雅安党的代表大会常任制试点的制度创新意义

作者：彭穗宁杨继荣

理论探讨 2004年08期

　　党的十六大后，四川省雅安市雨城区、荥经县率先进行了党的代表大会常任制的试点，在国内外产生很大的影响。一年来，两个试点地区在上级党委的指导下，不断进行新的探索，在制度创新方面取得了一些新的突破。

　　一、激活党内民主：代表大会常任制试点的基本价值取向

　　党的代表大会常任制是我们党在上世纪50年代中期，在党的建设上作出的一项重要的制度设计。这项设计是第一代领导集体深入地分析当时国际国内形势的重大变化、科学地总结我们党初期执政的历史经验得出的。邓小平指出，常任制是把党内民主生活提高到更高水平的“一项根本改革”。常任制的“最大好处是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。”

　　在现阶段，我们党所面临的国际国内环境发生很大的变化，我们党所处的历史方位和队伍构成也发生了重大的变化。根据这些变化，党的十六大作出了在市、县这一级积极进行党的代表大会常任制试点的决定，并明确提出：要“以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意图的党内民主制度。扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”实行党代表大会常任制，目的在于激活党内民主，为党的肌体注入新的生机和活力。在这里，发展党内民主是常任制的基本价值取向，常任制是以激发党内活力为出发点和落脚点的。

　　一些地区在代表大会常任制试点时，不是立足于激活党内民主，而是在党内权力的分解、制约和制衡上下功夫，这就使得代表大会常任制的试点很难进行下去。在当前的现实条件下，这样的思路并不符合积极有序的推进党内民主的原则。

　　雨城区、荥经县代表大会常任制的试点通过党代会这个平台，为广大党员和党员代表经常性地参与党内事务提供制度保证。它们按照“政治原则不突破、组织方式可探索、工作方法要创新”的工作思路，在党代表的代表性和代表的日常行权两个基本方面进行了大胆的探索，进行了深入细致的制度设计，取得了一些新的突破，通过了新的《代表大会工作办法（草案）》（以下简称《工作办法》），进一步推动了基层党内民主的发展，激发了党的活力。

　　首先，广大党员通过党员大会或党员代表大会，选举、监督、罢免党代表，党代表接受党员的挑选、监督和测评，激发了广大党员参与党内事务的积极性，党员充分地行使了对党内事务的知情权、参与权、选择权和监督权。其次，充分发挥党的代表大会作为党的最高领导机关的作用，选举和监督产生党的负责人和领导机关，及时地、集中地反映和表达广大党员及群众的意志和愿望，从而促进党内决策的民主化、科学化，为党员行使民主权利提供了更为有效的制度保证。再次，强化党代表在代表大会闭会期间的日常行权，强化党代表与所在选区党员和群众的联系，全面履行自己的职责，提高了党代表的执政意识、参政能力，更好地保证党代表能代表广大党员及群众的利益和要求。

　　二、提升党代表的素质：代表大会常任制的基础

　　党的代表大会是由党代表组成的，因此，选好党代表，是实施党代会常任制的前提。

　　雨城区、荥经县在试点工作启动是在2002年12月，是与区、县领导班子换届工作同时进行的。雨城区不再援用过去指定党代表候选人的办法，对代表资格提出了严格的要求。确立由党员志愿报名、公开承诺、公平竞争、公示的办法。同时规定，代表由过去间接选举改为直接选举（产生候选人预备人选有两种方式——在乡镇、街道召开党代表大会以无记名投票方式推选产生，机关、事业单位等其他由选区党员大会推选）。荥经县根据选区党员数量，来确定党代表是否实行直接选举。《工作办法》中规定：党员总数在200人以下的选区召开党员大会，党员总数在200人以上的选区召开党员代表大会。我们认为，这样的选举办法，比较符合当前基层党组织实际情况，它既保证了有各个方面的党代表当选，体现代表的代表性，提高党内决策的民主化，又考虑到党代表自身的素质，体现代表的先进性，以提高党内决策的科学化。此外，这个选举办法，要求党员必须自荐，必须在一定范围内竞选，这就大大地增强党员参与党内事务的自觉性和积极性。

