1.国内民航业发展

一、中国民航业发展现状

从新中国成立至今，我国民航业取得了长足的进展。特别是改革开放30年来，市场化改革循序渐进，促使我国民航业在航空运输、通用航空、机队规模、航线布局、法规建设，以及运输保障等方面实现了持续快速发展，取得了举世瞩目的伟大成就。从2005年开始，我国航空运输总周转量排名世界第二位，并连续三年保持这一位置，成为当今世界名副其实的航空运输大国，在中国经济社会发展和世界民航事业发展的进程中，扮演着愈来愈重要的角色。

总体看，中国民航业在较长时间内仍处于成长期，目前航空运输经济方面还有不少薄弱环节，在数量和质量上都还不能充分适应改革开放和经济社会发展的需要，同民航发达国家相比存在诸多差距，使得航空运输发展尚不能很好地适应我国全面建设小康社会的需要，不能很好地适应世界航空运输发展的大趋势。

随着中国经济在世界经济中地位的日益提高，中国航空业也在国际航空市场中崭露头角。国际航空业发展的五大趋势对中国航空业的改革和发展有极大的借鉴意义。第一，放松管制和航空运输自由化是全球性的大趋势；第二，竞争自由化和航空业跨国联合经营的趋势并存；第三，做强、做大的国际运行模式加快了全球资源整合；第四，国际航空货运业发展是促进航空业发展的重点；第五，以机场商业化运作提高航空业的地面服务质量。

二、中国民航业市场SWOT分析

(一)优势分析

一是国内航空运输持续快速增长，成为国民经济的重要组成部分。截至2008年底，我国民航全行业累计完成运输总周转量达到361亿吨公里、旅客运输量1.85亿人、货邮运输量396万吨，分别是1978年的120.5倍、80.5倍和61.9倍，从1978～2007年，年均增长分别为17.9%、16.3%和15.4%。航空运输总周转量和旅客周转量(不含香港、澳门、台湾地区)在国际民航组织(ICAO)缔约国中的排名均从1978年的第37位直线上升，2005年、2006年、2007年连续三年高居第二位。航空运输的持续增长，行业规模的不断壮大，使得民航业在我国国民经济中的地位越来越重要。

二是国际航空运输取得长足进步，成为世界民航发展的重要推动力。尤其是在“十五”期间，我国与美、德、法、英、澳、泰等国家和地区新签署了前所未有的开放式双边航空运输协定，标志着我国国际航空运输政策有了新的发展。我国国内航空公司勇敢“走出去”，大胆参与国际竞争，开辟了越来越多的国际航线。1978年，我国国际航线仅仅通航苏联、朝鲜、巴基斯坦和法国等13个国家12条航线，而在2007～2008年冬春航季，我国国内航空公司经营的定期客运航线通至48个国家92个城市，每周1441个往返航班；定期货运航线通往22个国家28个城市，每周217个往返航班，我国国际航空运输量迅速增长。 三是航空货物运输快速增长，成为航空运输新的增长点。截至2008年底，全行业全货运飞机总数为56架，全货运航空公司有国货航、中货航、中邮航、扬子江快运等9家，货邮运输量达到394.9万吨。在航空运输客货结构中的比例由1978年的6%上升到20%左右。

四是航线网络不断拓展，初步形成完整的航空运输网络。截至2008年底，共有15家航空公司飞行48个国家的92个城市，每周提供1307个定期客运往返航班和204个定期货运往返航班。航线网络布局更加合理，初步形成了以北京、上海、广州等国际门户城市为中心，在国内联结了全国多数城市的、四通八达、干线与支线相结合的，在国际上联结世界主要国家和地区的较为完整的航空运输网络系统，极大地推进了全国统一大市场的形成和全球经济一体化的进程。

五是机队规模迅速扩大，提高了航空运输能力。截至2008年底，我国民航拥有运输飞机1131架(其中小型客机73架，全货运飞机56架)，有通用航空飞机805架。主力运输飞机均为世界上技术水平先进、经济性能良好的机型。机队的更新和扩张不仅大大提高了我国航空运输的能力和运输质量，而且能够向旅客提供更安全、更舒适、更廉价的服务。 六是基础设施建设成绩巨大，运输保障能力大幅提高。截至2008年底，我国民航共有民用运输机场(含军民合用的机场)152个。在所有航班运营的机场中，有7个机场的旅客吞吐量超过1000万人次，按旅客吞吐量排名，北京首都国际机场名列世界第9位，进入世界前10位。与此同时，我国民航加速了空管、通信、导航和气象等航行保障系统的技术升级改造。目前，我国已经形成了区域管制—终端(进近)管制—塔台管制三级空中交通管制服务体系。在主要航路上实现了航管雷达覆盖和先进的通信导航设施联网。

七是通用航空稳步增长，对国民经济拉动作用增强。截至2008年底，全行业通用航空企业77家，通航飞机805架，初步形成了多机型、多层次、多用途的服务格局。服务范围从国内拓展到国外，服务项目不断拓展，目前我国通用航空服务已经发展到100多项，涉及工农业生产的各个方面。

八是航空安全接近航空发达国家水平，保障了航空运输持续稳定的发展。自2004年11月22日至今，中国民航飞行总量比历史上最长的安全周期增长了2.2倍，飞机日平均起落架次比历史上最长的安全周期增长了两倍，达到12000架次。2006年，国际民航组织对我国民航进行安全审计的结果表明，我国民航执行国际标准与建议措施的符合率为87%，这一结果在已经接受审计的46个国家中排行第三，好于一些发达国家。按照波音公司提供的数据，中国目前是全球航空最安全的地区之一。

九是初步构建了民航业法律法规，提高了依法治业的水平。我国民航业基本法律《中华人民共和国民用航空法》，起到基础性法律作用；民航业综合性法律有合同法、价格法、公司法、产品质量法、消费者权益保护法等；国务院制定颁布的行政法规有30部左右；民航系统制订的规章116部。

(二)劣势分析

一是政府在行使管理职能过程中缺乏系统和有效的制度保障。我国航空立法工作比较滞后，现行的《中华人民共和国民用航空法》与航空业发展和改革形势不相匹配，需尽快修订和完善；政府在行使市场进入管制和竞争行为监管等关乎行业发展和航空企业切身利益的管理职能时，缺乏相应的法律来规范；一些重要的政府管理职能还要依靠部门规章和规范性文件来操作。

二是国有航空企业还不是完全市场意义的竞争主体。我国航空运输企业与世界知名航空公司的差距并不在于资产、营运收入、机队规模和航线分布等“硬件”条件，而是企业的产权结构、治理结构、经营机制和企业文化等“软件”条件。无论是航空公司还是机场公司，产权结构单一、政策依赖性强、内部人控制、缺乏有效的激励机制和约束机制、财务制度缺乏透明度等，都是国有航空企业普遍存在的问题。

三是产业链多数环节垄断仍然是影响航空业发展的制约因素。目前在我国的航空油料采购和储存加油系统、航材的采购等领域仍然是垄断经营，这在很大程度上影响航空运输企业的经营成本。打破垄断、引入竞争、降低服务成本是航空运输业改革主要任务。 四是价格形成机制有待改进，价格管制的有效性有待提高。目前我国航空运输价格实行的是政府指导价，其主要弊端是不适应细分市场多层次需求，缺乏调节市场供求关系的弹性，迫使航空公司之间不得不通过简单的“折扣大战”方式来解决价格多样化问题。 五是完善的政府监管体系还没有建立起来。主要表现在政府监管体系的法律法规体系不健全、信息不充分、管制价格的设计不合理、企业公平竞争行为的监管等方面。

六是航空业的市场化改革还缺乏许多配套改革跟进。如我国开放第五、第六航权之后，国内企业有效地利用由此带来的市场机会还需要国家出入境管理政策的调整来配合，如在我国境内转机准予免办签证(此政策在许多国家已经非常普遍)；降低我国航空运输企业的经营成本需要国家在进口环节税、增值税等方面进行政策调整。

(三)机会分析

从现在到2020年，是我国民航发展的重要战略机遇期。

首先，中国航空市场的国际关注度提高。随着中国经济快速稳健的发展以及人民生活水平的提高，不论是国内航线还是国际航线都出现高速增长的良好局面，中国民航业在收入和业绩上均创造了历史最好的水平，国际航空界开始高度重视中国的航空市场。国际航空业纷纷看好亚洲航空市场，特别是看好中国未来20年航空市场的巨大增长潜力。

