织力量进行相关法规的研讨起草工作。1987年10月召开的党的①李如海.公务员制度[M].高等教育出版社,2007

舒放、王克良：《国家公务员制度教程》，中国人民大学出版社 2005年

②

十三大做出了建立国家公务员制度的决策。1988年3月召开的七届全国人大一次会议，进一步提出“抓紧建立和逐步实施国家公务员制度” ①。

第二阶段：试点运行阶段 (1989——1993年)

根据边实践、边探索、边修改条例的精神，从1989年初开始，首先在国务院六个部门即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局进行国家公务员制度试点。1990年，又在哈尔滨市和深圳市进行试点，试点工作的实践进一步完善了条例的内容。

第三阶段：推行实施阶段 (1993——1999年)

1993年8月14日，国务院总理李鹏签署中华人民共和国国务院令第125号发布《国家公务员暂行条例》，规定自1993年10月1日起施行。之后，国务院召开会议，对公务员制度的推行工作做了部署。同年，国务院又制定了《国家公务员制度实施方案》(国发〔2003〕78号)作为制度推进的依据。各地各部门按照党中央、国务院的部署，自上而下积极做好推行工作。到1998年底，国家公务员制度入轨工作基本到位，有中国特色的国家公务员制度在中央和省、地 (市)、县、乡(镇)五级政府机关基本建立，公务员制度显示了蓬勃的生命力。

第四阶段：健全完善阶段 (1999——至今) 1998年的政府机构改革，进一步转变了政府职能，为逐步建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，建设高素质、专业化的公务员队伍，莫定了良好的基础。2002年党的十六大提出，要改革和完善干部人事制度，健全公务员制度，为新世纪公务员队伍建设和制度建设指明了方向。2003年5月23日召开的中央政治局人才工作会议，提出要大力实施人才强国战略，着力建设党政人才、企业经营管理人才和专业技术人才三支队伍，进一步明确了公务员队伍建设和制度建设的方向。

三、中外公务员制度的对比

(一)、公务员的起源②比较

中世纪以前的欧洲各国还没有公务员或文官的概念。直到19世纪50年代英① 杨士秋，《治国之举——建设中国特色公务员制度》中国人事出版社，2011年07月01日

周志忍：《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社，1999年第129—132页

②

国政府以枢密院令的方式才宣布英国文官制度的确立，随后各国逐渐形成国家公务员制度。

我国自古重视官吏的选拔，几千年的封建社会创立了各种各样的官吏选拔制度，特别到宋代，科举制度发展到鼎盛时期，但这些都不是现代意义上的公务员制度。在1949年以前的国民党统治时期，政府比较重视公务员制度的建设，但由于战争不断，并没能很好的实施。新中国的人事制度建设也一直比较曲折，直到20世纪80年代，才将干部人事制度改革提上日程，结果通过不断努力，最终2006年施行较为完善的《公务员法》。

(二)、公务员的范围比较

国外公务员的范围①有大中小之分：大范围指从中央到地方政府机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国有企业、事业等部门的所有正式工作人员，比如法国和日本；中范围指国家政府机关中的所有工作人员统，但不包括立法机关和审判机关的文职人员以及军事人员，比如美国和德国；小范围指通过公开考试，择优录用，在政府机关长期任职的文职人员才，但不包括由选举和政治任命产生的总理、大臣等和国有企业、事业单位的工作人员，也不包括司法人员和军职人员，比如英国。

我国公务员仅指依法履行公职、纳人国家行政编制, 由国家财政负担工资福利的工作人员。并无大中小之分。

(三)、公务员的基本原则比较

中外公务员制度都坚持公平竞争原则、功绩制原则和科学管理原则，但西方公务员制度最重要的原则是“政治中立”和“两官分途”。一方面文官独立于政党之外，与政党脱钩。比如文官不得兼任议员 ，不得参加政党和工会；另一方面把政府官员分为政务官和事务官，强调政务官的“政治化”，事务官的“职业化”。

我国《公务员法》第四条强调公务员制度要贯彻中共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则。公务员施受制于党的领导，这决定了我国公务员必须和执政党站在同一政治立场上。

(四)、公务员分类制度的比较 ①帕特夏·英格拉姆：《西方国家行政改革述评》国家行政学院出版社，1998年第56—58页

职位分类起源于美国，美国是典型的职位分类制，文官管理以精密细致的职位分类体系而著称于世①。1949年将职位由减少至两类一类是一般职位分类表，分为18等，包括以前的专门及科学类、事务、行政及财务类，另一类是技艺保管类，分为10等，包括以前的手艺、保管、灯塔、仓库等职务。据1958年对职位分类的调查，上述两大类职位共为23个职组，524个职系。而英国主要是品位分类。

我国《公务员法》规定实行职位分类制，按职位的性质、特点和官吏需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类，职务上分为领导职务和非领导职务，12个职务等级共27个级别。实际上我国公务员分类采取了品位和职位分类两者兼顾的原则，而且以上较为简单，尤其综合管理类的覆盖范围较大。

