中国金融监管体制趋势分析

中国金融监管体制趋势分析

由于受计划经济以及经济转轨过程的影响,加上银行风险管理和内部控制薄

弱,以及银行监管的滞后,我国银行体系己经积累了大量的风险。信用风险、操 作风险突出,市场风险显现。年月,中国银行业监督管理委员会成立伊始,

就明确提出了“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的监管理念。其中“管 风险”就是在加强对银行机构合规监管的基础上,把监管的重点放在风险的防范 和化解上,实现了合规监管向合规监管与风险监管相结合的重大转变,并适时推 出了审慎监管和持续监管的新思路。在监管标准上,对监管者和被监管者实施严 格、明确的问责制在监管方式上,提出清晰的银行监管路线图准确分类一提

足拨备一做实利润一资本充足在监管手段上,有效发挥现场检查与非现场监管 的作用。经过几年的努力,对银行业金融机构的监管取得了初步的成效,为今后 进一步推进金融体制改革,建立现代金融体系奠定了良好基础。

我国现行的分业监管体制不适应金融全球化趋势

我国目前仍然是发展中国家,对金融业实行分业监管是基本适应我国国情的。 我国“一行三会”格局的金融监管体制有助于金融监管职责的明确分工,尤其是 能够让中央银行更专业、更专注于市场,制定科学正确的货币政策并且能够根 据市场变化及时调整货币政策,保持货币政策的相对独立性。相对于以前,是个

进步。“这种分业监管模式反映了现阶段我国经济金融体制和运行机制的特点,符合市场发育程度的客观状况,应当承认选择这种分业监管模式是切合实际的”。'但我国金融业仍将维护金融安全作为首要目标,实行严格的分业经营与监管,这在一个相对封闭的金融体系内,无疑能够较大地防范金融风险在银行业、证券业和保险业之间的传递随着我国金融集团的迅猛发展和金融市场的全面开放,这种

监管体制出现的问题越来越多,主要表现在以下几个方面：

（一） 各金融监管部门之间工作不协调

2004年6月28日《中国银监会、证监会、保监会在金融监管方面分工合作

的备忘录》的公布,表明监管层已意识到相互加强协调的重要性。但其制度设计 与安排依然存在着诸多有待完善的问题首先,这种分工协作缺少中央银行的参 与。“备忘录”明确了“三会”的职责分工,却没有兼顾到三会与央行的分工协作 关系。而中央银行作为“最后贷款者”,有必要随时掌握金融体系的动态,并及 时对金融体系的风险做出正确评估。其次,“备忘录”中三会之间地位平等,没有 从属关系,难免缺乏足够的动力和有效的约束将各自信息向对方披露。一旦各监 管机构之间对某项政策产生利益纠葛,或出现对各自所监管行业利益的保护行为 时,缺乏一种强制力量予以调节。

在开放经济背景下,金融机构的业务日趋多元化,它迫切需要建立规范的、综

合性强的金融监管机构。我国目前监管体制还不能有效防范整体金融风险,在机构性金融监管体制下,各监管机构只关注本行业、本机构的风险问题,一旦发生金融风险,将触发金融危机,影响金融稳定和国家经济安全。随着我国经济的发展,目前各金融机构越来越向混业经营的