　　为尊重和保障党员选举党代表的民主选举权利、两地在党代表选举中均以无记名投票方式，差额选举产生党代表大会代表，并予以公告，在制度、程序上体现了选举的民主、平等、公开、公正。荥经县在党代表选举时还设置了秘密写票间，当场颁发选党代表的当选证书。雨城区在第二次会议上作出了“实行党代表席位制”的决定。该决定明确每个选举单位的代表席位由选区的情况和党员数量确定。在代表大会闭会期间，区党代表由于工作调动离开原选区，或其他原因导致代表资格终止的，由原选区补选。这就更明确代表权利的授受关系。该决定还要求建立党代表接待日制度，接待所在选区党员和群众，倾听他们的呼声，联系选区党员和群众，主动与基层党员和群众沟通。这样的制度安排，一是建立起了促使党代表同所在选区的广大党员和群众日常的沟通渠道，真正建立起了经常起作用的“党群联系链”。二是保证了党代表接受党员和群众监督。党代表必须向所在选区的党员大会或党员代表大会上进行述职，接受党员的监督和测评，并将测评的结果当场公布。荥经县一位党代表因涉嫌受贿罪逮捕被原选区罢免，经县党代表大会第二次年会审查，已经确认其为有效罢免。三是选区党代表、党员代表团活动，与传统党支部、党委活动形成了互为补充和一定程度上互相监督的关系，这就充分焕发了基层组织的活力，激活了党的基础组织的肌体。

　　由于市场经济的发展，党员的流动性日益增强，外出务工经商的党员不断增加。因此、凡有选举权的党员都要参加选举，事实上很难保证。雨城区《代表选举试行办法》规定：“选举大会要通知有选举权的全体党员参加。确因党员流动原因无法取得联系的，通知面不得低于90%。选举大会需达应到会党员的过半数，始得召开。”尽管这项规定与现行有关章程有一定的出入，但在流动党员日益扩大的今天这种思考还是切合实际的。

　　此外，由于党员频繁流动，党员领导干部频繁调动，已经出现了个别党代表离开原选区、其党代表资格实际已经中止、但仍然是挂名代表的情况。按照党代表选举办法的规定，补选代表必须按照相关复杂的程序进行。因此，需要进一步思考和完善党代表的席位制问题。

　　三、保障党代表日常行权：大会常任制的基本特征

　　为了保障党代表充分行使各项民主权利，《工作办法》中进一步明确提出了党代表的六项民主权利，即：选举权、被选举权、审议权、评议权、监督权和建议权。在代表大会期间，代表行使的权利包括选举或罢免区（县）党委委员和纪律检查委员会委员，选举出席上级党代表大会或党代表会议的代表；审查区（县）委、纪委工作报告；听取上一次党代表大会决议事项的落实情况和代表提案办理情况的说明；讨论和决定辖区内经济、政治、文化、社会等方面的重大事项。对审议的内容，荥经县《工作办法》规定：审议县党代表常任制试点工作报告。在这次会上，党代表专门听取了在第一次会议代表提案办理情况的报告。

　　在闭会后的日常行权方面，雨城区、荥经县均设立了党的代表大会的常设机构，以保证党代表的日常行权。荥经县设立的是党代表联络办公室，挂靠在县委组织部。雨城区在机构设立上迈出了较大的步伐：区党代表大会设立三个机构——监督委员会、代表工作委员会和决策咨询委员会，分别行使代表大会日常监督、代表管理和服务及大会决策咨询服务职能。这三个机构的设立，不仅建立起党的代表大会办事机构，而且强化了党的代表大会的监督和决策职能。其中，监督委员会是在非区委委员、区纪委委员的代表中产生的，职责是受代表大会的委托，行使日常监督职能，对区委委员和区纪委委员的工作行使检查、咨询、评议、测评和监督权，直至行使罢免权。代表工作委员会主要承担代表管理和服务的日常工作。决策咨询委员会则主要担负重大决策的调查研究，对决策执行过程中的问题及时发现和反馈，对决策实施情况进行评估。

　　目前，“三个委员会”的工作条例和细则还在制定和完善之中。一般说来，代表工作委员会应该是其他两个委员会正常运行、保证其“常任”特色的组织保证，而监督委员会履行代表大会一项最重要的监督职能，决策咨询委员会则为区委民主和科学决策提供保证。“三个委员会”各司其职，为党的代表大会进一步联系党员群众，密切党群关系，发展党内民主，使党代表大会真正成为最高权力机关，创造了制度基础。

　　雨城区党的代表大会“三个委员会”的建立，较好地改变了基层党内监督难实施、党内民主难发挥、党代表权利难落实的状况，而这正是我们推进党的代表大会常任制的重要目标。

　　我们认为，为保障党代表的日常行权，还可以进一步建立诸如党代表视察制度、党代表提案咨询制度、党代表评议制度、党代表联系党员制度、党代表团活动制度等等。还要通过可操作的运行机制来保证，使党代表在闭会期间，能够充分地行使自己的职权。

