论贫困地区旅游产业发展及旅游扶贫

论贫困地区的旅游发展战略及脱离贫困

【摘 要】本文通过对我国贫困地区的资源优势分析，讨论通过贫困地区旅游业的发展来带动其经济的发展，并脱离贫困。

【关键词】贫困地区；旅游资源；开发；

目录

一、我国贫困地区的地理分布、经济情况及资源优势。

二、我国贫困地区旅游资源开发现状及存在的主要问题

三、如何加快发展贫困地区旅游产业的政策建议及消除贫困

第一章 我国贫困地区的地理分布和资源优势

一、 我国贫困地区的地理分布。参照世界银行通用作法，按人均GNP(人均国民生产总值) 或人均GDP(人均国内生产总值) 分类，且按与全国平均水平的相对量划分收入，低收入地区是指那些人均GNP(或GDP) 低于75%的全国人均GNP(或GDP) 的地区。根据我国的实际情况，李竞能（1999）根据人口自然增长率和人均国民收入水平划分了四种人口经济类型：A 类，人均国民收入高于全国平均指标而人口自然增长率低于全国平均指标，即经济发展较好而人口增长较慢的类型；B 类，人均国民收入高于全国平均指标而人口自然增长率也高于全国平均指标，即经济发展较好但人口增长较快的类型；C 类，人均国民收入低于全国平均指标而人口自然增长率也低于全国平均指标，即经济发展较慢但人口增长也较慢的类型；D 类，人均国民收入低于全国。平均指标而人口自然增长率高于全国平均指标，即经济发展较慢而人口增长仍较快的类型。根据1992年的相关资料，属于A 类有上海、北京、天津、辽宁、浙江、江苏、黑龙江、山东、和吉林9个省区；进入B 类的有广东、福建、新疆和海南4个省区；河北、内蒙古、湖南和四川属于C 类；D 类则有湖北、山西、青海、西藏、宁夏、江西、陕西、云南、甘肃、河南、安徽、广西和贵州13个省区。

从以上我们不难看出，我国贫困地区主要分布以上所分的C 类和D 类地区，在地理分布上来看，上述大部分地区都处于我国的西部内陆地区，因此，我国贫困地区旅游的发展将受到西部大开发的推动，形成以政府主导旅游，旅游带动经济的发展模式。

二、 我国贫困地区相对其他地区的旅游资源优势

我国是具有几千年历史的文明古国，我国贫困地区主要分布在黄河中上游和中西部地区，是我国几千年华夏文化的发源地。首先，贫困地区具备旅游开发的资源优势，集中表现为" 四性" ：一是丰富多样性。我国贫困地区纵跨多个纬度带，各类地形兼备，江河湖泊众多，生物品种丰富，自然景观雄奇壮丽；加之50多个民族古朴浓郁的民俗风情、积淀深厚的文化底蕴、神奇珍稀的古迹遗存，人文景观异彩纷呈。堪称中国乃至世界的" 旅游资源宝库" 。二是不可替代性。如被誉为" 童话世界" 的九寨沟、" 人间瑶池" 黄龙、" 世界屋脊" 青藏高原、

" 地下军阵" 秦陵兵马俑、" 壁画长廊" 敦煌莫高窟等，都是惟我所有的世界级的精、绝品资源；一些民族文化和民俗艺术形式，如维吾尔族的" 十二木卡姆" 、蒙古族" 鄂尔多斯婚礼" 、纳西族古乐、白族" 三道茶" 、傣族" 泼水节" 等，独具魅力，堪称人间瑰宝。这些旅游资源不仅品位高，而且垄断性、独特性强。三是原始神秘性。由于受人为破坏较少，目前这些资源大都保留了未经雕饰的原始风貌，给人以强烈的新奇感，符合世界旅游求新、求异、求知、求乐的需求和趋势，具有强烈的吸引力。四是与我国东部的旅游资源和市场有双重互补性，若能得到较好的开发利用，必将成为我国在新世纪建设世界旅游强国新的增长极。

在中国丰富的旅游资源中，贫困地区占有重要地位。国务院分别于1982年、1988年、1994年公布了三批国家重点风景名胜区，总计119处。其中西部地区43处，占36.1%。利用西部这些在国内外享有盛誉的名山、峡谷、江河、生态等自然旅游资源优势，开发多种旅游项目的潜力及其巨大。地貌旅游资源。

1.1、山地旅游资源 佛教名山峨眉山（四川省峨眉县），道教名山、古水利工程青城山一都江堰（四川省都江堰市），五岳之一华山（陕西省华阴县），风景名山重庆缙云山、临潼骊山（陕西省西安市）、宝鸡天台山（陕西）、桂平西山（广西桂平县）、崆洞山（甘肃），高山名胜四面山（四川江津）、四姑娘山（四川理县卧龙），古蜀道遗迹剑门蜀道（四川省剑阁县）、著名石窟麦积山（甘肃省天水市）、山地壁画群花山（广西宁明县）以及西藏自治区山南地区雅砻河古寺、藏王墓和宁夏回族自治区银川市西夏王陵。其他地貌旅游资源 ：岩溶地貌有路南石林（云南省路南彝族自治县）、桂林漓江（广西）、织金洞（贵州省织金县）、龙宫（贵州省安顺县）、九乡（云南宜良县）、建水（云南建水县）；冰川地貌有西岭雪山（四川大邑）、丽江玉龙雪山（云南省丽江纳西族自治县）、贡嘎山（四川省甘孜藏族自治州）；风成地貌有鸣沙山一月牙泉（甘肃敦煌）等。