其次，从国际环境看，世界经济对中国的依赖性增强。经济全球化趋势深入发展，各国经济及文化的相互联系和影响日益加深，资金、信息、商品、劳务、人口在全球范围流动对国际航空运输产生强劲需求，中国是全球范围流动的核心之一，这给中国民航发展带来了更加广阔的空间。

再次，从国内环境看，中国经济的持续快速发展对民航业需求增大。中国航空运输市场不仅是目前全球范围内增长最快的市场，也是未来世界发展潜力最大的市场。航空运输发达国家的经验显示，我国航空运输的发展迎来了“黄金(1074.80,6.50,0.61%)时期”，面临着前所未有的重要战略机遇。

中国民航业总体发展现状和主要特点 经过新中国50年的发展，作为国民经济和社会发展的重要行业和先进的交通运输方式，我国 民航业伴随整个国民经济的发展而不断发 展壮大。特别是改革开放20年来，航空运量持续快速增长，航线网络不断扩大，机队运输能 力显著增强，机场、空管等基础设施建设取得重大进展，管理体制改革和扩大对外开放迈出 较大步伐。航空运输在我国改革开放和加速社会主义现代化建设中发挥着越来越大的作用。

1、运输规模扩大、地位上升。 建国之初，我国民航规模很小，基础薄弱。仅有12 架小 型飞机、12条短程航线和40个能起降小型飞机的简易机场，运输总周转量仅为150多万吨公 里，旅客运量仅1万人。到1998年，航空运输总周转量达93亿吨公里，比1978年增长30倍； 旅客运量5755万人，比1978年增长24倍。在综合运输体系中，航空运输增长最快，地位不断 上升。在国家整个交通运输总量中航空的比重逐步加大，其中旅客周转量“六五”时期占2. 29%，“七五”时期占3.41%，“八五”时期占6.27%，1996年占8.2%，民航已经成为我国旅 客运输方式的重要力量，特别是长途客运和国际客运的主力。我国民航在世界上排列位次也 逐年提前，其中航空运输总周转量由1980年第35位上升到目前的第10位，旅客周转量由第33 位上升到第7位。

2、航线网络迅速扩展。到1998年底，定期航班航线总数达到1122条，通航里程218 万公里，分别比1978年增加960条和194万公里。其中，国内航线有983条，通航全国135个城 市，较多地开辟了省会（首府）、沿海开放城市、旅游城市、重点经济城市之间和通往中西 部边 远地区的航线，现已基本形成以北京、上海、广州、西安、成都、沈阳等大城市为中心枢纽 ，连接全国各地的航线网络格局；一些幅员较大的边远省区形成了区域航线网络。国际航线 已达131条，地区航线8条，国际通航34个国家的64个城市，有43个国家的57家航空公司通航 我国的13个城市，目前已初步形成以北京、上海、广州等重点对外开放城市为起点、连接世 界五大洲，以沿边开放城市沟通邻国重镇的国际航线网络。内陆通往香港和澳门的定期航线 有24条，另有23个城市辟有包机航线。 

3、运力迅速增强。1998年底，全国民航共有各型运输飞机523架，其中大中型运输 飞机占85%以上。提供的座位达到8.22万个，提供的商载吨位达到1.2万吨，分别比1978年增 加9 倍和15倍。新引进的飞机有B777、B747、B767、B757、B737、A340、A310、A320、MD11、MD 82、MD90等。在增加新飞机的同时，淘汰了老旧飞机。目前，我国民航的主力机队配备了世 界上最先进的机型，机龄短、技术新、经济性能好，提高了飞行的安全性、舒适性和经济效益。 

4、机场建设成就卓著。民航业利用改革开放的有利条件，采取中央投资、地方集 资和利用外资等方式，加强对机场基础设施的建设。到1998年，全国通航机场143个，比197 8年 增加66个，其中能起降B747机型的机场19个，能起降B737机型的103个。一大批支线小型机 场得到迅速建设和完善，提高了航空运输通达能力。除重点对北京、上海、广州、成都、昆 明、哈尔滨、拉萨、太原、大连等一批机场进行改扩建，提高飞机起降能力， 改善综合服务 条件外，为满足经济发展和对外开放以及发展旅游事业的需要，新迁建了福州、郑州、贵阳 、南京、武汉、重庆、济南、银川、桂林、厦门、深圳、珠海、宁波、温州等30多个大中型 机场。国庆50周年前夕，北京首都机场航站区扩建、上海浦东机场新建等重中之重工程以及 杭州萧山、海口美兰机场建设等都已竣工。

5、配套基础设施完备。在加强机场建设的同时，还大力对配套基础设施进行建设 。在 航行保障方面，哈尔滨-沈阳-北京-西安-成都-昆明以东地区6600米以上航路基本实现了雷 达覆盖，安装了70多部先进的航管雷达；在省会、自治区首府和直辖市机场以及飞行繁忙机 场配置了120多套仪表着陆系统，在全国机场终端区和航路上装备了140多套全向信标和160 多套测距设备；陆空通信、平面通信和气象设施得到改善，飞行保障能力有较大提高。在

机 务维修方面，重点建设了北京、成都、上海、广州等飞机维修基地，提高技术水平，增强维 修能力，现在已能完成对从国外引进的大型宽体客机的结构检修。在运输服务方面，建立了 计算机旅客订票系统，目前已有近300个国内城市和70个驻外民航办事处实现了计算机联网 ，开通了联程订票；对北京、上海、广州等机场和西南地区供油设施进行建设，提高了供油 能力。 

6、体制改革初见成效。80年代初，民航开始踏上体制改革的道路，到目前已基本 形成 政企分开、航空公司与机场分设的管理体制格局。“七五”期间，民航管理体制改革取得实 质性进展，打破了旧的管理体制，成立了华北、东北、华东、中南、西南、西北六个地区管 理局，成立了中国国际、中国东方、中国南方、中国西南、中国西北和中国北方六大骨干航 空公司和新疆、云南、上海、厦门、海南、四川、深圳、山东、中原、武汉、福建、长安、 贵州、山西、通用、新华、联合等区域性航空公司。一些主要机场已成为独立经营的企业， 负责对机场进行建设和管理，为各航空公司提供服务。1992年经国家批准，组建了以中国国 际、中国东方和中国南方航空公司为核心的民航企业集团；经过试点，上海虹桥机场下放地 方，标志着民航的管理体制改革向纵深发展。近年来，民航实施大集团、大公司战略，进行 结构调整，取得了较大进展。中国东方航空公司与中国通用航空公司进行了兼并，一些地方 航空公司结成了“新星联盟”。通过体制改革，地方发展民航的积极性得到发挥。“七五” 期 间有23个省市投资42个机场的建设，投入资金12亿元；“八五”期间，地方投资建设机场更 是方兴未艾，达到130亿元；“九五”前三年地方投入的资金近250亿元，成为民航改善机场 设施的重要资金来源。一些地方和部门开办的航空企业对活跃地方经济、增加运输能力发挥 了作用。 

7、对外开放和合作有很大发展。对外开放和引进外资，促进了民航的发展。从198 0年 到1998年，民航从国外融资租赁飞机300多架；利用外国政府贷款建设了北京首都、上海浦 东、厦门、武汉、济南、深圳、兰州等机场和航路改造工程。为提高我国民航机务维修能力 和服务水平，分别与德国汉莎航空公司和美国洛克希德及香港和记黄浦公司等合资组建了北 京和广州两个飞机维修工程公司，建设了一些中外合资的宾馆、餐厅和航空配餐公司，目前 民航中外合资合作企业已有60多家。随着改革开放的深入，民航对外合作的领域进一步拓展 ，颁布了外商投资民用航空业的政策规定，允许中外合资建设和经营机场，允许由中方控股 与外商合资经营航空公司。1997年，中国东方航空公司和中国南方航空公司进行股份制改造 ，并在境外上市取得成功。民航对外投资也迈出了步伐。在吸收外资的同时，在适航管理、 飞行标准、经营管理和人员培训等方面，进行了广泛的对外经济技术交流与合作。 