方向发展,给我国目前的监管体制带来巨大的挑战。

由于目前的监管部门设置是按各监管机构来进行划分的,并非按照业务来设置。

目前混业经营的发展趋势会使一家金融机构面临多家监管机构监管的窘境。政出

多门,职责不清。一旦各金融机构出现问题,各监管机构会互相推委,缺乏有效

的风险监管措施。

（二）各金融监管部门之间部分监管职能相互交叉

虽然银监会的机构监管与人民银行的功能监管各有侧重,在人民银行所保留

的必要的功能监管职责中,有些是与银监会的监管职能完全可以划分清楚的,例

如新《中华人民共和国中国人民银行法》第犯条中人民银行仍保留一些监管

职能及具有直接监督检查权。但是,由于银监会对银行业金融机构的业务准入负

有直接监管职责,因此在人民银行行使对货币市场的监督管理职责方面,可能会

与银监会的监管职能存在些交叉。尽管《人民银行法》、《中华人民共和国商业银

行法》和《中华人民共和国银行业监督管理法》三部法律在同时审议时为解决此

类问题已做出了一系列的制度性安排,例如《人民银行法》通过赋予人民银行建

议监督检查权,可以减少或避免对银行业金融机构的重复监督检查,但是在实际

监管工作中,一旦中央银行和银监会之间的相互沟通不畅或者工作不协调,就难

免相互推诱而出现监管真空,或者重复监督检查而浪费监管资源并增加被监管对

象的负担。“政出多门,这种分工过细导致的事实上的权力分割,使得协调成本大虽然银监会的机构监管与人民银行的功能监管各有侧重,在人民银行所保留

的必要的功能监管职责中,有些是与银监会的监管职能完全可以划分清楚的,例

如新《中华人民共和国中国人民银行法》第犯条中人民银行仍保留一些监管

职能及具有直接监督检查权。但是,由于银监会对银行业金融机构的业务准入负

有直接监管职责,因此在人民银行行使对货币市场的监督管理职责方面,可能会

与银监会的监管职能存在些交叉。尽管《人民银行法》、《中华人民共和国商业银

行法》和《中华人民共和国银行业监督管理法》三部法律在同时审议时为解决此

类问题已做出了一系列的制度性安排,例如《人民银行法》通过赋予人民银行建

议监督检查权,可以减少或避免对银行业金融机构的重复监督检查,但是在实际

监管工作中,一旦中央银行和银监会之间的相互沟通不畅或者工作不协调,就难

免相互推诱而出现监管真空,或者重复监督检查而浪费监管资源并增加被监管对

象的负担。“政出多门,这种分工过细导致的事实上的权力分割,使得协调成本大

大增加,不能形成危机处理的整体合力。

（三）分业监管难以有效监管混业经营金融机构

我国目前的金融监督管理体制完全是基于分业经营而构架的,这对于从事单

一业务的金融机构及其业务的监管无疑是最有效的。但由于部分企业集团公司控

股下的银行、信托、证券、保险业之间的业务往来,资金和业务往来己冲破了分

业经营的限制,已形成了混业经营的事实,使得分业监管体制的缺陷日益显现。我

国正处于健全和强化分业经营、分业监管体制的时期,由银监会、证监会和保监

会分别代表国家对银行业、证券业和保险业实施监督管理,三个监管主体均直属

国务院,“三足鼎立”互不渗透。“这种分业监管模式反映了现阶段我国经济金融

体制和运行机制的特点,符合市场发育程度的客观状况,应当承认选择这种分业

监管模式是切合实际的”`“。但是加入世贸组织后,我国金融机构面临的竞争对手 实行的却是混业经营体制,虽然按照国民待遇原则,各外资机构进入中国大陆的

分支机构必须按照中国分业经营的要求开展业务。但由于其母银行实行的是混业

经营方式,因而在资金调度、风险分散、业务信息和综合服务方面,外资机构具

有明显的竞争优势,因而与分业经营相适应的分业监管模式的弊端将会逐步显露

出来。

同时我国银行业各金融机构也不完全局限于过去的存贷款、结算等业务、代

客户理财、基金买卖、代理保险及中间业务的大力开展,混业经营金融机构及其

业务量在我国所占比重越来越大,由于金融风险具有扩散性、传感性,容易引发

系统性金融风险,所以绝不能轻视对于成长并迅速壮大中的各类混业经营机构的

有效监管。

混业经营对传统金融监管体制的挑战

金融监管的改革,在许多情况下,是与金融市场的机构变化相关的。年代

中后期以来,西方国家金融业发展的一个重要特点是银行与非银行金融机构之间

的业务界线逐渐模糊,金融机构业务交叉并走向多元化、综合化。随着传统的经

营模式被打破和全能银行或混合金融集团的出现及其迅速发展,分业经营国家的

传统金融监管模式面临严峻的挑战。在分业经营的条件下,一般都是分业监管,

即各种金融业务基本上是由不同部门分别监管。每一个监管当局只负责本领域的

监管,而很少与其他部门的监管者沟通。可以说随着混业经营的出现,对传统金

融监管提出了挑战。

随着世界经济一体化和金融全球化的发展趋势,国际混业经营监管趋势迟早会对我国的分业经营监管制度产生冲击,混业经营监管将成为我国金融业最终的发展方向。我国应针对当前分业监管体制的不足,借鉴外国统一监管的经验教训,结合国内金融业经营现状和发展趋势,不断调整和完善,构建适合我国现代市场经济发展的中国特色社会主义金融监管体制。维护金融稳定、防范金融风险,促进我国金融业健康、稳定发展。借鉴成熟的市场经济国家金融监管经验,构建一个符合我国实际和国际规则的科学金融监管体系,对防范金融风险、提高金融机构的运营效率、促进我国经济发展,具有重要的现实意义。通过改革,我国金融监管体制应该基本达到以下三个目标：