1.2、水体旅游资源 包括江河、湖泊、瀑布、泉水等。据统计，我国湖泊资源的1／3强、名泉的1／3、温泉矿泉的1／3弱、瀑布的1／4强以及冰川绝大多数都分布在西部地区。（1）江河旅游资源：有长江三峡（四川奉节至湖北

宜昌）、荔波樟江（贵州）、赤水（贵州）、马岭河峡谷（贵州）、舞阳河（贵州省镇远县）、瑞丽江一大盈江（云南）、三江并流（云南省丽江纳西族自治县）；（2）湖泊旅游资源：有红枫湖（贵州省清镇县）、大理苍山洱海（云南省大理市）、昆明滇池（云南省昆明市）、天山天池（新疆维吾尔自治区阜康县）；（3）泉水旅游资源：有腾冲地热火山（云南）；（4）瀑布旅游资源：有黄果树瀑布（贵州省镇宁布依族苗族自治县）等。生物旅游资源。包括黄龙寺一九寨沟森林公园（四川省松潘、南坪县）、西双版纳热带景观（云南省西双版纳傣族自治州）、金佛山山地及珍稀植物（四川省南川县）蜀南竹海（四川省江安、长宁二县交界处）山地楠竹林和青海湖鸟岛风光（青海）等。

1.3、自然保护区和文化遗产旅游资源 目前国家在西部建立了35个重点自然保护区，占全国总数的1／2；地质自然保护区17处，也占全国总数的1／2。西部地区的敦煌莫高窟、秦始皇陵、丽江古城、西藏布达拉宫、重庆大足石刻、云南丽江古城、四川九寨沟、黄龙、峨眉山—乐山大佛、青城山—都江堰等风景名胜被列为世界文化和自然遗产；四川卧龙、贵州梵净山、新疆博格达峰、内蒙锡林郭勒、云南西双版纳、贵州茂兰等6处自然保护区则被列为联合国人与生物圈保护区网。

贫困地区主要旅游景点简介：

陕西秦始皇兵马俑、陕西历史博物馆、碑林、大雁塔、小雁塔、乾陵、华清池、法门寺、华山、太白山、黄河壶口瀑布等。

贵州黄果树群瀑、梵净山、香炉山、红岩碑、青龙洞、百花湖、黔灵山、花溪公园等。

宁夏西夏王陵、沙湖、沙坡头、108塔、贺兰山岩画、六盘山等。 云南石林、世博园、西双版纳、勐伦植物园、大理古城、苍山、洱海、蝴蝶泉、南诏德化碑、崇圣寺三塔、白水台、松赞林寺、洱海、丽江古城等。

新疆艾提尕尔清真寺、柏孜可里克千佛洞、额敏塔（苏公塔）、高昌故城、哈密、火焰山、交河故城、坎儿井、楼兰古城遗址、葡萄沟、天山天池等。

西藏布达拉宫、扎什伦布寺、大昭寺、藏北草原、古格王国遗址、神山圣湖、珠穆朗玛峰、小昭寺、哲蚌寺等。

四川九寨沟、黄龙、青城山、剑门蜀道、都江堰、乐山大佛、恐龙馆、峨眉山、蜀南竹海等。

青海青海湖鸟岛、塔尔寺、源头沱沱河、古隆中、瞿昙寺、黄河源头、龙羊峡水库、盐湖、巴颜喀拉山、东关清真大寺、刘家峡等。

甘肃鸣沙山月牙泉、玉门关、阳关、嘉峪关关城、麦积山石窟、崆峒山、刘家峡水电站等。

第二章 我国贫困地区旅游资源开发现状及存在的主要问题

一、 我国贫困地区旅游开发现状

我国贫困地区旅游业兴起于改革开放之初，发展于20世纪90年代之后，真正形成高潮是在江泽民总书记1999年6月考察大西北，代表党中央提出西部大开发战略以来的最近几年。目前，贫困地区的旅游开发已成为西部大开发中的热点和亮点，并呈现出以下特点：一是各地区对发展旅游业重要性的认识普遍提高，纷纷将旅游业确定为当地的支柱产业或优势产业，并因地制宜地制定促进发展的政策措施，为旅游业的健康发展提供了动力和保障。二是产业规模不断壮大，旅游生产力初具规模。已由接待型行业向支柱型产业转变，初步形成了行、住、游、食、购、娱于一体的综合产业体系。三是在特色旅游产品、重点旅游景区和区域旅游热线开发等三个层面上都不同程度地取得进展，各地都已形成了自己的王牌旅游产品，竞争能力明显提高。四是旅游业发展速度加快，收入迅速增加。目前，贫困地区旅游业的总体增长速度，已高于全国平均发展水平。五是初步建立了政府主导、企业运作、社会参与的旅游经济运行机制和多元化投资格局。

另外，据中国科学院兰州分院近日完成的调查表明，目前我国西部地区也就是我过的大部贫困地区生态环境呈现出普遍脆弱、局部改善，短期改善、长期恶化的特征，这种生态环境现状将长期阻碍着西部地区潜在优势的发挥。

中国科学院兰州分院生态专家指出，生态脆弱成为制约西部地区发展的主导性障碍之一，还对西部大开发造成严重困难。西部地区地处我国的江河

源区及上游，对我国其他地区的生态环境和经济发展有着极大的跨区域性、负外部性影响。

据统计，我国西部地区１２个省、区、市的面积在６６０万平方公里以上，人口近４亿人，分别占全国陆地面积的近７０％和总人口的２８％。 西部地区是我国自然生态的极端脆弱区，水土流失、土地荒漠化、土壤盐渍化等土地退化现象严重，植被稀少、森林草原大面积退化、生物多样性减少，西北地区水资源日益短缺，沙尘暴、滑坡、泥石流等灾害不断发生。