8、飞行安全成绩显著。几十年来，民航始终坚持周总理提出的“保证安全第一， 改善 服务工作，争取飞行正常”工作方针，飞行安全和质量效益都取得较大成绩。“八五”期间 ，民航加强宏观调控，在全行业进行安全整顿，前移安全防范关口，为保证安全创造良好环 境，切实改进飞行、机务、空管和安检工作，有力地保障了安全生产。“八五”运输飞行事 故万时率比“七五”降低26%。1994年下半年以来，飞行安全形势保持平稳，劫机事件得到 遏制，全行业创造了连续1023天的运输飞行安全记录，安全飞行270万小时，安全起降200万 次，是自1982年以来最长的运输飞行安全周期，也是我国民航历史上最好的安全记录，并涌 现出一批保证飞行安全的先进单位。1998年实现运输飞行安全年。加强航班正常性管理，开 展服务质量上台阶和创建精品服务样板活动，使航班正常率和服务质量明显改善。运输生产 效益有较大提高，“八五”期间民航累计实现利润119亿元，向国家上交税利170亿元，“九 五”前三年上交税金115亿元。通用航空积极为工业、农林业、能源交通重点建设服务，取 得较好社会效益。 

9、民航法制建设加强。以1996年《中华人民共和国民用航空法》的制定、颁布和 实施 为

契机，借鉴、引进和融合国际民航先进的技术管理和适用的法规、标准，制定了一批与民 航法相配套的标准、程序和内部规章制度，特别是在安全、飞行、机务、适航、空管等技术 标准、程序方面和培育航空市场、规范运输服务方面取得较大进展，初步形成了既与国际民 航接轨，又有中国特色的民航法规标准体系。严格依法行政和管理，建立健全执法监督体系 和机制，使行业依法管理提高到一个新水平。

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三、 民航业的地位、作用和当前存在的问题 从民航发展历史和当前发展的总体状况来看，中国民航业在国民经济中的地位正在不断 提高，发挥的作用也进一步增强和扩大。 首先，民航是国民经济现代化的基础构架。交通运输是国民经济的基础，民航业拥有高 速长途运输的功能，不仅是国民经济的基础，而且是实现国民经济现代化的基础，又是现代 化的标志和综合国力的直接体现。因此，随着国民经济发展及其现代化水平的提高，必须不 断加强航空运输建设，以适应和促进国民经济发展三步走战略目标的实现。 其次，民航业是以高新技术装备起来的现代化运输方式，具有快捷性、舒适性、机动性 、安全性和国际性的特点，对旅客运输的占有率不断提高，在综合运输体系中的地位已经由 改革开放前的从属地位和运输辅助力量，成长为旅客运输的主力之一，特别是长途客运和国 际运输最主要的运输方式，也是某些其他运输工具不能通达地区和特殊需要的主要运输方式 。  第三，改革开放是我国的基本国策，中国经济与世界经济接轨，融入世界经济体系，必 须有航空运输作为支撑，发展航空运输对把外国企业“请进来”都有重要的促进和支撑作用 。因此，随着我国开放度的加大，航空运输必须有一个更快的发展。 

新中国民航业的发展起步于1949年，建立起发展的基本框架是在20世纪80年代改革开放之后 ，而真正的起飞则是在90年代。

1、新中国民航业的初创

中华人民共和国成立,开创了中国历史的新纪元,也拉开了新中国民航事业发展的序幕。从1949年到1979年，新中国民航业的发展在曲折、反复和艰难探索中前进，从无到有,从小到大, 为80年代以后的改革发展和90年代的起飞奠定了基础，积累了经验，培养了队伍。 

(1)新中国民航事业从无到有不断发展。1949年11月9日在香港的原中国航空公司和中央 航空公司的爱国员工毅然脱离国民党反动统治宣布起义,驾驶12架飞机飞回祖国大陆,为新中 国民航事业的起步奠定了物质基础。建国之初，我国只有12条短程航线。1950年7月开辟三 条从国内飞苏联的国际航线。1950年8月开辟两条国内固定航线。1951年12月，开辟第一条 地方航线。到1978年，共开辟了162条航线。航空业务从邮局收寄航空邮件、喷洒药剂消灭 蚊蝇到开创航空护林、森林资源普查和航空磁测探矿，航空服务范围有所扩大。与此同时， 飞机数量和种类不断增加，建国初只有12架小型飞机以及向苏联订购的飞机，后来陆续从英 国订购子爵号飞机和三叉戟型飞机、从苏联订购的伊尔-62型和安-24型飞机、从美国订购的 波音707型飞机。新中国成立至改革开放前的30年里,我国新建或扩建了一批机场,至1978年 底,用于航班飞行的机场达78个,初步形成能适应当时运输需求的机场网络。 

(2)民航体制变迁频繁。1949年11月成立民用航空局后，民航体制不断变化。1952年5月 ，中央军委、政务院决定将民航归空军建制，并将民航行政管理和业务经营分开，改设民航 局作行政领导机构，设民航公司为经营业务的机构。1954年11月，中国民航局直属国务院领 导， 1958年2月，划归交通部领导，后又改为交通部民航总局。1962年4月又恢复为国务院 直属局。1969年11月，国务院、中央军委批准并转发中共民航总局委员会《关于进一步改革 民航体制和制度的报告》，决定把民航划归中国人民解放军建制成为空军组成部分，各项制 度按军队执行。以上管理体制变迁都是根据当时政治、经济、社会发展的形势作出的决定。

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(3)国际交往逐步展开。这一时期，我国民航以不断扩大双边和多边交往为主要内容的 国际交往逐步展开。1958年7月20日，中国正式加入1929年在华沙签订的《统一国际航空运 输某些规则的公约》。1974年2月15日中国政府决定承认1944年《国际民航公约》，9月份中 国当选国际民航组织理事国。1975年8月20日正式加入《海牙议定书》。1977年9月中文被国 际民航组织作为工作语言。1978年中国有保留地加入《关于航空器内的犯罪和其他某些行为 的公约》。在此期间，我国陆续与法国、日本、联邦德国等国家签订了双边航空运输协定。

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2、以企业化为中心的改革和发展全面展开

十一届三中全会以后，中国民航业进入改革和发展的新阶段。1980年3月，国务院、中央军 委发出《关于民航总局不再由空军代管的 通知》，决定民航总局从1980年3月15日起成为国务院的直属局。同一天，《人民日报》发 表题为《民航要走企业化的道路》的社论，指出民航是国家的重要运输部门，是一个企业单 位，要按照办企业的方针来经营管理。民航业要打开新的局面，必须走企业化的道路。从此 ，民航业的发展进入了一个以企业化为中心，改革和发展全面展开的历史新阶段。 

(1)民航体制改革全面展开。1985年1月7日，国务院批转中国民航局《关于民航系统 管理体制改革的报告》，决定现行民航管理体制要按照“政企分开、简政放权”的原则进行 改革。1987年1月30日，国务院批准中国民航局《关于民航系统管理体制改革方案和实施步 骤的报告》。根据政企分开、减少管理层次和简政放权的原则，将民航局、地区管理局、省 (区市)局和航空站四级管理改为民航局和地区管理局两级管理，组建6家骨干航空公司， 并将机场和航务管理分开。1985年2月12日，中国民航西藏自治区管理局成立，至此，除台 湾省外所有省市自治区都成立了民航管理机构。1985年12月30日，上海市组建的上海航空公 司成立，成为新中国第一家自主经营的国营地方航空运输企业。随后，西南、华东、华北、 西北四个管理局和航空公司及双流、虹桥、首都、西关四个机场陆续成立。 

(2)以开放姿态加速与国际接轨。我国民航对外开放走在其他行业的前列。1980年5月 ，由中国民航北京管理局与香港中国航空食品有限公司合资经营的北京航空食品有限公司正 式开业，这是我国批准的第一家中外合资企业。同年9月，我国加入《关于制止劫持航空器 的公约》和《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》。次年3月，中国民航加入国 际电信协定并正式启用该协会的加布里尔自动定座第一系统，中国民航所有国际航班实现计 算机自动定座，标志我国民航与国际民航的全面接轨。 

