健全公共文化服务体系保障公民文化权益

健全公共文化服务体系 保障公民文化权益

【摘要】构建覆盖全社会的公共文化服务体系，对繁荣社会主义先进文化、构建社会主义和谐社会具有重要的现实意义。本文分析了当前公共文化服务体系存在的问题；重点探讨了加强公共文化服务体系建设的对策建议。

【关键词】公共文化 服务体系 保障 文化权益

胡锦涛总书记在建党90周年“七一”讲话中着重指出：“要加快文化体制改革，加快构建公共文化服务体系，加快发展文化事业和文化产业。”“人民基本文化权益得到更好保障”。建立和完善公共文化服务体系是实现文化事业大发展、大繁荣，建设社会主义核心价值体系的重要手段，是我国文化体制改革的重要内容和文化建设的重要目标。大力发展公共文化事业，建立覆盖全社会的公共文化服务体系是繁荣社会主义先进文化、构建社会主义和谐社会的必然要求，它对提高全民族的思想道德和科学文化素质、建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家具有重要战略意义。

一、当前公共文化服务体系建设存在的主要问题

改革开放以来，公共文化服务取得的成就有目共睹。但随着经济社会的发展，人民群众的需求日益增长，消费方式发生深刻变化，对公共文化服务体系建设提出了更高要求。总的看，人民

群众的基本文化需求同公共文化服务能力不足之间的矛盾仍然比较严重，城乡发展不平衡的状况依然没有改变。

1、政策法规刚性支撑体系缺失

国家、省、市现行的涉及公共文化服务体系建设的法律法规和规范性文件，大部分都是从宏观的角度，提出了公共文化服务体系建设的主要目标和主要任务。但是在微观的执行层面上，缺乏刚性的政策支撑，特别是在经费保障、政策、捐赠制度、人才队伍建设、管理体制等等方面只是作了原则性的要求而缺乏具体的政策规定，相关政策法规还不健全，这与中央对建设社会主义先进文化的要求、人民群众对文化的需求和文化事业发展的现状都不相适应。体制性障碍继续困扰着公共文化服务体系建设，公共文化服务资源管理的部门分割、行政壁垒，各级政府的行为不到位和责任落实不明确也都阻碍了公共文化服务体系的发展。公共文化服务体系面临的不仅是建设的问题，而且是改革的问题。我国公共文化服务体系是以计划经济时期形成的体制框架为基础的，在整体上已不适应社会主义市场经济体制的要求，多年来形成的覆盖全国的公共文化服务设施网络在这个体制框架中难以很好地发挥作用，公共文化财政投入还存在很大的体制和机制性风险。比如，在这个框架内，“公共”文化需求项目的选择往往偏离实际，一些文化奖项的设立脱离群众、文化产品的评奖由专家而不是由群众决定等，有时“叫好不叫座”，既浪费了公共资源，又损坏了公共文化服务应有的信誉。社会主义市场经济条

件下，无论是私人产品还是公共产品，最终出资购买者都是公众，应体现他们的意愿，满足他们的需求。因此，公共文化产品和服务的提供必须通过需求表达、意见搜集和社会评估等环节，而我国当前的公共文化服务体系在这些环节上制度设计相当薄弱，有的关键环节仍付阙如。

2、资金投入不足，城乡、地区差距大

对文化事业的投入比例，没有随着国家经济的发展和财政收入的增加而增加，不同地区之间更是千差万别。与投入规模相比，投入方式存在的问题更大。大部分地区公共文化财政仍然按照传统行政管制的“条条”、“块块”模式，分系统并且过分依赖地方的投入。这一方面使得资金投入分散化，既容易在发达地区出现重复建设，也导致不发达地区资金短缺；另一方面使得资金的使用和监管都集中在系统内，缺少公众意见和专家系统作支持，缺乏决策的科学性，有时还为权力寻租提供了空间。因此，投入方式和使用效率需要更多的研究和设计。尽管近年来我国公共文化事业经费增长较快，但由于基数小、比例低，公共文化经费的增长速度仍大大低于国家财政支出的增长速度，文化行业一直处于“先天不足，后天失调”的状况，一定程度上影响到文化事业的发展进程。制约公共文化服务体系发展的一些长期性深层次矛盾依然存在。