我国西北干旱区有塔里木河、疏勒河、黑河和石羊河４大内陆河流域，沿河两岸形成连续不断、宽窄不一的荒漠河岸植被带，是干旱区的“绿色走廊”和我国的生态屏障。目前，这几条“绿色走廊”因缺水已趋于衰败，荒漠化和沙化现象十分严重。

最近５年，我国荒漠化面积扩大了５. ２万平方公里，其中沙化土地面积年净增３４３６平方公里，这些土地退化面积主要分布在西部地区。近几年来，青藏高原的荒漠化速度加快，黄河源区大量湿地和湖泊消失。在我国贫困地区旅游资源的开发上，主要表现为：

1、资源的粗放开发和盲目利用。多地区的政府有关部门在开发旅游资源时，缺乏深入的调查研究和全面的科学论证、评估与规划，便匆忙开发。特别是新旅游区的开发，开发者急功近利，在缺少必要论证与总体规划的条件下，便盲目地进行探索式，粗放式的开发。开发中重开发、轻保护，造成许多不可再生的贵重旅游资源的损害与浪费。如：被誉为" 童话世界" 的九寨沟，如今，由于上游和周边森林大面积砍伐，使这里原湖泊水位每年降低6-30厘米，致使黄龙钙华堤已开始退化、变色。如再不采取保护措施，这里的岩溶湖将会过早衰亡。更令人费解的是有关部门为了大量揽客，在九寨沟内大量建造宾馆，严重破坏了景观的自然氛围。

我国对旅游洞天开发利用还处于无计划状态。许多地区一发现好的洞天，就匆忙施工开发。开放后又不控制游客人数，过多的游客加速了洞内沉淀物氧化。一些洞口开得过大、过长，加速洞内外空气对流，人们呼出二氧

化碳气体破坏了岩溶洞环境的平衡，促使洞天景物老化

野生动物也是极其珍贵的旅游资源。许多地方在开发这一旅游资源时，管理不善，执法不力，不少野生动物遭到乱捕乱杀，有的宾馆饭店甚至以野生动物作为美食招揽游客，使不少珍稀品种濒临灭绝。

2、区生态环境系统失调。多年来，景区的人工化、商业化、城市化使我国风景名胜区，包括已列入" 世界遗产名录" 的一些自然风景区，已越来越受到建设性的破坏，由于在景区内开山炸石，砍树毁林，水土流失严重。或因山洪暴发，塌方挡路，毁景伤人；或因久旱无雨，水源枯竭，饮用水短缺，更有一些建筑毁景障景，导致自然和人文景观极不协调，破坏了景观的整体性、统一性。四季常绿的云南西双版纳，近几十年来，由于大搞毁林形式开荒，以林为能源，森林面积急剧下降，使原来良好的生态环境遭到严重破坏。

有的风景区出于经济目的，热衷于旅店、餐馆的建设，盲目扩大旅游区、修建旅游设施。以索道为例，世界各国在作为国家公园的名山上修建索道都是严格控制的，其中美国、日本是明令禁止的。日本富士山海拔3776米，公路只修到2000多米，游人再多，也是自己一步步登上去的。但在我国，有些古代名山上修建现代索道，甚至修几条。有的山相对高度不到百米，也修建索道。索道在国家名胜中心区域的建成，不仅破坏了自然风景区的原貌，而且使游人大量集中于容量有限的山顶，导致景观和生态的破坏。随着自然保护区生态旅游热的掀起，保护区内脆弱的生态系统也遭到致命的打击。

调查显示，在已经开展旅游的保护区中，仅有16%定期进行环境监测工作，有的保护区连一台必须的测量仪器也没有。根据科学监测对游客数量进行控制的保护区仅占20%，一些保护区已出现人满为患的现象。甚至有23%的保护区违反《中华人民共和国自然保护区条例》规定，在自然保护区的核心区内从事旅游活动，使原动植物赖以生存的地域减少，它们的生活空间和养料系统也发生变化，从而导致这里的动植物死亡和生态环境的破坏。据中国人与生物圈国家委员会对保护区旅游现状调查显示：已有22%的自然保护区由于开展旅游而造成保护对象的破坏，11%出现旅游资源退化。

由于城市建设的迅速发展，使区域和城郊的一些风景区受到冲击。有的地方在风景名胜区邻近盖工厂、办企业、浓烟滚滚，污水横流；有的景区对名胜古迹随意修葺，在山林古刹安臵电器设备，铺设人造大理石、地砖，人工修整痕迹过重，与其" 自然本色" 极不和谐；有的景区不顾环境、条件，乱建寺庙、佛像和不伦不类的主题公园等等。这些不仅破坏了风景名胜、古迹文物的原始景观的文化内涵，也对旅游环境的生态格局和风景结构造成了破坏。

3、名胜区环境污染严重。据旅游风景区提供的监测资料显示，这里的水土、大气都有程度不同的污染。噪音、烟尘都超过了规定的标准。大气中含有的有害物质及酸雨等情况比较普遍。湘区武陵风景区中二氧化硫含量高达0.62毫克/米3，超过国家一级大气标准3.68倍；树林大片枯黄，PH 值达4.44并出现酸雨酸雾。我国水污染的范围也在扩大，全国135条受污染的城市河段中，52条严重污染，其水质连灌溉标准都达不到，更谈不上饮用标准了。如饮用滇池水源的地区，已成为昆明市传染病和许多疾病的高发区。黄河断流达266天，87%的河段水质达四级污染，尤其是近几个月来，黄河干流中游河段遭到严重污染，水面上漂浮着一层厚厚的泡沫，下面呈酱色的污水散发着刺鼻的异味，鱼已死光，连浇地都不能用，对河南省沿黄河各城市饮用水造成危胁。这是黄河历年来发生的最严重污染。而且是一次流域性污染。

