住房政策及其效果评估

1998年以来住房政策的目标与政策调整的主要内容

（一）住房制度改革初期以鼓励住房消费为主要目标的政策（1998-2002年）

1998年23号文提出，深化城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。城镇住房制度改革快速推进，银行信贷等配套政策相继出台，鼓励住房消费的政策框架初步形成。这一时期，住房政策的设计主要体现在三个方面：

一是1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，为住房市场化和扩大住房消费奠定了制度基础。

二是建立和完善了以经济适用住房为主的住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭可以租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭以市场价购买、租赁商品住房。

三是建立了住房金融制度。包括全面推行住房公积金制度，并出台了住房信贷政策。消费信贷政策的出台使居民可以在只支付首付的情况下购买住房，居民购买住房的进程由此大大加快。

（二）住房市场化加快推进与抑制房价过快上涨目标的提出（2003～2004年）

2003年8月12日，国务院发布了《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发

[2003]18号，简称18号文）。18号文出台后，为鼓励居民扩大住房消费，培育新的经济增长点，加强宏观调控，努力实现房地产价格基本稳定等目标，建设部等相关部委就土地、住房信贷支持等方面出台了一系列具体政策。

一是更加明确提出住房市场化的改革方向，并强调要搞活住房二级市场。18号文使规模庞大的“存量房”开始进入市场，“卖旧换新”的需求大量增加，大大扩大了市场需求。

二是加强土地市场的调控。提出“土地供应过量、闲置建设用地过多的地区，必须限制新的土地供应。普通商品住房和经济适用住房供不应求、房价涨幅过大的城市，可以按规定适当调剂，增加土地供应量”。国土资发[2004]71号文件规定经营性用地必须采用招标拍卖挂牌方式供应，不得再以历史遗留问题为由，继续采用协议方式出让经营性土地使用权。

三是进一步扩大住房需求的政策，包括进一步加大住房信贷支持，加快落实住房补贴等政策。

（三）以稳定住房价格为主要目标的阶段（2005～2008年）

2005年3月26日，《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》（国办发明电C200538号）发布，要求地方政府和各部门高度重视稳定住房价格工作，此后有关相继出台了一系列以稳定住房价格为目标的政策。

一是开始将税收政策作为房地产调控的政策选择。自2005年6月1日起，对个人购买住房不足2年转手交易的，销售时按其取得的售房收入全额征收营业税。从2006年6月1日起，将住房转让环节营业税免征期限由2年提高到5年。

二是调整住房供应结构。明确新建住房结构比例，要求套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。

三是调整金融政策，有区别地适度调整住房消费信贷政策，提高个人住房按揭贷款首付款比例，并从2007年9月27日起要求对第二套（含）以上住房的贷款首付款比例不得低于40%，贷款利率不得低于中国人民银行公布的同期同档次基准利率的1.1倍，而且贷款首付款比例和利率水平应随套数增加而大幅度提高。

四是解决城市低收入家庭住房困难问题。2007年8月7日，国务院发布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号），提出“加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”。

（四）以保增长、鼓励住房消费为目标的阶段（2009年）

2008年12月，为应对国际金融危机和国内房地产市场销量大幅下降的情况，国务院办公厅出台了《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国办发[2008]131号文），在加大保障性住房建设力度，鼓励住房消费，促进房地产市场健康发展等方面提出一系列政策措施。这一时期，最主要的政策调整主要来自三方面。

一是加大保障性住房建设力度，强调主要以实物方式解决、结合发放租赁补贴解决城市低收入住房困难家庭的住房问题。

二是加大对自住型和改善型住房消费的信贷支持力度，对自住型购房贷款利率实行七折优惠，五年期以上贷款利率的实际水平处在住房制度改革以来的最低水平，这大大提高了购房者的购买力。公积金贷款政策也在降低首付比，上调贷款限额，延长贷款期限方面进行了调整。