(五)、公务员录用、考核和奖惩的比较

在录用上，中外公务员制度的规定都较为严格，都强调公开考试、公平竞争、择优入取。在考核上，国外公务员制度的考核侧重于能绩，也称考绩，我国对公务员主要从德、能、勤、绩、廉等五个方面进行考核，考核方式采用日常考核与定期考核结合，定期考核又以平时考核为基础。

在奖惩上，西方国家的考核等级与奖惩直接挂钩。如美国，考核优等的提薪一级，并有优先晋升的机会；评为满意的，提薪一级；不满意的酌情减薪、降级或免职。而我国《公务员法》中第三十七条虽规定定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及奖励、培训和辞退的依据，但没有明确两者的关系。在现实中公务员被称为“铁饭碗”，在一定程度上说明了其工作的稳定性，一般不犯原则性问题，就不会有太大的危险。

(六)、培训交流制度的比较

国外强调公务员的专业知识、管理知识、职业道德等方面的培训，遵循学以致用的原则，而且形成了相当完善的公务员培训体系。各部门人事司都设有培训科、处，基本上形成了从中央到地方涵盖各种专业的完善的公务员培训网络。在培训方式上强调职前培训、在职培训、单独培训等多样化方式的结合。

我国公务员培训在规范化和制度化方面与国外各国差距较大, 还没有形成较完善的培训系统，主要分为各级党校和行政学院两个系列。 ①周志忍：《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社，1999年第129—132页

在交流上中外都强调公务员的调任、转任、和轮换，在我国比较特殊的就是挂职锻炼。公务员可以和国有企事业单位、人民团体、群众团体中从事公务的人员进行双向交流。

(八)、公务员工资、保险、福利的比较

中外公务员制度①都强调功绩制、定期提升和物价补偿。在工资标准上，西方国家的参照标准是私营企业的平均水平，而我国参照的是国有大中型企业的平均水平，从中也可以看出公务员与本国普通民众的收入差距水平。

四、 我国公务员制度存在的问题

相对于国外，我国公务员制度存在较为突出的问题，主要有以下几点：

（一）、公务员职位分类不合理

分类是管理的基础，没有科学的公务员分类就没有科学的公务员管理。②在我国，《条例》第三章第八条规定了国家行政机关实行职位分类原则。但是，在实际的运作中，我国的公务员分类模式既不是品位分类，也不是职位分类；它更多地是继承了我国古代官吏的品级制度和传统的干部行政级别制度，并吸收了职位分类中制定《职位说明书》的做法，强调职务、级别与工资相联系。现行的《职位说明书》制定不合理，非常笼统，没有体现出不同公务员的录用条件、工作性质、职责等的差别。

我国公务员职务分类过于简单、笼统，范围太小，职位分析不严格。国家公务员没有横向的分类，纵向的分类只体现在公务员职务级别的高低上，而且，没有作更细致的划分。在国家行政机关内部除工勤人员以外实际上只有一个类别即公务员，这难以体现行政管理工作的复杂性、行政层级与工作岗位的多重性和多样性。在实际操作中由于这些原因，使得高层次的专业技术人员对加入公务员队伍望而却步。

（二）、公务员考录管理制度缺乏科学、公正

国家公务员的报名资格随意规定，考试入口缺乏平等性。平等原则是国家公务员考试录用制度中的一项基本原则。可是我国目前在对国家各级公务员的考试①

②周志忍：《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社，1999年第148—156页 窦泽秀、李冬杰：《我国公务员职位分类制度的重新设计探讨》，《中国行政管理》200年第3期

录用中，对某一职位的报考条件往往是由用人单位自行规定。比如某用人单位事先想录用某关系人，这个人是27岁，那就把年龄限制为28岁以下，专业是经济管理，那就把专业限定在经济管理，如果还没有结婚的话，那再把未婚规定为一个限制条件。这样一来，把大多数本来有资格报考这个职位的考生给限制于门外，使竞争性大大削弱。笔试之后再利用面试阶段的弊端，使关系人顺利通过。从而让国家公务员考试变成了失去“公平”灵魂的作秀。

考试科目和内容设置不科学，缺乏考试信度。我国公务员考试科目与内容的设置中，应该综合考虑两种因素：第一，职位分类的需要。第二，与教育制度相衔接，从职位的专业构成寻找学校专业的“对口”资格条件，从职等的结构中认定对应的学历要求。而当前在我国公务员考试中，职位分类工作在公务员考试中没有科学体现，专业科目的考试内容往往由用人单位自己设置，这样极不科学。