由于我国人口众多，旅游业发展迅速，而又缺乏规划和管理，国民的生态意识较差，可以说旅游游到哪里，生态破坏和环境污染也就到哪里。风景区内生活污水增多，垃圾废渣、废物剧增。驰名世界的黄山、庐山垃圾随处可见，甚至连世界屋脊喜马拉雅山，游客也留下了各种饮料袋、包装袋等垃圾。致使那里不得不花费巨资去清除。开办旅游的自然保护区环境污染问题也是日趋严重，目前已有44%存在垃圾公害，12%出现水污染，11%有噪音污染，3%有空气污染。由此可见，在发展旅游与保护环境之间存在着相互矛盾的关系。那种把生态消费摆在首位，不惜以生态资源的消耗为代价来获取利

润的作法，必须引起高度重视，走出生态旅游的认识误区已经成为我国贫困地区旅游业发展过程中的当误之急。

二、我国贫困地区旅游开发中存在的主要问题

（一）资源底数不清，限制了加快旅游开发的信心和决心。由于对贫困地区旅游资源尚缺乏全面系统的普查和评价，对总体资源的数量、质量、种类、范围、环境、开发价值、市场前景等都还没有一个科学的统计和分析，不利于进行国内外比较和综合评价，也难以为合理开发利用资源提供准确可靠的依据。

（二）可进入性差，仍是首要" 瓶颈" 。 由于受地理位臵、交通状况和食宿条件等限制，贫困地区许多资源目前还难以大规模开发利用，已开发的景区相当一部分也因" 行大于游" 问题而处于半闲臵状态。如位于川、滇、藏交界，有" 最后的香格里拉" 之称的圣地亚丁自然保护区，因基础设施不够完善，平均日接待能力只有450人左右，致使很多游客只能望景兴叹。

（三）资金匮乏，是导致旅游产品开发不力的重要原因。贫困地区的经济发展水平在全国相对落后，多数属于吃饭财政，而大规模引进外来资金的环境和条件还不具备，目前还难以对旅游资源进行成片开发，很多地区因缺乏经费无力进行资源普查和科学规划，个别地区甚至出现了交由开发公司代行规划之职的问题。

（四）旅游资源保护意识亟待提高。有些地区存在匆忙上马、盲目开发，近距离重复建设问题；个别地方脱离贫困地区实际搞建设，贪大求洋，高档宾馆饭店增长过快，超过市场需求；也有的地方重开发轻保护、重建设轻管理，致使出现如旺季游客数量失控、白色污染、文物古迹屡遭破坏等问题。

（五）品牌意识不强，对外宣传尚未形成合力。由于缺乏宣传经费，加之各自为战，贫困地区旅游的整体形象还不够鲜明、生动、突出，很多旅游精品至今" 藏在深山人未识" 。

（六）对外开放程度仍比较低。如西藏、青海很多景点分布在非开放地区，游客进出手续繁杂；边疆民族地区对外开放一类口岸少，难以适应方兴未艾的边境旅游发展的实际需要。

（七）产业与机制不配套。个别地区发展旅游业的热情虽然很高，但领导方式与具体措施仍未摆脱计划经济思路；旅游业体制改革相对滞后，多头管理、政企不分问题仍比较突出；旅游企业内部组织结构间、旅游业六大要素之间、旅游业与其他产业间的关系都有待于理顺。

（八）旅游业发展的环境仍需完善。由于旅游行业队伍整体素质不高，经验不足，特别是外语导游。旅游管理等方面人才缺口较大，整个旅游服务体系还存在着经营管理不善、服务质量不到位等问题；有的地区旅游市场秩序较差，个别旅行社、导游人员、景区景点违规经营、欺客宰客，随意降低服务质量的行为时有发生，需要加大整治力度。

（九）我国贫困地区旅游开发中宏观调控乏力，法制建设不健全。目前旅游市场尚是一个不成熟的市场，因而存在许多问题。从宏观上讲，主要是：１、旅游宏观调控乏力。行政管理部门权威不够，缺乏强有力的宏观调控机构。部门所有、各自为政的传统习惯难以改变，局部利益和地方保护主义，使市场难以实行统一管理。同时，与管理相应的一系列配套政策、法律法规、措施未跟上，使行业管理形成既无“权力”又无“法力”。２、现行旅游体制难以适应现代企业制度的要求，特别是国营旅游企业，面临着与全国国营企业共同的问题，也就是如何转换经营机制的问题。３、旅游业发展到如此规模，但“旅游法”以及与旅游相关的法律，如“饭店法”、“旅游安全法”、“旅游景区安全管理法”等至今未出台。与我国市场经济的法制体系日趋成熟形成了巨大的反差，使旅游业发展的许多问题无法确定下来，旅游业在国民经济中的地位不能法定化，旅游行业管理的范围、旅游管理职能的划分等长期以来有争议的问题得不到解决。从微观上讲，由于法律制度不健全，旅游市场也出现了许多问题：企业之间利用不正当手段窃取商业秘密，盗用企业名称，损害企业利益等竞争行为；推销假冒伪劣产品，侵犯旅游者合法权益；服务态度恶劣，故意刁难旅游者，擅自减少服务项目，改变旅游日程；导游不导，擅离职守，造成旅游者人身、财产损失；餐饮质量低劣，不符合卫生标准，甚至出现食物中毒；“黑导”、“黑车”、“黑摄影”扰乱旅游市场秩序；景区商贩尾随兜售，强买强卖，致使景区秩序混乱等。