三是对住房转让环节营业税暂定一年实行减免政策。对个人首次购买90平方米及以下普通住房的，契税税率暂统一下调到l%，免征印花税、土地增值税。

（五）以遏制房价上涨为主要目标的阶段（2010年以来）

针对2009年以来房地产市场快速回升过程中，一些城市出现的房价上涨过快等问题。为遏制部分城市房价过快上涨，2010～2013年，国务院及有关部委和地方政府多次出台了相关调控政策。

一是部分城市开始实行限购政策。2010年4月《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》出台后，北京等一些房价过高的城市相继颁布限制家庭购房套数的政策。

二是更加重视税收政策的调控作用。营业税免征年限从2年恢复到5年，并在上海和重庆两市进行了房产税试点。

三是更加重视差别化的信贷政策。自2010年10月1日起，各商业银行暂停发放居民家庭购买第三套及以上住房贷款；对不能提供一年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民停发购房贷款；商品住房，首付款比例调整到30%及以上；第二套住房的家庭，严格执行首付款比例不低于50%、贷款利率不低于基准利率1.1倍的规定。

四是更加重视加快保障房建设。2010年到2012年，三年共开工建设了2400万套保障房。为鼓励保障房建设，在土地、金融政策给以了积极支持。

五是更加强调土地调控的作用。增加普通商品住房的有效供给。适当增加中低价位、中小套型普通商品住房和公共租赁房用地供应，提高土地供应和使用效率。

住房政策调整对住房市场的影响

（一）住房制度改革初期的政策设计较快启动了住房市场，市场运行较为平稳

1998年23号文发布后，城镇住房制度改革快速推进，在银行信贷等配套政策支持下，住房建设步伐加快，住房消费有效启动。

一是住宅建设明显加快，房地产投资占比稳步提高，对经济增长的拉动作用不断增强。1997年城镇住宅新开工面积只有10996.64万平方米，2002年提高到34719.35万平方米，年均增速达到25.9%。1997年房地产开发投资占城镇固定资产投资的比重为16.07%，2002年提高到21.95%，上升了5.92个百分点。

二是住宅销售面积较快增长，居民居住条件不断改善。1997年，住宅销售面积为7864.3万平方米，2002年达到23702.3l 万平方米，年均增速达到24.7%。

三是房价始终保持较低涨幅。这一时期，全国新建商品住宅销售均价涨幅一直低于5%，明显低于同期收入涨幅。

（二）“扩需求、抑供给”的政策组合造成2003年之后住房价格涨幅加大

从2003年开始，搞活二级市场等鼓励住房消费的政策扩大了住房需求，2003年和2004年全国商品住宅销售面积同比分别增长25.6%和13.6%。

从供给情况看，2003年全国城镇商品住宅新开工面积同比增长26.3%，但受2003年8月份出台土地调控等政策影响，2004年住宅新开工面积增速回落到9.3%。

由于需求较快增长，供给增速回落，加之贷款利率处在非常低的水平，控制房价过快上涨的目标并未实现。

（三）2005～2008年稳房价的政策目标实现并不理想

2005年以来为稳定住房价格，出台了一系列调控政策，但从市场运行情况看，效果并理想。2005～2007年，全国新建商品住宅销售均价涨幅分别达到12.6%、6.2%和16.9%，其中北京等

部分城市的房价涨幅更高，如2006年北京新建商品住宅销售均价上涨了19.69%，2007年则达到了44.55%。

2007年9月，随着二套房贷的收紧和贷款利率的提高，购房人的支付能力下降较为明显，2007年四季度开始房地产销售面积增速开始回落，2008年以来则持续下降，全年住宅销售面积下降了15，5%，这也是1998年以来首次出现新建住房销售面积下降的情况。由于销量下降，房地产开发企业资金链趋紧，2008年全国新建商品住宅销售均价同比下降了1.9%。销量快速下降对相关行业和地方政府税收都带来了不利影响。

（四）国际金融危机后扩大住房消费的政策组合刺激了住房销量和价格的大幅上涨

国际金融危机发生后，降低利率等鼓励住房消费的政策取得了明显效果。2009年，全国商品房销售面积94755万平方米，同比增长43.6%；其中，商品住宅销售面积86184.9万平方米，同比增长45.4%。