3、文化产品、文化服务供给相对不足

全国38240个乡镇，5800多个乡镇无文化站，23000多个图

书馆、文化馆需要新建和改建；许多县和乡镇的文化宫、影剧院、书场、农民公园等公共文化机构都已相当陈旧，面积狭小，年久失修，服务能力逐渐弱化。目前为基层群众服务的多数公共文化机构运转存在较大困难。许多县级图书馆购书费得不到保障，全国有700多个县级图书馆无购书经费，占公共图书馆总数的1／

4。文化馆、文化站业务经费和活动经费紧缺。多数县级电影公司难以正常运转，许多县级剧团有名无实，无法正常演出。有的公共博物馆免费开放后，政府保障资金没有完全到位致使公共博物馆难以为继。而且广大农村和经济欠发达地区文化设施更加落后，基层文化服务功能有所萎缩。有的地方公共文化基础设施或利用率不高或挪作它用。一些基层文化站门庭罗雀，其结果是被随意挤占，形成了改革开放30多年来基层文化站(室)步入建了倒、倒了建、循环往复的怪圈。还有的乡镇基本无综合性文化站，有的村社(社区)基本无活动室及相应设备，也无专兼职人员。有些地方广播电视覆盖率低，收视效果差。还有一大批民间、非物质文化遗产和文物景点根植于民间，由于多年得不到保护，濒临灭绝和消亡的边缘。当前文化产品和服务远远不能适应人们从追求物质满足转向渴望文化满足，需求从单一、单调转向多样化、多层次，从被动接受转向主动要求和自发开展文化活动这种精神文化需求的质的新变化。随着人民生活水平的日益提高，生活条件的逐渐改善，人们对生活的需求呈现出多样化态势。但由于资金投入的不足，人才的缺乏，致使文化服务产品单一，人们对很

多文化活动的兴趣不浓参与亦少，更谈不上创建文化服务品牌了。在广大农村由于没有用健康的歌舞节目、比赛、电影等占领新农村的文化阵地，致使封建迷信势力猖獗。同时，公共文化产品供给严重不足，公共文化服务资源短缺，能够向社会成员分配的文化财富十分有限，文化市场的产品和服务价格偏高。其中突出的问题是弱势群体文化生活比较匮乏，农村和农民的公共文化服务缺口巨大，公共文化服务产品分配不均，社会不同群体无法共同享有文化成果，农民群众以及城镇低收入居民、农民工等广大弱势群体与强势群体享有的公共文化服务存在较大反差。

4、文化投融资体系还不完善

行政化的公共文化管理体制不仅垄断着公共文化服务的提供，而且限制着社会力量参与公共文化建设。随着我国社会主义市场经济的繁荣和民间财富的增加，国内外尚有大量的资金在寻找新的发展机会，民间社会力量参与公共文化服务提供、兴办非营利文化机构的积极性越来越高。但现在社会力量进入公共文化领域仍有很多障碍，如民间非营利性文化机构的兴办需要文化主管部门和民政部门双重审批。即便得到批准，也只能以“民办非企业机构”的名称登记。这个名称只说明了该机构不是什么性质，而没有对其性质进行正面界定。这严重影响了我国公共文化服务事业的充分发展。一般来说，公共品的非市场提供方式总是不如市场有效，而公共服务的行政垄断更使问题雪上加霜。根据经济学一般常识，垄断必定造成质量低下和供给不足，既浪费资源又

加剧短缺。经济学的这个规律对于公共文化产品的供给也是适用的。而如果允许社会力量“进场”，财政资金的使用必将更为有效，文化资源配置必将更加优化，国家文化机构的内部管理将更加规范，公共产品的供给将会极大丰富。

5、公共文化服务体系人才缺少

人才资源是第一资源，文化事业的发展，离不开人才的培养、竞争和使用。文体人才队伍存在着总量不足、队伍结构不合理、发展速度不平衡等问题，很多地方公共文化服务队伍的呈老龄化趋势。公共文化服务中的一些项目吸引不了很多的参与者，致使人才十分缺乏。各艺术门类缺档断层、不成阵容、后继乏人，高水平的经营人才、管理人才、技术人才和文化创意人才更是极度缺乏。由于编制、职称的瓶颈效应使得留人难，很多文化工作部门编制少、待遇低，这直接影响到了队伍的稳定性。