第三章、如何加快发展贫困地区旅游产业发展及消除贫困

2002年，我国旅游业总收入达5566亿元，比上年增长11.43%，高出国民经济总体增长速度3个多百分点，东南沿海不少省市的旅游收入已经占到GDP 的10%以上，真正成为了支柱产业。然而，我国贫困地区特别西部地区是我国旅游资源最丰富的地区，种类齐全，特色鲜明，吸引力强，而旅游收入一直低于全国平均水平。通过和我国其他地区及国外比较，笔者认为在加快贫困地区旅游产业发展的问题上，需要做到以下几点：

一、正确处理旅游资源开发和保护的关系。

1、统一规化、有序开发。做好旅游开发规划，贯彻资源和环境保护的思想，这不仅是使开发取得成功的保障，也是预防资源和环境遭到破坏的重要措施。因此，在编制旅游区总体规划时，必须对旅游区的地质资源、生物资源和涉及到环境质量的各类资源进行认真的调查，以便针对开展旅游活动所带来的环境损害进行足够的准备，并采取积极措施，消除或减少污染源，加强对环境质量的监测。为保证旅游景区的环境质量的高品位，旅游区的有关建设必须遵循适度地有序地分层次开发的原则，不允许任何形式的有损自然的开发行动。每个项目都必须进行环境影响评估，要从生态角度严格控制服务设施的规模、数量、色彩、用料、造型和风格，提倡以自然景观为主，就地取材，依景就势，体现自然之美，对那些高投入、高污染、高消费等刺激经济增长的项目坚决制止。经济开发可以在风景区以外的广大土地上进行。即使是配合风景区的旅游，其主要服务设施也完全可以在风景区外围建设。古今中外名山、风景区和国家公园都是精神活动的场所而非经济场所。美国规定商业开发要在国家公园以外的地方，其黄石国家公园自被发现建立后，不仅禁猎、禁伐，而且陆续迁走了居住其中的印第安土著。德国阿尔卑斯山国家公园的面积达300多平方公里，公园内并无一条索道，若干条索道都是设在公园之外的。这些发挥功能区分、区内观景、区外经商的优良传统，我们可以借鉴。如将旅游设施建在山脚下，山上不修索道，这样游人势必在山脚下的宾馆住宿，当地赚取住宿费和餐饮费肯定高于索道费，而且游人分散于各处，大大缓解了因乘索道造成的山顶过分拥挤。在可持续发展的理论指导下，现有的生态技术，资金条件以及人们的环保

意识还达不到维护生态平衡要求的情况下，必须将宝贵的生态资源留给子孙后代，而不是开发殆尽。旅游区的环境容量问题，应加强研究，在旅游区的环境容量未确定之前，必须控制旅游业的发展速度。对一些重点保护的景区，必须防止太多的游人进入，即使是一般旅游区，也应严格控制超容量吸引游人。因为，环境容量是有限的，破坏容易修复难，一旦旅游超过了环境容量，造成了巨大的环境破坏，再来治理就十分困难，甚至是不可能的。

2、增强环保意识，强化法制观念

鉴于旅游作为一种产业对环境的特殊影响和累计性的破坏，旅游业的发展一定要加强环境立法和管理。严格执法和遵守我国的《环境保护法》、《森林法》、《文物保护法》、《野生动植物保护法》等与旅游密切相关的环境保护法律和法规，并针对旅游业对环境影响有潜在性、持续性和累计性的特点，增加补充规定。如增加对旅游的环境保护税收，用于修复被损环境的管理。地方政府和旅游有关部门应认真学习和贯彻执行有关的法律、法规，增强法制观念，例如对生态保护区的开发，要根据环境法律，规定哪些部分严禁开发，哪些部分可以开发以及开发的规模、开放的季节和可接待的人数等等。又如规定哪些地区禁止带火种，禁止狩猎和毁坏林木，禁止遗弃垃圾和生活用品。对违法侵害自然资源者，加大执法力度，使其承担相应的民事和刑事责任。

思想意识比法规更重要。我国在生态旅游的生态规划和生态教育方面都很薄弱，旅游业主要以盈利创收为目的，不少旅游区根本不进行环境影响评价就开始营业。在旅游景点，很少设立宣传生态意识的宣传栏，导游们的导游词中也很少触及生态道德教育的问题。而且，旅游业的干部及导游中大多数人也未接受过系统的生态教育和生态道德教育。因此，我们在倡导生态旅游时，必须树立生态保护第一的思想，加强宣传教育，转变全民观念。具体做法一是要通过立法，把对旅游区的环境影响评价及对策真正落实到每一个景点，并要求所有的旅游管理人员、导游都必须经过系统的生态教育，改变那种认为旅游业是无烟工业、" 旅游资源可再生" 的观念以及对旅游开发的环境效应评估认识不足的现象，切实把旅游环境当成旅游业的生命和形象。从可持续发展的战略眼光，把发展旅游业的目标与立足点建立在保证当代和几代、几十代人的旅游需要上，

并以这种思想观念为指导，做好环境保护的各项具体工作。二是把生态教育和生态道德教育纳入国家教育计划，在小学、中学和大学国情教育中增设这方面的教育内容。使我们的子孙后代从小就开始重视自然资源的持续利用，爱护自然景观和人文景观，保护野生动物和植物，理解大自然、热爱大自然，使生态善恶观、生态良心、生态正义、生态义务成为青年的自觉行为和道德规范。三是充分利用旅游这一生动活泼的大学校，使生态旅游的全过程，成为生态教育和生态道德教育的全过程。使旅游者在大自然中唤起绿色的激情，绿色的愉悦、绿色的思考，体验大自然的谐、有序，体验天人合一的传统文化，达到热爱自然、师法自然，启迪人生的目的。在大自然中接受生态教育和生态道德教育，使每一个人旅游者从自己做起，从每一件保护自然的小事做起。