第一,监管过程的连续性和系统性。通过系统化、连续化的监管,可以使银

监会在监管过程中站在一个整体、历史的高度,对金融机构做出客观、公正的评

价,在纵向和横向的比较中发现问题,进而寻求解决问题的正确途径。

第二,监管的超前性。应该说,金融监管的主要目的不是“惩之已然'夕,而

是“防之未然”,尽量避免出现市场动荡和金融危机,这就要求监管部门能够在问

题暴露或情况恶化之前,及早发现问题,找出问题的根源,使有关问题能得到及

时根治。

第三,监管手段的灵活性、市场性及可操作性。由于处在经济金融转轨的重

要历史时期,新的金融业务和金融工具不断出现,而金融监管法规、办法的健全

和完善还需一个过程,因此在监管过程中,必然会经常出现金融监管没有明确界

定的地方,为此,保持金融监管的灵活性是非常必要的。此外,还应确保监管手

段的市场性和可操作性,这也是适应社会主义市场经济和客观实际的需要。要“进

一步完善货币市场,规范和发展资本市场,健全金融市场结构,强化金融市场功

能,建立起全国统一、公平竞争、规范有序、安全高效的金融市场体系。”

混业经营是我国金融监管的必然趋势

随着入世后我国逐步融入金融国际化的潮流,金融业混业经营的趋势必然要

求我国金融监管逐步由分业监管转向混业监管。自从我国颁布《中华人民

共和国商业银行法》,规定商业银行在境内不得向非银行金融机构和企业投资以

来,我国金融业便开始了严格分业经营。随着中国经济、金

融对外开放程度的加深,随着中国经济发展和国民收入水平的提高,中国金融业

面临的竞争压力和金融创新的压力不断增加,综合经营的要求和动力日益增强,

有一些银、证、保之间边缘业务合作与创新,突破了分业界限。主要有银行代

理保险业务允许证券公司和基金管理公司进入同业拆借市场进行拆借、债券回购； 券商可以股票质押从商业银行取得贷款,金融资产管理公司从事债转股等业

务,实际也是将商业银行与投资银行连接起来允许保险公司进入银行间债券市

场进行回购交易,允许保险资金通过证券投资基金进入股市金融集团方式的混

业经营等。

这里要特别强调的是金融集团在国内的发展。根据《多元化金融集团

监管的最终文件》定义和巴塞尔联合论坛的说法,金融集团是指金融业所属的受

监管实体至少明显地从事银行、证券和保险当中的两个以上领域的企业集团。相

对于全能制银行式的混业经营方式,此模式具有能通过设立“防火墙”将风险隔

离在其特定机构的优势。

（一）自身发展的内在要求

从国内金融业来看，由于我国实行分业经营的体制，大多数的商业银行业务范围和 盈利空间仅局限于资产负债业务，业务单一，无法为客户提供综合的一整套金融服务， 提高了企业经营成本。而保险业的投资渠道狭窄，大量保险资金不得不沉淀在银行或用 于购买国债等固定收益产品。证券业由于分业经营而缺乏银行和保险公司这样优质的战 略机构投资者。从信托业来看，分业的限制使得信托业不得不从许多盈利的部门退出 来，而单靠信托理财等传统业务形式很难面对竞争日益激烈的金融市场。可见分业经营 体制已经严重限制我国金融业的发展以及竞争力的提升。随着计算机技术和网络技术的 快速发展，金融机构的创新能力得到增强，管理水平得到提升，实施混业经营的好处円 益明显，如实施混业经营的金融机构可以享受到规模经济和范围经济的好处，还可以分 散金融机构的风险，提高其竞争能力。金融机构追逐利益最大化的本性决定了金融机构 将会朝着混业经营方向演变。

