大用户直购电的问题与建议

中国社会科学院可持续发展研究中心特约研究员张安华

被人们在“打破目前单一电力买方格局，以提高电力市场竞争程度，进而加快电力体制改革步伐”等方面寄予较高期许的大用户直购电，经过多年试点，虽然取得一定程度的进展，在多地得到推行，但是效果未尽人意，存在不少问题。

边让利，而大部分有意参与直购电交易的电力用户也主要奔着发电企业单边让利而来。同时，在全国发电机组平均利用小时数逐年下降的形势逼迫下，以及基于争取市场份额的长远考虑，一些发电企业之间出现了区域性低价恶性竞争的情形。而此类恶性低价竞争难以持久，一旦煤价反弹，必然会产生新的问题。

一些企业非公平获利使节能减排工作受到影响一些地方的用电大户多是高耗能企业，虽然国家有关方面的文件中对可参与直购电的大用户的条件进行了规制，但是在具体的直购电交易操作中很多地方都走了样、偏了向。有些地方政府部门为了吸引投资，采用“拉郎配”的行政手段，为一些高耗能甚至高污染企业提供直购电优惠条件，致使节能减排工作受到影响。

使本已复杂的电价交叉补贴问题变得更加复杂在我国计划经济体制下逐步形成的电价交叉补贴问题，是一种扭曲了电力产品价值规律的情形，由于涉及面广、历史久远，纠正过程非常复杂。在实行了大用户直购电后，这一问题变得更加复杂。没有实行直购电前，交叉补贴问题可以在电网的一个“大盘子里”进行总体平衡，直购电后使一部分电量脱离出来，让其有机会逃避相关责任，给交叉补贴问题的解决增添了复杂性。

部分操作环节不透明，市场竞争不充分

在一些地方，由于可参与直购电企业的选择、直购电供需双方的确定、直购电价格的最终形成等许多操作环节不够透明，甚至受到有关政府部门的“有意为之”等，使参与到直购电中的对象的选择受到“有意局限”，从而使目前的直购电市场不是按照市场规律形成，“市场在资源配置中起决定作用”的局面远未出现

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中国电力企业管理（综合）2015.10

大用户直购电存在的若干问题

在十余年前被国家有关方面用正式文件表明“着力推行”的大用户直购电，在相当长一段时间里未能得到有效推进，其原因主要被认为是利益受到影响的博弈一方使然；而在近年里，大用户直购电在各地不同程度地逐显活跃，同样是利益博弈使然，许多情形中并没有按照国家有关文件中所期望的那样进行，并且“不以人们意志为转移”地产生了不少问题。

许多直购电逐渐演变为部分用电企业的优惠电根据对多个已经开展大用户直购电的省市区有关案例的观察，绝大多数直购电用户的电价均不同程度地获得了“优惠”待遇，不少地方干脆直呼直购电为“优惠电”，致使许多企业想方设法竞相争取成为直购电用户，许多地方政府部门也想方设法帮助一些地方企业努力成为发电企业尤其是央企所属发电企业直购电的电力用户，从而使大用户直购电逐步偏离了初衷，成为一种多方竞相争取的“优惠电”。局面

从已经发生的直购电交易现实情况看，除极个别发电企业的交易电价没有低于标杆电价外，绝大部分发电企业尤其是央企所属发电企业在直购电交易中普遍表现为单

形成发电企业单边让利并造成区域性低价恶性竞争

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产生问题的主要原因

实践探索了多年的大用户直购电工作，之所以进行得不是很顺意、不够理想，主要是有关人员在一些观念上和认识上有误区，在一些作为上不正确；同时，还受到近几年经济形势下行等有关情况的影响。

对待大用户直购电许多方面存有误区

虽然大用户直购电进行了多年，但对其存在的一些误解一直没有消除。一些电力用户、发电企业、供电企业和地方政府有关部门等都不同程度地对大用户直购电有着不自觉的误判和偏离性理解。例如，“发电企业是大用户直购电的最大受益者”、“电网企业是大用户直购电的最大受害者”、“煤炭企业也将是大用户直购电的受害者”、“大用户直购电的最主要目的是让用电大户享受低电价”、“我们要利用国家倡导大用户直购电的机遇努力打造低电价区”等。这些不正确的认识、观点等，对大用户直购电工作开展带来了非常多的负面干扰和影响。

一些地方政府部门未能正当作为

有些地方政府部门往往利用掌控发用电双方参与大用户直购电准入门槛的权利和机会，对大用户直购电工作进行不同程度的“为我所用”和“目的性引导”。甚至将大用户直购电作为当地经济“降成本、促增长”的捷径和“吸引投资”的手段，不正当撮合发电企业尤其是央企所属发电企业与地方的目的企业建立发用电关系。并相将“自认为直购正确电电”价地变造成成发电企业优惠电价，必使须当降低地逐渐电价形的成一局面批，无变