二、加强法制建设，尽快形成旅游法制体系。

加强对国内旅游业的理论研究，统一国内旅游业的有关的统计口径，加强预测法制是加强旅游业宏观调控的根本所在，但从旅游业法制建设的现状来看，我们认为应从以下两个方面加强法制建设，尽快形成旅游法制体系，使旅游业的发展有法可依，才能保持旅游业良性发展。

旅游法制体系应包括以下四个层次，即：（１）、旅游法，是旅游法规体系中的主体法，需要全国人大常委会批准颁布，现在尚未出台；（２）、条例、规定等，是由国务院颁发或批准，由国家旅游局颁布的，如《旅行社管理暂行条例》、《导游人员管理暂行规定》；（３）、国家旅游局在自己职权范围内制定颁发的规章、制度、办法等，如《旅行社管理暂行条例施行办法》等；（４）、地方政府或地方旅游行政管理部门制定颁发的地方旅游法规，如《北京市执行〈旅行社管理暂行条例施行办法〉的处罚细则》等。旅游立法主要是培育旅游市场机制，建立旅游市场规则，维护旅游市场秩序，包括以下四个方面，即：（１）、市场主体制度，即关于市场当事人必须具备的权利能力和行为能力的法律规范；（２）、经济合同制度；（３）、市场竞争规则，即明确市场竞争的性质、范围以及是否正当的法律制度；（４）、市场调控制度，即旅游行政部门对旅游市场宏观调控的制度化、法律化。

１、尽快出台旅游法。我国的“旅游法”从１９８２年开始起草，几易其稿，

但始终未列入国家的立法计划，这其中既有认识上的原因，也确实存在不少困难。困难之一：旅游业是综合性行业，其覆盖社会生活面广，行业界面模糊，很难规范。如旅游饭店分属众多的部门，虽然旅游部门所属的饭店占有一定的比例，但由于“利益驱动”，旅游行政管理部门实际上很难对所有饭店进行管理，数量众多的以销售旅游品为主的商店，其属性上更多的为商业成分，更难有一个统一的运行规则，因此，制定旅游法的阻力也就比较大。困难之二：与相关法规的衔接在技术上复杂，如根据现行法律规定，风景名胜区和文物景观的管理权分属建设部门和文物部门，《风景名胜管理条例》、《文物保护法》已经发布实行，对管理权的归属等都作了明确规定，如果《旅游法》规定由旅游部门管理风景名胜区等，必然与现行法律发生冲突，但旅游业作为一个综合性的产业部门又不能将这些部门割裂开来。这些困难都需要经过周密思考，认真分析，全面平衡，慎重决策的工作加以解决。

旅游法应主要包括旅游业发展中带有根本性的问题，把国家对旅游业的发展方针、政策、战略法定化，协调与旅游业发展相关的各方面关系和利益，如：旅游业在国民经济中的地位和作用，旅游业的行业范围，旅游行政管理机构、职责、管理权限等内容。在体例上，可分为十章，即总则（地位、作用、范围）、旅游行政管理机构（机构、职责、权限）、旅游资源、旅游业发展规划、旅游客源市场、旅游教育、旅游者的投诉与受理、旅游派驻机构、法律责任、附则。

２、抓住旅游业发展的几个主要环节，没有制定出法规的，尽快制定；已经出台的法规，要加以配套和完善。由于旅游法的出台比较复杂，涉及面广，难以在短期内出台，而旅游业的发展又迫切地需要法制来规范，因此，旅游行政机关可以在自己职权范围以内，抓住旅游业发展中的几个主要环节，没有制定出法规的，尽快制定。饭店现在已经具有了一定的规模，而且是旅游业中的一个主要环节，但现在处于无法可依的阶段，应尽快制定《旅游涉外饭店管理暂行规定》，还要抓紧制定《旅游车船管理条例》等旅游业发展急需的法规，尽快改变旅游管理无法可依的状况，在无旅游“大法”的情况下，争取做到在旅游活动中的几个主要环节上有“小法”可依。要根据旅游业发展的需要，抓紧已

经出台规章的配套、完善，使其具有可操作性，如尽快制定《导游人员管理暂行规定》的实施细则。同时要根据旅游业发展的需要，修改、补充、完善现有法规，如国务院于１９８５年发布施行了《旅行社管理暂行条例》，在当时的历史条件下，对旅行社的发展，起到了积极的作用，但随着我国经济体制改革的不断深化和我国旅游业的发展，旅行社的情况发生了很大的变化，突出表现为：旅行社体制呈多元化趋势，即由以往单一的国有旅行社，发展为以国有制为主体，集体所有制、联营制、股份制相继出现的趋势，还出现了合资旅行社；由以往国、中、青三大旅行社为骨干，为数不多的旅行社经营旅游业务，发展为数量众多的旅行社相互竞争的局面；由以往单一的接待入境旅游，发展为入境旅游、国内旅游与有控制的居民自费出境旅游相结合的格局。由此产生的各种新的法律关系在现行的《暂行条例》中都没有规定，亟需补充、修订。同时在旅行社的经济成份、经营形式、经营业务、经营规模变化发展的同时，出现了大量迫切需要解决的问题，如：由于缺乏必要的旅行社经营行为规则，无法统一有效的管理旅行社经营行为，造成旅游市场秩序的紊乱；由于缺乏必要的保障机制，因旅行社责任造成的海内外旅游者人身伤害和财物损失，得不到有效地解决；由于缺乏必要的法律依据，旅行社违反“先收费，后接待”的原则，致使海外旅行社拖欠款情况十分严重，极大地影响了旅行社及相关旅游服务企业的正常经营。另外，现行《暂行条例》对旅游行政管理部门的行政处罚权规定不具体，难以操作，不能有效地制裁违法行为。旅行社作为“龙头”，旅行社管理法规是旅游法制体系中的重要组成部分，因此国家应以宪法和有关法律、法规为依据，结合旅行社发展的实际情况，把旅游业十几年发展经过实践检验证明是必要和有效的政策、规定，如许可证制度、年审制度、旅游保险制度、质量保证金制度等上升为法律规定，使之法制化。在制定或修改、完善现有法规的过程中，要用旅游行业的观点，从建立旅游法律体系的高度出发工作。