(3)高起点全面推动民航业发展。80年代我国民航业以大量引进欧美先进飞机为主要 特点，高起点推动民航业的发展。1980年4月1日，中国民航局决定因国内航班不断增加，航 班编号由三位升为四位;从美国订购的波音747SP型飞机加入航班飞行。1984年9月，全国所 有省城民航班机通达。从1985年8月开始，我国向欧洲、美国订购的现代化大型客机陆续加 入航班飞行，一批国产运输机投入运营从而使中国民航运力、技术结构发生重大变化，为90 年代民航业的飞速发展奠定了物质技术基础。同时，机场建设规模也进一步扩大，民航运输 量出现新增长。1981-1990年民航客运量年均增长率17%，绝对量年均增加130多万人，旅客 周转年均增长率19%，1990年达到1660万人，230亿人次，民航在综合运输体系中的地位有所 上升，民航客运量占社会总客运量的由1980年的0.09%，上升到1990年的0.18%，旅客周转量 由1.51%上升到3.41%。 

3、民航业飞速发展的新时期

在80年代国民经济持续、快速增长和民航业以企业化为中心的全面改革的基础上，进入90年 代后改革进一步深化，对外开放有新的进展，客货运输和各项建设更是飞速发展。飞机、机 场、配套设施建设达到空前规模，到1998年底民航运输 飞机达到523架，比1990年增加约2倍，而且增加的都是技术先进、性能优良的新机型。航班 供用机场由1978年的78个增加到1998年的142个，机场等级也普遍提高。定期航班航线1122 条，比1990年

增加2倍左右，其中国内航线983条，国际航线131条，地区航线8条，国内通航 135个城市，国际通航34个国家和地区的64个城市。在民航基础设施不断加强的基础上，90 年代民航运输生产进一步高速增长：1985-1990民航客运量年均增加180万人，年增长率为17 .3%，旅客周转量年增长率为14.5%，而到1991-1995年的“八五”时期，民航运量年均增加7 00多万人，为“七五”时期的3.9倍，客运量年增长率为25.25%，旅客周转量年增长率为24. 2%，均达到民航历史最高水平，而且在各种运输方式中也是增幅最高的，比公路客运增幅高 出1倍，比铁路客运增幅高出4倍。

二、 中国民航业总体发展现状和主要特点

经过新中国50年的发展，作为国民经济和社会发展的重要行业和先进的交通运输方式，我国 民航业伴随整个国民经济的发展而不断发 展壮大。特别是改革开放20年来，航空运量持续快速增长，航线网络不断扩大，机队运输能 力显著增强，机场、空管等基础设施建设取得重大进展，管理体制改革和扩大对外开放迈出 较大步伐。航空运输在我国改革开放和加速社会主义现代化建设中发挥着越来越大的作用。 

1、运输规模扩大、地位上升。

建国之初，我国民航规模很小，基础薄弱。仅有12 架小 型飞机、12条短程航线和40个能起降小型飞机的简易机场，运输总周转量仅为150多万吨公 里，旅客运量仅1万人。到1998年，航空运输总周转量达93亿吨公里，比1978年增长30倍; 旅客运量5755万人，比1978年增长24倍。在综合运输体系中，航空运输增长最快，地位不断 上升。在国家整个交通运输总量中航空的比重逐步加大，其中旅客周转量“六五”时期占2. 29%，“七五”时期占3.41%，“八五”时期占6.27%，1996年占8.2%，民航已经成为我国旅 客运输方式的重要力量，特别是长途客运和国际客运的主力。我国民航在世界上排列位次也 逐年提前，其中航空运输总周转量由1980年第35位上升到目前的第10位，旅客周转量由第33 位上升到第7位。

2、航线网络迅速扩展。到1998年底，定期航班航线总数达到1122条，通航里程218 万公里，分别比1978年增加960条和194万公里。其中，国内航线有983条，通航全国135个城 市，较多地开辟了省会(首府)、沿海开放城市、旅游城市、重点经济城市之间和通往中西 部边 远地区的航线，现已基本形成以北京、上海、广州、西安、成都、沈阳等大城市为中心枢纽 ，连接全国各地的航线网络格局;一些幅员较大的边远省区形成了区域航线网络。国际航线 已达131条，地区航线8条，国际通航34个国家的64个城市，有43个国家的57家航空公司通航 我国的13个城市，目前已初步形成以北京、上海、广州等重点对外开放城市为起点、连接世 界五大洲，以沿边开放城市沟通邻国重镇的国际航线网络。内陆通往香港和澳门的定期航线 有24条，另有23个城市辟有包机航线。 

3、运力迅速增强。1998年底，全国民航共有各型运输飞机523架，其中大中型运输 飞机占85%以上。提供的座位达到8.22万个，提供的商载吨位达到1.2万吨，分别比1978年增 加9 倍和15倍。新引进的飞机有B777、B747、B767、B757、B737、A340、A310、A320、MD11、MD 82、MD90等。在增加新飞机的同时，淘汰了老旧飞机。目前，我国民航的主力机队配备了世 界上最先进的机型，机龄短、技术新、经济性能好，提高了飞行的安全性、舒适性和经济效益。 

4、机场建设成就卓著。民航业利用改革开放的有利条件，采取中央投资、地方集 资和利用外资等方式，加强对机场基础设施的建设。到1998年，全国通航机场143个，比197 8年 增加66个，其中能起降B747机型的机场19个，能起降B737机型的103个。一大批支线小型机 场得到迅速建设和完善，提高了航空运输通达能力。除重点对北京、上海、广州、成都、昆 明、哈尔滨、拉萨、太原、大连等一批机场进行改扩建，提高飞机起降能力，改善综合服务 条件外，为满足经济发展和对外开放以及发展旅游事业的需要，新迁建了福州、郑州、贵阳 、南京、武汉、重庆、济南、银川、桂林、厦门、深圳、珠海、宁波、温州等30多个大中型 机场。国庆50周年前夕，北京首都机场航站区扩建、上海浦东机场新建等重中之重工程以及 杭州萧山、海口美兰机场建设等都已竣工。

5、配套基础设施完备。在加强机场建设的同时，还大力对配套基础设施进行建设 。在 航行保障方面，哈尔滨-沈阳-北京-西安-成都-昆明以东地区6600米以上航路基本实现了雷 达覆盖，安装了70多部先进的航管雷达;在省会、自治区首府和直辖市机场以及飞行繁忙机 场配置了120多套仪表着陆系统，在全国机场终端区和航路上装备了140多套全向信标和160 多套测距设备;陆空通信、平面通信和气象设施得到改善，飞行保障能力有较大提高。在机 务维修方面，重点建设了北京、成都、上海、广州等飞机维修基地，提高技术水平，增强维 修能力，现在已能完成对从国外引进的大型宽体客机的结构检修。在运输服务方面，建立了 计算机旅客订票系统，目前已有近300个国内城市和70个驻外民航办事处实现了计算机联网 ，开通了联程订票;对北京、上海、广州等机场和西南地区供油设施进行建设，提高了供油 能力。 

6、体制改革初见成效。80年代初，民航开始踏上体制改革的道路，到目前已基本 形成 政企分开、航空公司与机场分设的管理体制格局。“七五”期间，民航管理体制改革取得实 质性进展，打破了旧的管理体制，成立了华北、东北、华东、中南、西南、西北六个地区管 理局，成立了中国国际、中国东方、中国南方、中国西南、中国西北和中国北方六大骨干航 空公司和新疆、云南、上海、厦门、海南、四川、深圳、山东、中原、武汉、福建、长安、 贵州、山西、通用、新华、联合等区域性航空公司。一些主要机场已成为独立经营的企业， 负责对机场进行建设和管理，为各航空公司提供服务。1992年经国家批准，组建了以中国国 际、中国东方和中国南方航空公司为核心的民航企业集团;经过试点，上海虹桥机场下放地 方，标志着民航的管理体制改革向纵深发展。近年来，民航实施大集团、大公司战略，进行 结构调整，取得了较大进展。中国东方航空公司与中国通用航空公司进行了兼并，一些地方 航空公司结成了“新星联盟”。通过体制改革，地方发展民航的积极性得到发挥。“七五” 期 间有23个省市投资42个机场的建设，投入资金12亿元;“八五”期间，地方投资建设机场更 是方兴未艾，达到130亿元;“九五”前三年地方投入的资金近250亿元，成为民航改善机场 设施的重要资金来源。一些地方和部门开办的航空企业对活跃地方经济、增加运输能力发挥 了作用。 