监督体系不完善，录取缺乏公正性。在我国的公务员考试录用管理中监督环节相当薄弱，主要存在以下两方面的问题：第一是立法方面的工作滞后。至今还没有一部真正意义上的法律来专门对我国公务员考试监督工作进行科学的规范。第二，监督管理机构尚未独立。我国《国家公务员暂行条例》第八十五条规定，国务院人事部门负责国家公务员的综合管理工作。县级以上地方人民政府人事部门，负责本行政辖区内国家公务员的综合管理工作。国家公务员的考试录用与对此种活动的监督管理是同一个部门，监督也就往往流于形式。

（三）、公务员薪酬分配制度不合理

我国公务员工资收入偏低。我国从1993年起全面推行公务员制度以来,管理逐步规范化,也进行过几次工资改革,1999年、2001年都有较大幅度的增资,并形成了正常的晋级增资机制。但总的来看,公务员总体收入水平还不高。

在我国，公务员的收入分配与工作绩效不挂钩。在公务员管理制度中,虽然强调德、能、勤、绩,强调严格考核,注重实绩,要求工资奖金分配与工作实绩挂钩,但在具体实施中很难真正体现。

五、 针对我国公务员制度存在问题的解决对策

（一）、对公务员的职位进行科学分类 ①①李烈满：《对我国公务员范围与分类问题的思考》、《中共福建省委党校学报》2002年第1期

完善国家公务员制度，首先必须强化国家公务员制度的职位分类。按照工作的性质、责任大小、难易程度以及从事该项工作所需要的资格条件，努力做到每个职位因事设职、因职求人，每个人可以人尽其才、才尽其用。真正做到一事一职、一职一人、人事相宜。从而克服“有一人则设一职，再去找一事干”的通病。

（二）、建立科学、公正的考录管理制度

建立独立于行政机关的公务员管理机构，确保管理工作不受用人单位的影响。严格以职位要求来确定报考资格，充分保障公民权益，严格要求报考资格条件。我国的公务员考试对资格条件②的规定应该是一个极其重要而又相当严肃的工作环节，应当由独立的公务员管理机构在广泛的调查研究的基础上以职位本身的要求为中心进行报考资格条件的设定，力戒用人单位的不正当参与，真正给公民营造一个客观公正、平等竞争的考试录用环境。

考试科目和内容应依据所报职位的要求科学设定，提高公务员考录信度。建立独立于政府的公务员考试选拔机构，由这个机构组织全面的考试工作，力戒用人单位参与其间。通过各方面的考试考核，从高分到低分确定录取名单，向用人单位推荐，如无特殊理由，用人单位不得拒绝。公务员考试选拔也应该有层次性，不同的层次和级别，要对考生的文化程度和考试内容有不同的规定，以求适才适用。

（三）、完善公务员的分配制度

公务员队伍要做到高效化、专业化,必须要制度上进行科学管理,健全与之相适应的素质优化机制、纪律约束机制和物质保障机制。借鉴我国历史及国外的经验,着眼于全球化进程中中国社会发展变革的总趋势、对政府改革的总要求,本文认为,公务员分配制度必须建立在政府职能转变和机构改革的基础之上。目前,就分配制度而言,要使之趋向合理、规范,必须:

1、提高工资基数

2、改革结构工资

3、提高收入透明度

4、健全绩效评价体系 ①①罗豪才：行政法学[M]北京大学出版社,2005年版，第58—68页。

帕特夏·英格拉姆：《西方国家行政改革述评》国家行政学院出版社，1998年第64—76页

②

六、 总结

我国公务员制度实施到现在，正是我国承前启后、继往开来、迈进新世纪的重要历史时期，也是人事制度改革不断深化，人才队伍不断壮大，人事人才工作实现较快发展的时期。但是我们要看到现行公务员制度中其它制度存在的一些问题，并积极提出解决这些的对策，不断改进和完善这些制度，形成具有中国特色的国家公务员制度。切实发挥公务员人民公仆的作用，从而推动我国社会的全面发展和进步，促进社会和谐。

参考文献：

1、舒放、王克良：《国家公务员制度教程》，中国人民大学出版社 2005年

2、许安标：《中华人民共和国公务员法释义》，人民出版社2005年1月第1版

3、 罗豪才：行政法学[M]北京大学出版社,2005年版，第58—68页。

4、 宋世明：《创新中国公务员分类管理制度的立法思考》，《中国行政管理》2003年第5期。

5、 窦泽秀、李冬杰：《我国公务员职位分类制度的重新设计探讨》，《中国行政管理》200

年第3期。

6、彭发祥：《公务员行为规范读本》，中信出版社2002年8月第1版

7、李如海.公务员制度[M].高等教育出版社,2007

8、刘旭涛：《政府绩效管理：制度、战略与方法》机械工业出版社，2003年第103—133页

9、 李烈满：《对我国公务员范围与分类问题的思考》、《中共福建省委党校学报》2002年第1期

10、周志忍：《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社，1999年第129—132页

11、帕特夏·英格拉姆：《西方国家行政改革述评》国家行政学院出版社，1998年第56—58

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