由于2008年年底贷款利率大幅降低，加之对住房贷款普遍实行7折优惠利率，购房人的支付能力显著提高。2009年，全国新建商品住宅销售均价4459元／平方米，较2008年上涨了898元／平方米，涨幅达到25.1%，是住房制度改革以来涨幅最大的一年。

（五）2010年后抑制房价过快上涨的政策组合取得一定效果

2010年以来，随着限购、差别化信贷政策、加大普通商品房供给等一系列调控政策的实施，房价过快上涨的势头得到初步抑制，2010年、2011年、2012年全国新建商品住宅销售均价涨幅分别为5.6%、6.1%和8.4%，是2003年以来房价涨幅最为平稳的一个阶段。

虽然房价过快上涨的势头得到了初步遏制，但并未解决市场运行的稳定性问题，特别是北京等部分热点城市房地产市场大幅波动问题比较突出。2009年，北京住宅销售面积增长了82.3%。2010和2011年则分别下降了36.1%和16.9%，2012年增长了43.3%。北京等热点城市的房价波动幅度也显著高于全国。2010年，北京新建商品住宅销售均价同比涨幅仍高达29.7%，2011年和2012年则分别下降了9.5%和0.1%。2012年下半年以来，随着销售回暖和新开工量的下降，北京房价明显回升，抑制房价过快上涨的压力仍然较大。

几点启示

（一）住房金融政策的变化对住房市场影响最为显著

课题组测算表明，2009年由于实际贷款利率大幅降低，购房人在首付和月供不变的情况下，购房支付能力提高约25%，这和2009年全国房价涨幅基本一致，即2009年全国房价大幅上涨的根源是低利率政策和极度宽松的信贷环境。2012年下半年以来住房销量与价格的回升也与2012年上半年两次降低利率有关。1998年以来，只有2008年的房价出现了小幅下降，但这次下降的主因在于2006和2007年持续上调利率，且2007年9月出台的对二套房1.1倍利率的政策造成购房人的实际可支付能力下降。要保障市场需求基本稳定，要特别重视采取有效措施对冲利率调整等因素对住房市场和住房价格的影响。

（二）土地调控政策对市场供给影响最为显著

2003年以来，土地调控对住房供给的影响较为明显，这突出表现在两个方面。一是2003年开始实行招拍挂制度后，土地购置面积增速开始明显回落，价格涨幅加大；二是部分热点城市土地供应下降造成住房供给下降的问题较为突出。如北京房地产开发企业土地购置面积在2002年达到峰值，2011年的土地购置面积只相当于2002年的24.2%。土地供给下降必然造成住宅供应量的下降，在人口持续流入的情况下，需求持续增长而供给不足必然会推高房价。

（三）税收政策调整对住房市场影响不显著

从2005年以来住房市场运行情况看，税收政策在实现市场平稳运行、抑制房价过快上涨方面发挥的作用不明显。从经济学理论分析，增加税收在其他条件不变的情况下会造成均衡价格的上升和交易量的下降。

（四）保持市场供求平衡是市场平稳运行的关键

住房市场的波动归根结底是供求的波动。由于各项调控政策会直接影响到供给或需求，一旦市场供求格局出现较大变化，将会随之出现市场的较大波动。如2008年底大幅降低利率及实行0.7倍优惠利率政策造成短期内（2009年）购房人的支付能力显著提高，而受生产周期影响市场供应短期内无法大量增加，供求失衡必然会进一步推高房价。因此，出台各项调控政策，需要深入分析调控政策对供给或需求的影响程度，从有利于实现市场供求基本平衡的角度出发调整和完善各项政策。

（五）保障房建设对住房市场的影响需进一步观察

2008年以来，我国保障房建设力度显著加大，保障房建设力度的加大会在一定程度上影响到商品房的供给量，而商品房供给量的变化会对住房市场产生一定影响。在进一步做好住房保障工作的同时，仍需要进一步观察保障房建设对住房市场的影响。（完）