二、加强公共文化服务体系建设的对策建议

公民文化权利主要指公民享受文化成果的权利，参与文化活动的权利，开展文化创造的权利和文化成果受保护的权利。公共文化服务体系正是基于保护和实现这些权利，满足公民文化权利多层次的要求而必须建立的。保障人民群众的文化权益、维护公民文化权利不仅是建设公共文化服务体系的基本出发点，也是整个文化建设的基本出发点。

（一）完善公共文化政策法规体系

市场经济是法治经济，完善相关法律法规对公共文化服务体

系建设具有基础性的意义。公共文化服务体系建设涉及面广，各地情况差别很大，既需要试点先行，也需要立法先行，应通过加强法治化和制度化建设，保证其规范有序地推进。完善公共文化政策法规体系，创造良好的制度环境，是构建公共文化服务体系的保证。

1、构建链条完整的公共文化服务体系。深化改革，转变政府职能，坚持“以政府为主导、鼓励社会力量积极参与”的原则，加大文化事业单位尤其是公益性文化事业单位改革力度，探索公共文化服务市场化经营、项目化管理的新方式，促使公益性文化事业单位转换机制，鼓励社会力量兴办公益性文化事业，形成运转高效、良性竞争、多元互补的公共文化生产供给体系。深化劳动人事制度、收入分配制度和社会保障制度改革，不断提高公共文化服务能力和服务水平，增强公共文化服务机构的发展活力。

2、建立完备的公共文化评估监督体系。按照“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务”的政府改革目标，建立职能健全、合理，机构统一、精干的文化宏观管理和监管机构，制定公共文化服务的指标体系和实施办法，把文化建设作为评价地区发展水平、衡量发展质量和领导干部工作实绩的重要内容，确保各级党委、政府和公共文化管理机构在公共文化服务体系建设中认识到位、组织到位、措施到位。实现和保障人民群众的基本文化权利。

（二）完善公共文化服务资金保障体系

建立长效稳定的公共文化投入机制，是构建公共文化服务体系的动力。

1、建立公共文化服务投入机制。深化体制改革，建立公共文化投入的稳定增长机制。建立政府主导、社会参与的公共文化服务投入机制，加快公共文化服务政策法规体系建设，探索以公共财政投资为主渠道，综合运用多种投融资工具和多种形式的财税优惠政策，使各类社会资本和生产要素向公共文化服务领域合理流动，形成公共文化基础设施由政府与市场共同提供的互动机制。调整公共财政政策，拓展公共文化建设的投资渠道。在逐步加大对公益性文化单位投入的基础上，改革资金投入方式，使投入的资金更好地提高公共文化服务水平。

2、扩大覆盖范围，加大投入力度。确保公共财政对公共文化建设的投入与增长和社会要求相适应。采取差异化的公共文化服务体系建设策略，适度强化中央财政转移支付的功能。设立文化发展专项资金和基金，重点用于扶持基础性公益性文化事业发展、支持文化创新和精品生产、扶持具有示范性和导向性文化产业项目的研发、重要文化遗产保护。应加大对基层公共文化基础设施、配套设备及文化队伍教育培训等文化建设方面经费的投入，解决欠账，缩小城乡差别。推行公共文化活动项目公开招标和政府采购，引入市场竞争机制，制定相应税收政策，吸引和鼓励社会力量兴办公益性文化事业，拓宽公共文化建设资金渠道。经过一段高投入期以后，建立起一个与我国经济发展水平相适

应、与国家财政能力相匹配、与我国文化大国和文明古国地位相称的、长期而稳定的公共文化投入的预算安排。

（三）加快公共文化设施体系建设

公共文化设施是开展公共文化服务的重要载体和思想文化建设的重要阵地，是公共文化服务体系建设的基础。公共文化设施包括各种文化历史遗存和已经建成的覆盖城乡的群艺馆、文化馆、文化站、公共图书馆、博物馆、美术馆、文化广场、公园、文化中心、工人文化宫、青少年宫、影剧院等，以及利用化手段向公众提供服务的公共文化信息系统。