7、对外开放和合作有很大发展。对外开放和引进外资，促进了民航的发展。从198 0年 到1998年，民航从国外融资租赁飞机300多架;利用外国政府贷款建设了北京首都、上海浦 东、厦门、武汉、济南、深圳、兰州等机场和航路改造工程。为提高我国民航机务维修能力 和服务水平，分别与德国汉莎航空公司和美国洛克希德及香港和记黄浦公司等合资组建了北 京和广州两个飞机维修工程公司，建设了一些中外合资的宾馆、餐厅和航空配餐公司，目前 民航中外合资合作企业已有60多家。随着改革开放的深入，民航对外合作的领

域进一步拓展 ，颁布了外商投资民用航空业的政策规定，允许中外合资建设和经营机场，允许由中方控股 与外商合资经营航空公司。1997年，中国东方航空公司和中国南方航空公司进行股份制改造 ，并在境外上市取得成功。民航对外投资也迈出了步伐。在吸收外资的同时，在适航管理、 飞行标准、经营管理和人员培训等方面，进行了广泛的对外经济技术交流与合作。 

8、飞行安全成绩显著。几十年来，民航始终坚持周总理提出的“保证安全第一， 改善 服务工作，争取飞行正常”工作方针，飞行安全和质量效益都取得较大成绩。“八五”期间 ，民航加强宏观调控，在全行业进行安全整顿，前移安全防范关口，为保证安全创造良好环 境，切实改进飞行、机务、空管和安检工作，有力地保障了安全生产。“八五”运输飞行事 故万时率比“七五”降低26%。1994年下半年以来，飞行安全形势保持平稳，劫机事件得到 遏制，全行业创造了连续1023天的运输飞行安全记录，安全飞行270万小时，安全起降200万 次，是自1982年以来最长的运输飞行安全周期，也是我国民航历史上最好的安全记录，并涌 现出一批保证飞行安全的先进单位。1998年实现运输飞行安全年。加强航班正常性管理，开 展服务质量上台阶和创建精品服务样板活动，使航班正常率和服务质量明显改善。运输生产 效益有较大提高，“八五”期间民航累计实现利润119亿元，向国家上交税利170亿元，“九 五”前三年上交税金115亿元。通用航空积极为工业、农林业、能源交通重点建设服务，取 得较好社会效益。 

9、民航法制建设加强。以1996年《中华人民共和国民用航空法》的制定、颁布和 实施 为契机，借鉴、引进和融合国际民航先进的技术管理和适用的法规、标准，制定了一批与民 航法相配套的标准、程序和内部规章制度，特别是在安全、飞行、机务、适航、空管等技术 标准、程序方面和培育航空市场、规范运输服务方面取得较大进展，初步形成了既与国际民 航接轨，又有中国特色的民航法规标准体系。严格依法行政和管理，建立健全执法监督体系 和机制，使行业依法管理提高到一个新水平。

民航业的地位、作用和当前存在的问题

从民航发展历史和当前发展的总体状况来看，中国民航业在国民经济中的地位正在不断 提高，发挥的作用也进一步增强和扩大。

首先，民航是国民经济现代化的基础构架。交通运输是国民经济的基础，民航业拥有高 速长途运输的功能，不仅是国民经济的基础，而且是实现国民经济现代化的基础，又是现代 化的标志和综合国力的直接体现。因此，随着国民经济发展及其现代化水平的提高，必须不 断加强航空运输建设，以适应和促进国民经济发展三步走战略目标的实现。

其次，民航业是以高新技术装备起来的现代化运输方式，具有快捷性、舒适性、机动性 、安全性和国际性的特点，对旅客运输的占有率不断提高，在综合运输体系中的地位已经由 改革开放前的从属地位和运输辅助力量，成长为旅客运输的主力之一，特别是长途客运和国 际运输最主要的运输方式，也是某些其他运输工具不能通达地区和特殊需要的主要运输方式 。

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第三，改革开放是我国的基本国策，中国经济与世界经济接轨，融入世界经济体系，必 须有航空运输作为支撑，发展航空运输对把外国企业“请进来”都有重要的促进和支撑作用 。因此，随着我国开放度的加大，航空运输必须有一个更快的发展。

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我国幅员辽阔，人口众多，资源丰富，适合发展快捷便利的航空运输。经济持续快速增 长，改革开放不断深入，人民生活逐步提高，都将促进航空运输发展;对外交往增多，旅游 外贸发展，将对航空运输产生更大需求。我国民航的发展前景十分广阔。民航在发展和改革 中已经取得了令人瞩目的成就，但在一定程度上还不能适应国民经济和社会发展的需要。面 对新世纪的挑战，当前民航业存在若干需要解决的重要问题。 

1、近年来运输需求不足，客运量增速下降，运输效率降低 

我国民航运输一直以较高速度增长，特别是“八五”时期运输增长率达到新高。1995年 比1990年民航运量增长2.08倍，年均增长率25.25%，而进入“九五”时期，出现运输需求不 足，客运增长率大幅度下降，1999年比1995年客运量年均只增加170万人，比“八五”时期 年均增长量的1/4还低。

在运量增长速度下降的同时，民航运输效率也明显降低。“八五”期间民航航班客座利 用率一直保持较高水平，1991年为77%，1992年为78.4%，1993年为71.8%，1994年为69%，19 95年为71.5%，平均72%以上。但进入“九五”以后客座利用率逐年下降，1996年为69%，199 7年为65%，1998年为57.5%，1999年更下降到55%，不仅大大低于“八五” 的水平，特别是 国际航线航班客座利用率更低，大约比国内航班低5~10个百分点，也普遍低于相同航线的国 外航空公司的客座利用率。需求不足，效率较低这是当前民航经营上较为突出的问题。

2、经济效益滑坡，出现行业亏损

多年来，民航经营取得较好的经济效益，但近年来 经济效益滑坡，成本增加，企业亏损。1997年比1991年客运量增长1.27倍，而成本支出却增 长2.7倍。“八五”期间逐年都有盈利，1995年民航总局直属企业盈利63.37亿元，1997年还 盈利21.5亿元，但到1998年出现全行业亏损22.4亿元的严重局面。

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民航企业亏损原因是多方面的。首先是需求不足，客运量上不去，如1998年比1997年客 运量仅增长2.2%增加125万人;1999年比1998年增长0.78%增加45万人，运量增长跌入低谷。 其次是恶性降价，低于成本销售机票。1998年民航全行业平均成本为每人公里0.66元，公布 票价每人公里0.75元，成本占票价的88%。一些航空公司为了争夺客源，不惜血本，大幅降 价，有的甚至实行4折、5折优惠票价。据专家估计，由于低于成本销售机票，造成的损失在 20亿元以上。三是运力投放快于运量增长，运力相对过剩。1998年比1997年民航运力增长13 .2%，而客运量仅增长1.5%，按现有飞机运力计算，只要客

座率达到72%的正常水平，就可以 满足客运量年均增长率5.8个百分点的需要。同时

1996~1998年民航运力技术结构调整，三年 中90%的机型实现了更新换代，从而加大了航空公司的固定成本。四是航空运输代理市场不 规范，代理成本太高。1998年航空客运量5755万人，而机票销售代理多达5000多家，平均1 个代理点全年仅销售机票1万张，还有大量数不清的没有代理资格的“黑代理”(二代、三 代)，估计销售代理人员3-5万人。全民航系统职工不到20万人，要养活那么多的代理人员 ，负担很重。另外，代理人员利用各航空公司争夺客源的心理，趁机要挟提高代理费标准。 据估计，1998年航空公司多支付代理费15亿多元，从而加重了航空公司的亏损。

补充：

3、民航企业规模小，集团化程度低，没有形成规模经济 

我国民航运输发展走的是外延型扩大再生产的路子，1998年民航运输机523架，仅相当 于美国一个大中型航空公司的规模，而我国却分属26家航空公司经营，最大的几家航空公司 ，如中国国际航空公司、中国南方航空公司、中国东方航空公司、中国北方航空公司等，也 各自只拥有数十架飞机，而世界上排序前20名的航空公司机队规模都在100架以上，我国还 有几家航空公司各自只拥有3-4架100座以下的小型飞机。在世界民航业趋向大型化、集团化 、高效化的潮流中，我国的航空公司依然各自为政，分散经营，缺乏联合、联营的合作意识 。 