　　四、形成党内权力运行的闭合体系：完善代表大会常任制的要求

　　两地在党代表常任制的第二次会议上，积极研究和探索了如何理顺和规范党的代表大会、全委会和常委会这三会之间的关系和职权问题，力图建立党内权力运行的闭合体系，以更好地体现党内权力的授受关系。

　　新的《工作办法》重申了党的代表大会是党的最高权力机关。这是明晰党内“三会”关系的前提。两地借鉴人民代表大会现有机构设置的经验，结合党的代表大会的职能，根据党的工作的特点和需要，对党的代表大会机构进行了新的调整。荥经县《工作办法》明确规定：“县党代表大会是全县党的最高权力机关和监督机关。”县委设立党代表联络办公室（挂靠县委组织部，为正科级常设机构，设主任一名，副主任一名，工作人员若干。党代表可以自愿申请到党代表联络办公室定期或不定期地义务开展工作）。雨城区《工作办法》虽没有明确提出代表大会是最高的监督机关，但在新设立的区党代表大会三大机构中，除设立工作委员会、决策咨询委员会外，还专门设立监督委员会，突出地显示了党代表大会对区委委员和纪委委员的监督职能。

　　荥经县、雨城区新《工作办法》均用一章的内容明确规定代表大会、全委会、常委会的关系。对大会的召开、召集、主持、职权、表决均作出了明确的规定。这样就在党内形成了一个权力运行的闭合体系：一方面，党员通过党员大会或代表大会把自己的权力委托给党代表，党代表通过党的代表大会把自己的权力委托给全委会，全委会又把自己的权力委托给常委会；另一方面，常委会向全委会负责并接受全委会的监督，全委会向党的代表大会负责并接受党的代表的监督，党代表向所在选区的党员和群众负责并接受所在选区党员和群众的监督。

　　两地常任制试点的设计者和组织者，也有这样的考虑：不设常委会，缩小全委会规模，在全委会下设立书记处作为其办事机构。因为，在没有进行常任制试点以前，区、县全委会实际上代行了党的代表大会闭会后部分职能；实行常任制以后，全委会事实上也很难发挥实质性作用。这样，减少全委会这个层面，可以使权力运行更为便捷，权力行使更为有效，党内监督更加有力。但这种突破，还难以同现行党内组织制度进行对接，因而暂时无法实行。

　　五、进一步探索与党代会常任制相配套的政治体制：重要的实践任务

　　实行党代表常任制以后，区县每年都要召开党代表大会，接踵而来的是人民代表大会和政治协商会议。有人担心这样的运作成本会不会太高，担心会影响政治效率，甚至担心党的代表大会实行常任制会对人民代表大会制度产生冲击。因此，我们需要在强化党的代表大会的功能基础上，在基本完成党的代表大会制度自身的调整以后，进一步探索党代会与政治协商会议、人民代表大会的协调问题，搞好“外三会”的关系。

　　雨城区在这方面迈出了重要的一步。他们在设立党的代表大会内部三个机构中，把区党委的负责人安排为代表大会常设的工作委员会的主任委员，区人大党组的负责人安排为常设的监督委员会的主任委员，区政协党组负责人安排为常设的决策咨询委员会主任委员，在党内形成了几个班子的协调机制。同时，这种设计还为“外三会”关系的协调奠定了基础，使外“三会”能够有效地实现对接，有利于把不同政治单元的力量整合在一起，发挥党总揽全局、协调各方的作用。

　　荥经县则把政协会议开会时间前移、与党代会同时进行，让政协委员列席党代会的相关会议，县政协会议对党代会通过的决议进行了认真地讨论，履行民主协商和相互监督的职能，更好地体现多党合作、政治协商精神。同时，党代会与政协会同时召开，政协委员列席党的会议，也充分体现了党的自身建设的开放态势。

　　这次荥经县党代会还对政府公务员的管理作出决定，要求政府党组向人大提出相应的议案，以加强对公务员的管理。这些作法，体现了党和人大、政协、政府的正确关系，有利于党委对国家和社会生活的正确领导。

　　总之，雅安党的代表大会常任制的试点，是党的基层组织制度建设的创新性的探索。这种探索有利于党内民主的不断发展，有利于党内民主对社会民主的示范和带动作用，有利于理顺党委与人大、政府、政协的相互关系，有利于实现党委对国家和社会生活的正确领导，有利于形成统一协调、高效务实的政治运行机制。

作者介绍：彭穗宁 杨继荣　中共四川省委党校　四川　成都　610072