1、推进公共文化服务设施建设良性化发展。完善公共文化设施建设政策，加大投入和扶持力度，推进公共文化建设的良性化发展。提供优质文化内容服务，建立公共文化服务主体多元化机制。着力建设更加实用的公共文化服务设施，加大重大文化工程实施力度，实施文化共享工程、送书下乡工程、流动舞台车工程，增加公共文化服务的资源总量。制定方案，抢救和保护一批“民保”、“文保”工程。同时，应强化公共文化设施监管，实施有效的扶持政策，实现公共文化设施效益发挥的最大化。

2、注重完善农村文化基础设施。进一步优化基层公共文化资源配置，提高广电覆盖面，力争实现乡镇有综合文化站、行政村有文化活动室，基本建成覆盖农村的公共文化服务设施。特别要支持乡镇文化站扩展功能、共建共用，形成融宣传、信息服务、普及、文化娱乐、活动等于一体的文化中心。结合各地实际，因

地制宜，分类指导，重点建设一些基础条件较好，具有辐射功能和影响力的示范乡镇，从而带动其他乡镇再建设、再发展，最终通过上下联动、乡镇互动，进而促进乡镇农村公共文化服务体系新格局的建设。

（四）充实公共文化服务体系的内容

丰富人民群众的精神生活，是构建公共文化服务体系的根本。

1、整合利用各类文化资源。整合网络文化、传统文化、现代文化、影视文化、健康文化，用以规范人们的行为；整合校园文化、社会文化、家庭文化，用以丰富文化的形式和内容；整合历史文化、环境文化，用以提高文化的品位。创新公共文化服务方式，整合利用各类文化资源，推进公共文化服务供给的多渠道化，保障公民共享文化成果的权利。确保服务设施网络的建立健全，确保服务和产品的有效供给。

2、建立文化供给服务体系。按照公益性、基本性、均等性、便利性的原则，加大公益性文化产品的生产，加强公共文化资源建设和服务供给，为群众提供丰富多样的公益文化产品和服务。提高公共文化产品供给能力，解决好人民群众最关心、最直接、最现实的文化权益问题。多生产群众买得起、看得懂、用得上的文化产品，多举办群众乐于参与、便于参与的文化活动。把培育文化品牌、扶持文艺精品创作、开展经常性的群众文化活动，作为建立公共文化服务长效机制、形成运转高效的公共文化生产供

给体系的有效手段，推进政府采购和市场运作相结合，以大型文化艺术活动为龙头，以具有区域特色的文化艺术活动为基础，逐步打造一批具有鲜明民族特色、有广泛社会影响的文化艺术活动品牌。在农村应以满足农村群众文体活动需求为出发点，通过建立健全机制，指导和引导乡镇广泛开展文体活动，用健康有益的丰富多彩的文体活动占领农村文化阵地，活跃农村群众文化生活，遏制腐朽封建迷信在农村的蔓延。

（五）建设公共文化服务队伍体系

加强公共文化服务队伍建设，创新人才机制，是构建公共文化服务体系的关键。

1、创新人才机制。认真贯彻落实中央有关人才选拔培养的意见，创新人才机制，造就一大批坚持先进文化前进方向、熟悉文化发展和市场经济规律的强势文化人才，以及引进或聘用有一定专业背景的复合型人才。深化公益性文化事业单位改革。按照“增加投入、转化机制、增强活力、改善服务”的要求，深化公益性文化事业单位人事和内部收入分配制度改革，实行人员聘用制度和岗位管理制度，建立健全竞争、激励和约束机制，提高公益性事业单位的服务能力。

2、加强人才队伍建设。深化人事制度改革，加强管理和业务人才队伍的建设，激发人才队伍的内在活力，提高服务水平和综合效益。加强对公共文化机构从业人员的培训工作，实施从业资格制度。特别应注重为基层和农村培养适用的相关人才，包括

发挥农村文化骨干、文化能人、文化名人的积极作用，加强农村业余演出队、业余电影放映队、文化中心户、农家书屋、农村义务文化管理员等业余队伍的培训。应在培训深造、重点课题研究、重大项目的完成等方面创造条件，使青年人才脱颖而出。大力培养各个领域的学科带头人，不断提升艺术教育水平。加强文化企事业单位领导干部的培养，吸引更多的优秀人才投入到文化事业的发展和建设中，形成雄厚的人力资源，使公共文化服务体系真正拥有一支能创新、懂管理、善公关、肯吃苦、会创业、清正廉洁、遵纪守法的经营队伍，从而推进文化事业的不断发展、不断繁荣。