三、树立新的发展观念。我国贫困地区的旅游，不仅将同时接受国内市场竞争与国际市场竞争的双重考验，在另一方面还可以从50年来我国经济建设和近20年来我国旅游大发展中吸取大量的经验和教益。因此，在贫困地区旅游开发中，各行各业都不能再沿用过去传统的发展模式，必须研究适应新形势的新

思路。

有鉴于贫困地区旅游业目前发展的态势，我个人认为在贫困地区旅游开发中，旅游业在开发思路形成时，不妨有以下几方面的共识：

1、新的旅游资源观。 大家都知道，我国贫困地区的旅游资源是十分丰富的，这是自然和历史留给我们的宝贵财富，不少资源的原始性、唯一性、垄断性已为不少人所公认，同时还有的正处在被发现和被认识之中。这里想强调的是，对资源价值的差异性的认识，即本地居民和本地开发者与旅游者认识的差异。因为由资源形成的旅游产品，主要是提供给外来旅游者享用的，本地开发者必须学会换位思维，如沙漠、戈壁、雪野、草原、高山、峡谷、简陋的民居、废弃的古城……这些在当地居民习以为常的东西，或者正是可以开发为特色精品的上等资源；而当地居民看中的某些宝贝，或者对旅游者反倒没有什么价值。另一方面，还不能不承认，同是旅游资源，在品位、等级、吸引力上也是有所差异的。因而开发与否，必须通过认真的比较才能确定，也就是说，遍地开花是不可取的。

2、新的旅游产品观。 有了资源，并不等于有了产品；而且，有了产品也不等于有了顾客。产品只有通过营销活动售出之后，才能实现它自身的价值。贫困地区的旅游产品，原来有好些其实是很具品位的，但目前缺乏知名度，即使有少数游人知道它的存在，却不知道它的价值，不知道如何去购买。因而在贫困地区旅游开发中的产品开发，必须是面向目标市场需求的开发，必须是有着一整套市场营销手段的开发，只有这样的产品才能算是走向市场的产品。不顾市场需求的开发，是极为有害的。不能像以前的煤炭生产那样，等到产品堆积成山再来限产、炸矿，这样的代价未免太大了。

3、新的目标市场观。 以前我国旅游业界最看重的是海外市场，这与旅游主管机构在历史上原曾是外事接待机构有关。尽管贫困地区的旅游业，仍需把接待海外游客作为自己的一项主要任务，但从目前和今后相当一段时期来考虑，西部旅游的目标市场的主体仍须是国内市场，而且首先是东南部省市和大中城市市场。同时还必须认识到，市场开拓在旅游市场形成中的推动功能。

4、新的旅游开发观。 作为第三产业的旅游，其开发措施自当不能等同于

第一产业和第二产业。旅游业由于其特殊性，虽然有时也有同于第一第二产业的建设内容，但它的核心产品，却常常并不需要对资源体进行大肆加工和改造；其开发活动之所指，也并非要在目的地大兴土木。其实旅游开发的主体，应该是在旅游产业结构的配臵上的整体化、完善化工作，亦即使之成为适合于接待旅游者的产品，也就是将各个“产品部件”装配为能提供给旅游者的产品，也就是将各个“产品部件”装配为能提供给旅游者的、从出发地抵达目的地实现其对核心产品的享受之后又回到目的地的、由一段时间和一段行程组成的、包括游娱购行住食各要素的“组合产品”。正因为如此，旅游开发时，便需要有商业、交通业、餐饮业、住宿业、娱乐业等与其很好地配合，共同组成一个可称之为“大旅游”的行业；正因为如此，旅游开发首先需要的，便是人才，是产品组合策划者所投入的智力；正是因为如此，旅游开发就更需要考虑对目的地原有资源的保护，对原有风貌的保护，对生态环境的保护。

5、新的发展观。 旅游业是一项对环境依存度极大的产业，贫困地区资源的珍贵就在于多数资源以前较少受到人为的破坏，因而新的发展观只能是可持续发展。因此，必须把建立旅游与地区环境（包括生态环境与人文环境）的良性互动关系放在首位，充分考虑资源和环境对旅游开发的承受力和对旅游活动的承载力，统筹考虑开发地的人口、社会、经济、环境及资源的现状，开发后的变化和今后的发展趋势，以期实现资源和环境的永续利用，实现贫困地区旅游的可持续发展。为了实现这一目标，还需要地区内其他产业在进行开发与发展时，充分注意旅游可持续发展的需要，十分关注环境效益。