2013年2月20日，温家宝主持召开国务院常务会议 。2013年2月20日举行的国务院常务会议出台了楼市调控“国五条”。会议不仅再次重申坚持执行以限购、限贷为核心的调控政策，坚决打击投资投机性购房，还在继2011年之后再次提出要求各地公布年度房价控制目标。

国五条:

（一）完善稳定房价工作责任制。各直辖市、计划单列市和除拉萨外的省会城市要按照保持房价基本稳定的原则，制定并公布年度新建商品住房价格控制目标。建立健全稳定房价工作的考核问责制度。

（二）坚决抑制投机投资性购房。严格执行商品住房限购措施，严格实施差别化住房信贷政策。扩大个人住房房产税改革试点范围。

（三）增加普通商品住房及用地供应。2013年住房用地供应总量原则上不低于过去五年平均实际供应量。

（四）加快保障性安居工程规划建设。配套设施要与保障性安居工程项目同步规划、同期建设、同时交付使用。完善并严格执行准入退出制度，确保公平分配。2013年底前，地级以上城市要把符合条件的外来务工人员纳入当地住房保障范围。

（五）加强市场监管。加强商品房预售管理，严格执行商品房销售明码标价规定，强化企业信用管理，严肃查处中介机构违法违规行为。推进城镇个人住房信息系统建设，加强市场监测和信息发布管理。

和多数专家学者重点关注限购、二套房贷政策不同，国家信息中心首席经济师范剑平指出，中国房地产价格问题的解决需要制度性根本改革。具体来说，一是废除土地出让金预收制度，由预收70年改为购房后每年征收。二是降低购房环节税负，实行对人均基本居住面积外的房产重税。三是房产增值征收利得税，使投资、投机获利机会趋于零。四是把40%的家庭纳入保障房范围，并根据收入动态调整，禁止转租。

土地出让金不是简单的地价。对于住宅等项目，采用招标、拍卖、挂牌等的方式，可通过市场定价，土地出让金就是地价。可是对于经济适用房、廉租房、配套房等项目，以及开发园区等工业项目，往往不是依靠完全的市场调节，土地出让金就带有税费的性质，是定价。土地出让金采取一次性收取。土地出让金自身就是这样一个内在矛盾的复合体。也就是说，土地出让金，似租非租，似税非税。

国土部要求开发商必须在1年或2年内开发，如囤积土地要罚款或收回土地使用权，但地方政府多数不执行多数袒护开发商，导致房源紧张房价暴涨。

寻租：政府运用行政权力对企业和个人的经济活动进行干预和管制，妨碍了市场竞争的作用，从而创造了少数有特权者取得超额收入的机会。（下月的五件事之一）

土地出让金制度的弊端之三：巨额利益诱使土地“寻租

征地与卖地之间的巨额利益诱使土地“寻租”。不少地方政府，以经营城市或经营土地等

名义，炒作土地。国家的供地政策改了，即实行土地有偿使用，政府通过出让公有土地收取土地出让金，但征地政策却没有改变。当前，农用地转为非农用地必须经过国家征用，在征用过程中，行政权力对土地资源配置起着绝对控制和支配作用，这就使得地方当权者有了滥用权力的机会。突出表现在，一方面用计划经济的办法低价拿地，另一方面用市场经济办法高价供地，低进高出，炒作土地，客观上形成了多占多得的机制。行政价格与实际市场价格的巨额差价，既是驱动不少地方政府大量批地卖地的动力，也是当地“寻租”行为产生的温床。由于权力的监督机制缺失，势必导致权力和利益在幅度上、范围上的随意性和滥用，导致腐败的产生。改革二十多年来，中国经济发展中出现的一次次圈地热、开发区热等等，究其深层原因，无不都是不少地方政府把土地当成生财之道，很多土地储备中心甚至把农民地预征后直接纳入土地储备，也是屡见不鲜了。