4、民航业供大于求，运力总量相对过剩，结构不合理 

近几年民航部门大量购置飞机，运力增加很多的1998年比1994年运输机数量增长31%， 提供的客座运力增长70%以上，而客运辆仅增长40%，出现运力过剩，供大于求。估计国内航 空公司的运力相对过剩还会维持一段时间。据民航总局测算，即使将民航现有运力减少10% ，也能完全满足市场需求。



造成运力总量过剩的原因是多方面的。首先，从80年代初以来，民航运力呈现超常规增 长，其增长速度远远超过同期的经济增长速度，在90年代中后期经济增长速度开始放慢，国 民经济从整体上由过去的短缺向普遍的相对过剩转变，航空运输服务需求增长相应放慢，民 航运输能力也由过去的短缺开始转变为过剩，亚洲金融危机所带来的冲击则使运力过剩问题 显得更加突出。其次，重复建设和布局不合理。民航作为高投入、高回报的新兴技术密集型 产业，市场前景诱人，除中国民航系统内加大投资，引进机队 、扩建或新建机场外，地方 的投资热情也空前高涨。

短短几年间，全国大大小小航空公司一下冒出了几十家，机场如雨 后春笋般建了起来。一些航空公司不看市场的实际需求增长情况，盲目购进大飞机，运力超 需求过快增长，出现了过剩的局面。大部分机场都吃不饱，有些机场客货吞吐量连设计能力 的零头都达不到，能力大量闲置。第三，由于民航成本开支增长太快，成本增加，导致客运 票价严重偏高也制约了市场需求的增长。1992年对外、对内两票价合并导致机票价格大幅度 上涨，使社会难以承受。1995年至1998年客运量增长12.5%，而成本开支却增长20%以上，使 每人公里运输成本增长10%，票价也就居高不下。这也增加了其他运输方式的竞争优势（净值，档案，基金吧），减 少了民航的客源。民航运输价格偏高，严重阻碍有效需求的形成。航空运输在空中时间的节 省以及运输过程中的舒适性上有其优越性，但在运输价格上以及运输前后机场到城市间的

距 离过渡或运输手续上的不便方面，使航空公司失去了一部分旅客和货主，运力出现过剩。



在运力相对过剩的同时，民航运输能力结构也不合理。自“运七”陆续退出市场之后， 大量的支线客源被迫退出空运市场。有相当一部分中小机场只热衷于开长线、飞大机型等与 大机场竞争的策略，却忽略了支线与干线相结合，为干线输送必要补充客源的“双赢策略” 。飞机机队不合理，我国航空公司基本上以大型客机为主，缺少技术性能先进的支线飞机。

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5、组织化、规模化程度低，难以应付国内外竞争日益严峻的压力 

在国内航线，我国航空公司遇到铁路、公路的激烈竞争。铁路调图提速，现代化高速公 路逐步形成网络，交通运输业市场竞争日趋激烈，近几年公路争铁路，铁路争民航的局面基 本形成。省际高速公路，两次火车提 速，夕发朝至特快列车为人们的出行，从价格到时间 上均提供了极大的便利，较比民航而言， 长途大巴，夕发朝至高速列车的价格低廉，相对 省时，使民航的优势相对减弱。铁老大针对市场展开了“天上飞， 地上跑，出行还是火车 好”的宣传攻势，学生专列、旅游专列、假日专列应运而生，不能不承认部分客源被铁路分 流，对民航客运市场产生了一定的影响。如南方航空公司在广汕高速公路、铁路通车后，原 来每日三个航班只有50%旅客。随着我国加入世界贸易组织步伐的加快，我国天空对外开放 的速度比原来设想的要快得多，国内从政府到企业都还没有作好思想、政策和经营管理的准 备，国

外航空公司直接大量进入国内市场，国内航空公司面临严峻的国际竞争挑战，生存面 临危机。国外航空公司为加速占领中国市场，进行严重的倾销，主要是经济仓的票价。目前 ，美国航空公司大量增加中国航班，而中国国际航空公司飞美国的航班则大量减少。据了解 中国国际航空公司飞美国每年要亏损6亿元，仅飞纽约就得亏损2亿元，中国国际航空公司不 得不停止飞纽约的航班。



我国民航业目前还不具备与国外大型航空公司竞争的能力。一是航空公司不能形成规模 经济，拥有的航线资源不合理，机队结构也不合理，缺乏竞争力。而且航空公司负担重、资 本金不足，不但发展后劲不足，也制约竞争能力的增强。二是多年来，国家对航空公司没有 投入，发展主要依靠借贷，所有设施、装备都靠贷款购买，资产负债率高，如中国国际航空 公司的资产负债率高达91%。同时，各大航空公司还要大量上交。民航的发展走了一段弯路 ，主要是大量成立航空公司，虽然不少航空公司从技术的角度早该破产但没有一家破产，政 策上不按照统一规则操作，自己跟自己打乱仗。三是国家在政策上对民航业的认识和定位还 有差距、扶持力度还不够。世界各国对民航业都十分重视，都把民航业当作微利高风险行业 ，从各个方面加以扶持。但是，我们不但缺乏政策扶持，而且由于体制问题，从航空油料、 计算机、结算到机场还层层盘剥，增加航空公司负担，削弱航空公司的价格竞争力。四是国 内航空公司管理水平与国外航空公司差距相当大，员工队伍文化构成低，许多干部缺乏现代 管理知识和技能，法律、会计、市场营销等方面的管理存在许多问题，有些航空公司的各种 费用经常被骗，成本失控。在航线规划、票价策略等方面缺乏科学管理的基本要素。由于改 革步伐跟不上形势发展，现有的民航体制、制度和结构必然导致国内民航业的自相恶性竞争 。同时，我们所面对的已经不主要是国内航空公司的相互竞争，而主要是外国航空公司带来 的国际竞争，这种压力更大。 

6、过度竞争与垄断并存，严重制约民航业健康发展

经过十多年来的改革，目前民航业的竞争已经十分充分，甚至出现了过度竞争。我国民 航业企业规模小、过于分散，在地方保护主义的政策倾斜下，国家航空公司面临无序竞争的 局面，国内航空公司自相残杀。价格不计血本的竞争使整个民航业陷入全行业危机的困境中 。在过度竞争的同时，民航业目前还存在各种各样的垄断。一是地方保护下的区域市场垄断 。据有的航空公司反映，云南航空公司、新疆航空公司等地方航空公司政企不分，不允许其 他航空公司进入当地市场。地方航空公司

都得到地方政府的支持，海南航空公司也是一个典 型。二是凭借行政权力，形成系统性垄断。民航系统的航空油料、结算、计算机订票等是凭 借民航总局的行政权力保持垄断地位，提供的服务质次价高。

7、民航业发展高度依赖外国飞机和相关技术装备

随着我国国民经济和运输事业的飞速发展 ，民用飞机尤其是客机对进口需求量巨大。 仅1996年从空中客车集团购买33架客机和1997年从波音公司购买50架 客机就花去外汇50亿 美元。此外民航每年还要进口大量的航材。在大量进口飞机，外汇大量外流的同时，我国许 多航空工业企业却面临种种困难，没有任务，发不出工资，没有出路，职工下岗。据中国航 空信息中心分析，到 2016年，中国还要补充民用客机1591架，总价值750亿美元，年平均购 机费38亿美元。中国若不抓紧发展客机，外汇还要大量外流。高度依赖进口，不仅大大加大 了民航业运营和发展的成本，加大了民航业发展的脆弱性，还严重制约了我国航空工业的发 展。 

8、现行民航体制不能适应新形势的要求 

政企分开问题是企业改革面临的普遍问题，但是，在民航业这个问题显得尤为突出。在 经营上，特别是在财务、资金问题上，有的航空公司亏损、机场亏损，而地区管理局、民航 总局却在平调大量资金。民航业各大系统之间的关系没有理顺，如航空油料、计算机、结算 是全国性的、高度集中的垄断性部门，独家控制，收费太高，加大航空公司的运营成本。机 场和航空公司的关系也不顺，目前的情况是机场控制航空公司，收费随意性大，不仅增加航 空公司负担，而且在航班时间的控制上和各项服务的配合上，因收费、机票代理、服务代理 等原因，明显偏向外国航空公司，增强了外国航空公司的竞争优势（净值，档案，基金吧），使我国航空公司丧失对 外竞争的手段。

