我国文化市场体系建设中制度设计的不足及原因探析

我国文化市场体系建设中制度设计的不足及原因探析

郝婷　

当前我国文化市场体系建设中主要的制度安排，包括文化市场准入制度、内容审查制度、产权制度以及行

政执法制度等内容，文化市场体系建设的制度设计存在着准入制度较严格、文化管理体制不健全、市场信用制度未建立、文化法制建设不完善等不足之处。造成这些不足的原因，在于文化市场体系制度变迁的路径依赖以及渐进式制度变迁的固有缺陷、未理顺政府与市场关系以及政府与社会的关系、我国文化市场体系发育的不完善等。

文化市场体系　制度设计　文化市场发育

G230　文献标识码：Ａ　文章编号：1003-6687（2015）03-0019-04

DOI:10.13786/j.cnki.cn14-1066/g2.2015.03.004

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用这一基点，就加快完善统一开放竞争有序的现代市场体系作出了全面的战略部署，标志着我国文化市场体系建设进入了一个新时期。文化体制改革与文化市场体系建设进程，本质上是一个制度变迁的过程，在我国文化市场体系建设制度变革进程中，制度变迁在总体上是由政府（国家）作为制度主体进行制度选择的。新制度经济学（NIE）认为，制度对于经济运行的绩效至关重要，制度应被理解为需要在占统治地位的经济模型框架下作出解释的内生变量。我国文化体制改革与现代文化市场体系的建设核心就在于制度。要实现现代文化市场体系的建设目标，有必要对我国文化市场体系建设相关的制度安排进行研究，探讨现行制度设计存在的不足，剖析制度设计不足的深层次原因，以期为我国文化市场体系的制度构建与创新提供思路。

一、当前我国文化市场体系建设的主要制度安排

当前我国文化市场体系建设的主要制度安排包括四个方面：一是准入制度。文化市场准入制度是我国文化市场管理的重要内容之一，国家实行审批、许可制度。据2014年3月国务院审改办公开的国务院各部门行政审批事项汇总清单，当前，文化部共有行政审批事项4项，其中行政许可4项；新闻出版广电总局共有行政审批事项53项，其中行政许可48项。我国在出版、音像制品、演出、电影、广播电视、新闻、互联网文化等领域都实行准入制度。准入制度包括市场主体准入制度、文化业务准入制度以及从业人员准入制度等。二是内容审查制度。文化内容审查制度，指文化行政部门对进入文化市场领域的文化产品进行内容审查管理的制度。根据我国现行文化市场管理法规及规章的相关规定，目前主要对国产和进口影片、电视剧、文艺类音像制品内容实行前置审查的制度，对图书、报纸、期刊、非文艺类音像制品以及广播电视、网络、演出等内容服务活动，实行市

国家社会科学基金重大项目“健全现代文化市场体系的理论与实践研究”（12&ZD025）研究成果。

郝婷，武汉大学信息管理学院博士研究生。

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场督察的制度。[1]

三是产权制度。产权制度指以产权为依托，对财产关系进行合理有效的组合、调节的制度安排，具体表现为：在一定的生产资料所有制基础上，对财产占有、使用、收益和处置过程中所形成的各类产权主体的地位、行为权利、责任、相互关系加以规范的法律制度。[2]

传统体制下我国文化企业产权结构主要是单一的国有产权制度，近年来，国有文化企业产权制度改革正由单一的国有产权制度向多元法人产权主体演变，政府与企业间的关系从行政关系转变为以资产、产权为纽带的法律关系。出于文化安全和意识形态层面的考虑，当前我国文化领域产权主体多元化仍在探索中。四是行政执法制度。行政执法是国家机关适用有关法律行使公共权力、管理公共事务的活动，是国家行政权的重要表现形式，也是国家有关法律法规实施的重要保证。

[3]

当前我国文化市场行政执法体制正在进行“统一综合执法”改革。从2004年中共中央办公厅、国务院办公厅转发《关于文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》至今，政府先后发布了《关于加强文化市场综合执法制度建设的意见》（2009）、《文化市场综合行政执法管理办法》（2011）、《国务院机构改革和职能转变方案》（2013）等多项政策，2013年国家新闻出版广电总局的组建，标志着我国统一市场执法的“大文化部制”进一步完善。

二、文化市场体系建设中制度设计的不足

1.市场准入制度较严格

随着社会主义市场经济的确立和加入WTO，我国在文化市场准入制度方面逐步放宽。2001年国务院决定开展行政审批制度改革，发布了《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》，从2001年至今，国务院共发布了10次有关取消和下放相关行政审批项目的决定，据统计，国务院已取消的有关文化市场管理层级的行政审批项目共计93项，已下放的共计35项。《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》（2005）、《文化部关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》（2012）、《国务院机构改革和职能转变方案》（2013）等多项政策鼓励和支持非公有资本进入文化市场领域，这都表明了我国文化市场准入制度在一定程度上的松绑。但在文化市场主体资格准入方面的限制仍较为严格，尤其是在出版市场领域，国务院出版行政主管部门不仅在全国出版单位总量、结构、布局等准入资格方面实行总体规划和调控，对出版社总量限

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定在580家，且出版单位由单一的国有资本投资设立。出版业严格的市场准入制度虽然保证了我国意识形态的统一，但也抑制了出版业发展的竞争力与效率。

2.文化管理体制不健全

建立健全党委领导、政府管理、行业自律、社会监督、企事业单位依法运营的文化管理体制，是文化体制改革的首要目标。自2004年开始推进突破文化行政分业局限的改革至今，虽然文化行政管理体制改革取得了一定进展，但现行文化行政管理体制在政府部门职能定位、机构设置、职责分工、运行机制等方面，仍存在一些问题，如没有解决好政府与市场的关系，造成行政管理机构职能交叉、越位、缺位、多头执法、管办不分、政企不分等问题；没有解决好政府与社会的关系，造成行业组织职能错位，政会不分、政社不分；没有理顺政府和企事业单位的关系，导致国有文化资产管理体制不完善；组织结构条块化问题尚未彻底解决；对行政权力的制约监督机制尚不完善，以及文化市场综合执法工作机制尚不健全等。[4]虽自2004年《关于文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》要求建立文化市场“统一综合执法”，对原有分行业的文化市场管理体制造成了冲击，2013年国家新闻出版广电总局的组建，也意味着我国大文化部制的进一步完善，但基于传统文化事业“竖井式”管理模式并没有根本消除，仍有很多问题值得探讨，如如何准确界定政府与市场的关系以及明确政府大文化管理相关机构的职能定位等。

[5]

3.市场信用制度未建立

经济学家肯尼思

阿罗（KennethJosephArrow）认

为，“在缺乏诚信的情况下，安排替代性的约束条款和担保将是代价高昂的，很多互利合作的机会（交易）因之而丧失”，[6]

构建文化市场规范体系，不仅需要坚实的法制基础支持交易涉及的各种权利，也需要有能够为之普遍遵守的社会性规范（行为准则）制度安排，以保障契约协议的履行。原新闻出版总署副署长邬书林在谈及影响中国出版业的三大不足时指出：“在作了十多年的市场调研后发现，诚信危机已经成为中国出版业发展的最大障碍，问题的关键是还没有形成规范制度。”

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市场信用制度缺失的危害在于：一是增加了市场交易成本，失信者支付更多的“信誉成本”，守信者将支付更多的“甄别成本”；二是造成市场秩序混乱。虽然政府在个别文化市场体系建设中，逐步推广诚信经营理念，如艺术品市场中国画廊诚信联盟等，但当前我国文化市场体系统一的市场信用机制尚未建立，主要表现在：一