（二）以及外资金融集团的压力

按照我国的入世承诺，我国银行业已经全面对外开放，更多的外资银行进入我国， 圆内金融业面临国际竞争的巨大力。这些外资金融机构包括如汇丰银行有限公司、澄 打银行有限公司、东亚银行有限公司和花旗银行有限公司开业等国际大型金融集团，他 们与我国银行业相比，无论在体制、经营管理、技术水平方面还是其他方面都占有优势 地位，因此，外资银行在最近二十多年间取得了飞速的发展，从中国民族银行业中夺取 了相当一部分市场。这些境外银行在我国虽然要遵守分业经营的金融法规，但是其在母 国均为混业经营集团，提供多种金融服务，因而其在服务范围与混业经验上远远超过我 国本上银行。我国商业银行的业务范围由于法律法规限制，局限在相当有限的范围之 内，难以形成规模效益，制约了我国商业银行的盈利能力和竞争力，从而难以在国际金

融市场上与西方银行业竞争，甚至在国内金融市场上也难以应付山外资进入后可以经营 银行业务、证券业务和保险业务而造成的竞争压力和冲击。如果我国金融机构仍然坚持 分业经营，必将对我国金融业形成巨大挑战，导致不平等竞争，最终在国际竞争中处于 劣势。因此，在全球金融一体化、国际竞争趋激烈的形势下，我国商业银行业务经背

战略需要作必要的调整，及时地将经营模式由分业经营向混业经营转化，提高国际竞争力。 综上所述，我国实行金融混业经不仅是际潮流和人势所趋，同时來势猛的外资银行竞争的必然选择。可见，金融混业经经成为我金融改的研究议题和迫切实践滞求。

中国现行金融监管体制的基本特征是分业监管, 中国银行业监督管理委员会( 银监会)、中国证券监督管理委员会( 证监会)、中国保险监督管理委员会( 保监会) 按机构分别对银行业、信托业、证券业、保险业实行监管。中国人民银行根据新修订的《中国人民银行法》将其职责由原来的“制定和执行货币政策、实施金融监管、提供金融服务”调整为“制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务”。这种变化表明在组织法方面, 除中央银行负责宏观调控外, 其他几个机构均集中于相对行业的微观规制层面。这种分业监管的体制适应了中国金融市场刚刚起步的发展状况, 但随着中国经济国际化程度的加深，中国加入W T O 以及全球金融市场混业经营大潮的冲击, 中国金融分业制度也出现了松动的倾向。目前,国内金融机构在坚持分业经营的前提下, 已经出现了各种形式的混业经营的金融控股公司, 如光大集团、中信集团、平安集团等; 同时以市场、产品、服务等为方式的银证合作、银保合作及证保合作都在广泛开展, 表现出从分业走向混业的趋势。相关的法律政策有1 9 9 8 年10 月, 中国人民银行批准保险公司可按规定购买中央企业债券, 打通了证券业与保险业之间的通道。1 9 9 9 年8 月19 日, 中国人民银行颁布了《基金管理公司进人银行间同业市场管理规定》和《证券公司进人银行间同业市场管理规定》, 扫除了证券业与银行业之间的部分障碍。1 9 9 9 年10 月27 日, 国务院批准保险公司可以通过购买证券投资基金间接进人股票市场。2 0 0 0 年2 月14 日, 中国人民银行与证监会联合发布了《证券公司股票质押贷款管理办法》,使得符合条件的证券公司可以用自营股票和证券投资基金作为质押向商业银行融资, 这意味着, 银行资金可以间接进人股市, 分业经营的格局再次发生了重大的变化。2 0 0 。年10 月, 《开放式证券投资基金试点办法》开始执行, 该办法允许商业银行买卖开放式基金, 开放式基金管理公司也可以向商业银行申请短期贷款, 银证联合又被推进了一步。

2 0 01 年7 月, 《商业银行中间业务暂行规定》为商业银行开展基金托管、财务顾问、信息咨询、证券代理及金融衍生品等业务提供了法律基础。

2 0 0 3 年12 月通过的《商业银行法修正案》也在其有关“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业, 不得投资于非自用不动产”的规定后, 增加了“国务院另有规定的除外”条款, 为商业银行今后进行这方面业务留下了政策空间。2 0 0 4 年2 月发布的国务院《推进资本市场改革和稳定发展的九点意见》, 强调建立以市场为主导的品种创新机制, 发展多层次资本市场。此外, 央行受理的建行经修改的资产证券化方案, 银行设立基金公司, 保险公司直接投资资本市场的各种实施方案等信息, 都表明了从管理层到经营层已经从法律和实务上积极推进了混业经营。

参考文献

1. 混业经营与中国金融监管体制的发展演进高秦伟中央财经大学学报 2 0 07 年第3 期

2. 金融全球化趋势下我国金融监管体制的科学构建赵喆中国政法大学博士学位论文