四、我国民航业改革的目标和主要内容

民航管理体制改革牵涉到方方面面，但其核心问题是真正实行政企分开，理顺民航总局 与航空公司、机场等基础设施、油料与航材经营、计算机结算系统等之间的关系。目前，民 航总局对直属航空公司在产供销人财物等方面仍进行较严格的直接控制，通过对油料、航材 、计算机结算系统等的垄断经营对航空公司实行间接控制，航空公司尚不能真正地成为自主 经营、市场导向的企业。机场与航管部门的关系、与地方政府的关系以及与航空公司的关系 还没有理顺，机场的建设和运营总体

上尚未进入良性循环。如果不在大的管理框架上作出根 本性改革，就无法摆脱头痛医头、脚痛医脚的老路。

政企分开的关键，是在科学、明确地界定民航总局政府管理职能的基础上实现职能转换 和机构改革。民航总局管理职能的“定位”，当然要从我国现阶段的实际情况出发，同时要 重视借鉴国际经验，与国际惯例接轨，这既是在国内理顺关系、提高管理水平的需要，也是 适应进一步对外开放的需要。概括地说，我国民航运输业的政府管理职能大体包括：第一， 对适航条件和航空安全的管理;第二，对市场准入和航线资源配置的管理;第三，对导航设 施、一些非盈利机场等基础设施的建设和管理;第四，对运价的研究、指导和管理;第五， 对民航企业并购重组的审查和批准;第六，对民航业国际合作与交流的管理;第七，制定行 业发展规划，促进法制建设。在上述职能中，除少数(如非盈利性机场等基础设施的建设和 管理)应由其他政府机构履行外，大部分要由民航总局履行。

在明确政府管理职能的基础上，民航管理体制应形成如下基本格局：一是政企分开， 作为政府管理部门的民航总局及其分支机构要与航空公司、机场等基础设施、航油航材经营 、计算机结算系统等企业分离脱钩，民航总局只做并做好其职能范围的事情，不再直接经营 和干预企业的经营业务，民航总局与各类企业的关系主要是行业管理关系。二是政府的行政 管理职能与国有资产管理职能分开。民航总局及其他有关政府部门不再直接管理民航系统的 国有资产，中央所属的国有资产由国务院按现行体制委托大型企业或企业集团管理经营，地 方所属的国有资产由地方政府决定其管理经营方式。三是盈利性业务与非盈利性业务分开， 就是将非盈利性但社会效益显著的业务，如经济落后地区、客流量小的机场业务，与盈利性 业务，如航空公司业务、航油航材经营业务、经济发达地区且客流量大的机场业务等分开， 采取不同的投资、运营方式和财税政策。四是自然垄断业务与竞争性业务分开，对机场服务 等具有自然垄断性质的业务，要在业务范围、收费价格、服务标准等方面进行政府管制，对 航空公司业务、航油航材经营业务等非自然垄断业务，则要打破行政性垄断，引入、鼓励合 理竞争。 

当前和今后一个时期，民航业的改革和重组应包括如下要点： 

第一， 改革应从民航总局转换职能入手。民航总局的职能转换是整个民航系统改革的 起点，这个问题不解决好，其他方面的改革将难以启动，也容易出现扭曲。民航总局的新职 能确定以后，机构自然要做相应调整，但人员数量不会显著变化。我国民航事业仍处在一个 较快发展时期，即使职能转换，比照国际经验，已有的管

理机构人数并不算多。但管理方法 和手段要有实质性改变，要由过去简单地定计划、管审批、“盯人头”、“搞运动”式的管 理，转为制定并实施全局性、战略性行业发展规划，转为主要依据有关法规进行严格、持续 的管制和管理。因此，适应新职能的教育培训将是一项重要任务。考虑到民航对安全的特殊 要求，民航总局在职能转换时，应将新职能中的安全管理职能置于首位。 

第二， 对航空公司“先脱钩，后重组”。尽管重组对航空公司很重要，但首先要解决 政企分开的问题，即要“先脱钩”。脱钩以后，民航总局主要从政府行业管理的角度对企业 重组提出意见和建议，而不再对重组过程进行直接干预。航空公司如何重组，目前有多种看 法和方案，可以进一步探讨。总的来说，需要遵循以下原则：一是有利于形成国际、国内干 线、区域性支线三个层次的有效竞争格局;二是有助于提高加入WTO后我国航空公司的国 际竞争力;三是坚持企业自愿，政府指导、协调和服务;四是将重组与改革有机结合起来。 这一点应予特别强调。政企分开后，在民航总局转换职能的同时，航空公司必须大刀阔斧地 进行企业体制和内部管理体制改革，将重组作为改革的契机。只重组不改革或不彻底改革仍 然是没有出路

的。 

第三， 政企“脱钩”后，航油、航材等业务不能再搞直接或变相的垄断经营，如组建 一个公司独家经营。国家可以在油料定价、航材进口等方面进行必要管制，但不构成对这些 业务进行垄断经营的理由，应当也完全可以引入必要的竞争。对具有一定自然垄断特点的计 算机结算系统，宜采取相关航空公司共同出资组建公司方式，经营上也可引入一定程度的竞 争。

第四，加快机场管理体制改革。中央政府所属的机场资产应尽可能地转让给地方政 府。少数仍然直属中央政府的机场，成立机场公司，由国务院授权管理经营。地方政府所属 的机场资产由地方政府决定其管理方式。民航总局主要行使政府对机场的行业管理职能，不 再直接管理机场。区分并规范机场的盈利和非盈利业务。对地处发达地区、客货流量大、盈 利或有盈利潜力的机场，可以用商业原则进行投融资和经营活动。对客货流量小、不盈利但 社会效益显著的机场，特别是西部边远地区的机场，可由中央政府和地方政府通过其计划、 财政等部门进行必要的投资和亏损补贴。这些机场的建设和经营要以企业方式进行，努力增 收节支，条件适宜者可引入国际通行的管理公司经营模式。政府补贴要有必要的减亏激励机 制相配套。

第五，民航建设基金的形成有其历史原因，在民航建设中也曾发挥过积极作用。随着形 势的变化，逐步下调并最终取消这一基金，将有利于减轻企业负担，促进政

企分开。另一方 面，对某些必须要由政府投资的民航公用事业项目，如航路建设项目，可以考虑开辟新的筹 资渠道。一个可供考虑的方案是航线资源的竞争性有偿使用。通过公平、公正的拍卖，航空 公司获得特定航线的使用权，所付费用形成民航专项建设资金，航线使用权则成为航空公司 的资产，可以保有、转让。此举对航线资源分配上的行政性垄断和腐败现象也是治本之策。 

第六，加强对民航系统改革的领导和协调。建议国务院有关部门，吸收有关专家参加， 在充分调研的基础上，就民航系统主管部门职能转换、政企分开、企业改革和重组、历史负 担处置、建设资金筹措等问题，提出切合实际、可操作的方案。民航改革不可避免地涉及到 历史上遗留下来的复杂的利益关系，应当向有关当事者说清楚改革是大势所趋，而且改革最 终将会增进所有当事者的利益。民航是一个发展快、收入水平较高的行业，改革和重组中可 能出现的困难比其他许多行业都要小。事实上，一些年来，民航系统从主管机构到企业对改 革的必要性和紧迫性的体会最为深切，也做了不少有益工作。只要目标正确、措施得当，民 航系统改革完全可以在不太长的时间内取得突破性进展。

因势利导方能与时俱进、顺势而为方能事半功倍。什么是“势”？形势、情势；何为我国民航之“势”？我国民航的形势和情势，通俗而言就是民航发展情况、环境。作为民航人，明势、识势、理势是做好、做精、做新本职工作的重要保障。在此笔者解析中国民航发展之“势”——深入探究和分析2014年中国民航发展环境。纵观2014年的前九个月，中国民航发展环境发生重大变化，逐步形成中国民航发展外部环境的“新常态”。下面笔者运用史蒂芬所著《航空公司市场营销与管理》（第五版）一书中阐述的PESTE模型，分别从政治、经济、社会、技术和环境等五个发展环境因素维度，深入解析2014年中国民航所处的发展环境。