端享受优惠电价的“特殊用电户”，从而使大用户直购电逐渐背离国家推行此项工作的本意，逐渐走入了误区和歧途。

受经济形势的影响

在近几年的大用户直购电中，发电企业普遍表现为单边让利，有的甚至亏损还要签订直供电合同，硬着头皮供电。既然无利可图，甚至是亏本，为何发电企业还要参与其中？除了当地政府有关部门的影响外，近年来发电设备利用小时数普遍偏低是重要原因。由于经济增长乏力，2014年全国全社会用电量增速同比回落了3.8个百分点，为1998年以来的年度最低水平；2014年全国6000千瓦及以上发电企业的发电设备平均利用小时

为

4286平。根小据时中，同电联比的减预少测235，2015小时年，全为年发电1978年以来的设备利用最小低时水约为4130小时，可能再创新低。笔者近期先后到东北、中部、东部和南方的有关发电企业调研，除海南、山东等地外，大部分发电机组的发电负荷率偏低或严重偏低，有的机组几乎长期处于“饥饿状态”。在逼迫无奈的情况下，不少发电企业为了提高机组负荷率进而改善机组有关技术经济指标等，参与到大用户直购电中。由此，难免出现一些违背国家推行大用户直购电初衷的情况。

解决相关问题的建议

大用户直购电问题的解决，需要从思想认识的引导、公权运行的规范、法律制度的完善和市场监督的强化等方面尽力量、想办法。

加强宣传引导，纠正错误认识

实行大用户直购电，主要是有利于建立用户参与的电力市场机制，有利于根据供需双方的意愿来决定市场资源配置，提高资源配置的效率；有利于推动电价改革，促进合理价格形成机制的建立；有利于通过双边和多边的交易形式，不断营造多卖方多买方的市场竞争局面，提高市场的竞争程度。实行大用户直购电，是我国电力市场建设的重要内容，是目前我国进行电力体制改革的重要进击点，而不是仅仅为了降低用户的电价，更不是为某些企业提供优惠电价，也不是为地方政府吸引投资提供便利条件。实行大用户直购电，设定的最大受益者不是发电企业，任何改革的最终受益者应是全社会，应实现社会效益最大化。电网企业也不是设定的受害者，通过输配电价和辅助服务等可以使其获得应有且合理的利益回报。作为煤炭企业，虽然有人认为可能会因为眼前发电企业在大用户直购电中普遍处于单边让利的情况下对电煤价格的下行带来压力，但是我们都应该知道，一是参与大用户直购电的电量相对很小，对煤炭价格的影响力也非常小，二是从长远看，一旦规范的电力市场真正建立起来，相对更为客观合理和互动可行的市场价格机制能够有效建立，对煤炭企业的销售管理工作会更有利。总之，只有对一些错误的认识大力加以纠正，并以正确的思想观念努力加强引导，才有可能将大用户直购电的工作真正做好。

端正政府定位，规范公权运行

在大用户直购电中，政府部门应该是市场机制的创制

者和市场运行的监督者，不应该成为市场中具体事务的操作者和市场主体之间实际利益的分配者。政府部门有责任建立和维护市场的依规合法、公正公平性，有责任保障所有符合条件的市场主体都能有公平参与市场竞争的机会，有责任保障市场供需双方的合法利益，有责任制止和惩处市场活动中不正当和违法的现象与行为，保障市场活动的健康有序进行。政府部门摆正了自己的位置，认真履行了应尽的职责，大用户直购电工作中的一些问题即会迎刃而解，甚至不攻自破。

完善法律制度，理顺市场环境

大用户直购电涉及我国电力行业传统运行机制的重大改变，是推进电力市场建设过程中的一项重要改革内容，必须有国家的法律法规来作保障。而我国目前有关保护大用户直购电的法律法规并不健全和完善，有的法律规定甚至与大用户直购电工作相互矛盾。例如目前的《电力法》第二十五条中的“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构”、第三十七条中的“上网电价实行同网同质同价”、第四十一条中的“对同一电网内的同一电压等级、同一用电类别的用户，执行相同的电价标准”、第四十三条中的“任何单位不得超越电价管理权限制定电价”等，与大用户直购电中所推行的“断改，变加电快网建立企业竞争独家、开放购买的电力市场电力的格局”、“”、“自进一步主协打商破直垄购电价”、“大用户向发电企业直接购电的价格、结算办法，由购售双方协商确定”等相冲突。如果不在法律规定上厘清定制，大用户直购电就只有在尴尬和“违法”中前行。

坚持政策导向，强化市场监督

在大用户直购电中，要始终坚持优化电力资源配置、不断提高资源利用效率、积极促进电力工业可持续发展的目标，要始终坚持国家政策导向，参与大用户直购电的发电企业和购电企业必须符合国家的产业政策。单位能耗低、污染排放小，已有效实施脱硫、脱硝、除尘、污水处理等环境友好型企业优先予以交易，多给交易机会。同时，强化应有措施，严格市场监督，加强惩处力度，坚决避免高耗能、高污染企业成为“特殊用户”，享受“优惠电价”，努力避免大用户直购电有违初衷，走形变样。一手抓改革、促竞争，一手抓监督、促有序，使大用户直购电工作能够朝着预期的方向良性发展。

CPEM

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