6、新的投入观。贫困地区的旅游开发，需要地方当局对投资环境的营造，社会化投资主体的资本注入和多元化的融资渠道，在贫困地区旅游开发时，不仅是政府投资不足的重要补充，更将是政府引导性投入后旅游开发资金的主要来源。除鼓励直接投资外，金融渠道的投资融资势在必行，在这方面，目前贫困地区旅游开发债券发行的可行性已不容臵疑；在股票上市发行的行政计划中，还应鼓励旅游板块的扩大；为减少投资者的犹豫观望，有利于降低股民的投资风险，不妨尽早研究新的旅游投资基金的上市运行。同时，在其规模、时间、进程等方面，还必须有更新的举措。

四、加大政府支持，遵循市场规律，由政府主导和支持引导旅游业良性发展。旅游业作为一个新兴的综合性产业，其支柱地位和龙头作用并不是自发形成的，需要在市场机制运作基础上，采取政府主导型的强有力措施进行扶持和培育。为此我们建议，国家应充分考虑贫困地区旅游资源开发的特殊作用，并予重点支持

1、进一步强化宏观调控，加强对贫困地区旅游开发的领导。建议国家有关部门尽快对民族地区旅游资源进行全面普查、系统研究和科学评价，并帮助在发展方向、市场定位、开发步骤、保护措施等方面进行综合规划，以利于合理开发利用宝贵资源；建议设立高层次的工作协调机构，定期研究并协商解决贫困地区旅游开发中的重大问题；理顺管理体制，在充分发挥旅游部门主导职能的同时，进一步调动有关方面、贫困地区的积极性，形成旅游开发的合力。

2、加大财政性资金投入，支持贫困地区搞好重点旅游景区的路、电、水、通讯等基础设施建设，加强自然环境、文化遗产资源保护，以及开展资源普查、开发规划和特色旅游项目启动等，进一步改善贫困地区旅游业发展条件及投资环境；通过发挥国家投入的基础性和导向性作用，以利吸引更多的社会资金参与旅游开发建设。

3、在贫困地区旅游开发中应认真贯彻党的扶贫政策，把实现共同富裕作为实践" 三个代表" 要求的具体体现。建议以立法形式，对旅游开发过程中吸收当地群众就业比例及利益分成等做出明确规定，并将旅游开发与扶贫开发结合起来进行，以切实保障贫困地区群众在发展旅游业中能够得到最大实惠。

4、支持贫困地区扩大向西及沿边开放，使原来的区位劣势变成区位优势。为此建议：一是对旅游资源丰富，不涉及国家安全的民族地区，应全部对外开放，并增加对外开放口岸；二是实行方便游客入出境政策，实施旅游异地签证、外国人落地签证或短期免签证等办法，以扩大入境客源；三是在贫困地区大中型城市和旅游热点地区，有计划新建一批机场，并开通直飞欧洲、南亚、中亚、俄罗斯、日本、香港等国际国内航线，打开贫困地区的空中大通道；四是放宽政策，吸引更多外商到贫困地区投资旅游开发。

5、借鉴一些国家的成功经验，建议在贫困地区中，筛选一批资源品位高、

发展潜力大的旅游景区，如滇北、雅鲁藏布江、珠穆朗玛峰、贡嘎山--海螺沟、黄龙--九寨沟、巴丹吉林沙漠、青海湖等，建立国家公园，统一规划、建设和管理，辐射带动西部旅游业腾飞。

6、加快淡季旅游产品开发。我国大部分贫困地区受气候影响，都存在着旅游旺季短、淡季长的问题。在每年6月中旬至9月中旬的旅游旺季，游客蜂拥而至，人满为患，服务设施和交通运输超负荷运转；而在长达五六个月的淡季，游人寥寥，设施大量闲臵。因此，研究开发淡季旅游产品，搞好均衡旅游已成当务之急。建议学习推广黑龙江省深度开发冰雪资源，在北方高寒地区实现四季旅游的先进做法和经验；此外，贫困地区的民俗风情、民族文化资源开发才刚刚破题，对外宾来讲，这才是最具吸引力的东西，而且受气候条件的限制又比较小，大有文章可作，应加大开发力度。

7、搞好旅游纪念商品的开发与经营。贫困地区旅游六要素中，" 购" 这一环节目前最为薄弱。发达国家和地区旅游纪念商品收入占总收入比重，一般在三分之一左右，而我国民族地区不到十分之一。原因在于，很多纪念商品是从沿海地区买来的，没有特色；自己生产的土特产品也因科技含量低、档次差而缺乏艺术性和收藏性，游客购物需求得不到满足，旅游业整体效益受到了影响。为尽快扭转这种滞后局面，建议学习国际上旅游纪念商品开发的有益经验，通过采取公开招标等方式，发动全社会的力量来推动产品设计、开发、销售，尽快形成规模效益。

8、加大对贫困地区旅游业的宣传推销力度。建议国家在增加贫困地区旅游宣传促销经费的同时，进一步将贫困地区的旅游宣传纳入我国外宣计划和对外经贸洽谈、会展计划之中；利用电视、广播、报刊等舆论媒体，对贫困地区旅游资源进行公益宣传；帮助搞好网上信息发布和促销，使贫困地区旅游业尽快融入世界大市场。

9、加快旅游立法。建议国家在抓紧出台旅游法的同时，研究制定贫困地区旅游资源开发与保护条例等法规，各民族地区也应结合本地实际，制定配套的地方性规章，加大依法治旅力度。

10、重视和支持民族地区的旅游人才培养和队伍建设。建议采取在国家旅

游学院设立民族班，实行东西部旅游行业对口支援，以及组织专家学者" 送教上门" 等有效形式，帮助民族地区加快培养和培训旅游人才。结合旅游业发展的实际，以学习贯彻" 三个代表" 思想为契机，大力加强旅游行业的队伍建设、社会主义精神文明建设和党风廉政建设，转变作风，优化服务。