1、PESTE模型之政治因素

（1）中共十八大以来逐渐形成的政治新环境

随着中国共产党第十八次全国代表大会于2012年11月14日的圆满闭幕，中共领导集体完成顺利、平稳交接，为中国经济发展开启了崭新的政治环境。特别是从2013年十八届三中全会开启的全面深化改革更是直接影响并决定着2014年中国经济发展的各个领域和层面的发展方向和进程。作为与经济发展关联性极强的民航运输业，在我国政治直接指导经济发展的体制下，民航运输企业要密切关注政治环境的新动态，准确研判新环境对民航市场的新影响。

（2）以中央“八项规定”为代表的政务出行新标准

新一届中央领导集体以极大政治勇气在全国推行以“求实、为民、清廉”为主题的党的群众路线实践活动，通过活动的扎实推广和狠抓实效，全国政经领域“清风拂面”。自2008年全球经济危机以来，我国民航运输企业逐渐探索出产品“高端化”这一生财之道，但是随着2013年以来的“新标准”抑制了政府机关、事业单位、大型央企高级别领导对“两舱”产品的需求，甚至头等舱消费已经成为一种“奢靡之风”的突出表现。

（3）国务院若干意见指明发展路径

2012年7月8日，《国务院关于促进民航业发展的若干意见》（以下简称“若干意见”）正式出台，标志着民航发展正式上升为国家战略高度。《若干意见》提出了促进民航业发展必须坚持的五条基本原则：以人为本、安全第一；统筹兼顾、协调发展；主动适应、适度超前；解放思想、改革创新；调整结构、扩容增效。明确提出了民航的发展目标，并从加强立

法和规划、加大空域管理改革力度、完善管理体制机制、强化科教和人才支撑、完善财税扶持政策、改善金融服务等六个方面提出了中国民航进一步发展的实现路径。

（4）地缘政治动荡制约国际客源增长

从乌克兰乱局到新一轮巴以冲突，从叙利亚内战持续到伊斯兰国组织挑起伊拉克战事，从南海钻井平台之争到钓鱼岛博弈日渐常态，2014年全球政治局势依旧动荡不止。对中国民航而言，钓鱼岛问题引起的中日政治关系空前紧张，由此波及到中日经济交往和文化交流层面，使双方交流基本停滞，中日航线客货运输量显著下降，各航空公司纷纷大幅削减的该航线运力。由于中日航线在我国国际旅客运输中占有相当大的比重，地缘政治的不稳定局面制约了中国民航国际客运市场的持续增长。

2、PESTE模型之经济因素

（1）世界经济喜忧参半和国内经济增速趋缓

2014年美国一扫危机之阴霾，经济复苏强劲；而大西洋另一侧的欧洲似乎还未走出债务危机的泥潭，再加之乌克兰乱局的“推波助澜”，欧洲经济复兴遥遥无期；日本央行虽然超发货币，持续向市场“输血”，但也难改日本经济的低迷状态；以“金砖四国”为标志的新兴经济体市场出现明显滞胀，世界经济依然在重重危机中艰难前行。我国经济发展重要支柱之一的对外出口因受到国外需求缩小影响急速下降，与此同时，我国正通过转变经济发展方式来获取全新的发展动力，方式转变阶段性抑制了国内经济发展速度。民航是经济发展的晴雨表，其波幅显著大于经济发展的走势，世界经济不振和国内经济减速必将对民航的各项指标带来大幅压制。

（2）国际贸易保护主义抬头趋势将持续

2014年，以欧美为代表的发达经济体的财政风险高位运行，使得其面临的来自其国内的各方压力空前巨大，增加就业、发展经济、促进稳定是各发达经济体执政当局所要解决的关键问题。各项饮鸩止渴的直指我国的贸易保护主义政策和措施纷纷出台，其后果是造成我国对外贸易额显著下降，对外经济交流明显放缓，对民航国际旅客运输量的增长带来的空前压力。

（3）地方政府需要借助临空经济实现其产业升级

如何促进经济科学、健康、可持续发展已经成为摆在各地方政府决策者面前的难题。随着《若干意见》的出台，地方政府清晰的认识到民航对于其经济发展的重要战略和战术价值。截至2014年8月份，已有31个省、自治区和直辖市与民航局签署合作协议，全国共建立了近40个依托民航机场的临空经济产业区，为地方产业升级发挥的重大作用。

3、PESTE模型之社会因素

（1）我国民航乘客群体意识性显著提升

随着乘坐民航机出行日渐普及，乘客对航空运输的意识性显著增强。更多乘客已经熟知航空运输的细节，对其享受的服务和遭遇的境遇有着更强的意识性。这一改变迫使中国民航思考如何更加人性化地提供各项服务，同时还要加强乘客群体意识的引导工作，倡导乘客对民航工作特殊性的理解。

（2）通用航空和通勤航空需求增长明显

随着我国人均收入的显著提升，全社会对航空运输有了更高层次要求。以公务飞行服务、空中医疗救援、私人飞机飞行、海洋资源开发、偏远地区通勤等为代表的通用航空和通勤航空需求显著增加。这也必将成为确保中国民航未来十年快速发展的有力增长引擎。

（3）旅游品味及潮流的变化提供高端消费群体

航空运输业和旅游业具有关联性极强的特点，民航运输所提供的大部分产品的消费者往往都是以旅游为出行目的的乘客。越来越多的乘客普遍受过良好的教育，有着丰富的旅游经验，对产品有个性化要求。出境游、自由行、深度游等旅游品味和潮流的新变化必将为中国民航提供更多优质高端消费群体。

4、PESTE模型之技术因素

（1）高新技术助力民航提升航班保障能力

以RNP为代表的新型导航技术在更多机场的应用，全面提升了各民航机场的航班安全保障级别；以卫星通信技术在航空公司运行控制的应用，改善了航空公司的运行效率和安全保障能力；以新一代空管设备为代表的全新空中交通管制程序的应用，增加了飞机在繁忙航路的通过能力，减少了大型机场飞机起降的等待时间。中国民航通过原有技术升级和高新技术引进，全面提升了整个民航系统的航班保障能力，缓解了因软硬件设施滞后而引起的航班延误现象。

（2）国内高速铁路网络日臻完善

高速铁路运输已被全球公认为是最环保的运输方式。随着我国在相关高速铁路应用技术的重大突破和2008年救市的四万亿资金，使得建设高速度、低能耗的新一代铁路网络成为可能。随着全国范围内四纵四横高速铁路网络的陆续开工并建成，搭建起一张可以同国内航空干线网络相媲美的高速旅客运输网络即将实现。在铁路和航空的竞争中，如果从一个城市中心到另一个城市中心乘火车的旅行时间少于3个小时，航空运输将明显处于劣势，被铁

路蚕食的多半为点到点的航程在1000-1500公里的中短程旅客市场份额，而那些需要中转航班和远程航线的旅客将不会流失。“空铁联运”将是未来发挥两种运输方式各自优势，实现共赢的唯一路径。

（3）大数据助力民航个性化服务破局

随着人类分布式计算技术的重大突破，基于互联网共享技术资源的“云计算”应运而生。这一技术的突破彻底颠覆了人们对于探究客观规律的思维方式。原有的受限于数据搜集和处理能力的抽样研究建模已经逐步转变为全样本数据采集和全信息检索分析的基于“大数据”全新人类探索客观规律的方式。纵观全球民航发展，其服务的个性化、差异化、辅助化已成趋势。如何识别客户真实需求，如何判断客户消费体验，只要客户愿意“表达”，大数据可以洞悉一切。

5、PESTE模型之环境因素

（1）应对全球气候变暖和落实碳减排的责任

2012年11月26日-12月7日召开多哈气候变化大会，让全世界再一次将视线关注在全球气候变暖这一人类生存危机上。从京都到哥本哈根、从坎昆到多哈，全球对气候变化给人类带来的影响日益显著并被人们充分认知。人们在出行方式的选择上除了更加便利因素外，也更多的思考哪种方式碳排放量更少，对环境影响更小，越来越多的消费者开始在可以选择的情况下选择了铁路这种相对碳排放量更少的运输方式。航空运输同时被赋予更多的社会责任，需要在更多方面考虑如何实现生态文明建设的目标。

（2）建设环境友好型机场是必然要求

“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。”在未来民航机场的新建和改扩建过程中，应尽量做到因地制宜，将对原有生态系统的破坏程度降到最低。要将低碳、环保、节能等生态指标列入机场建设的评估体系，通过科学规划、合理设计以达到将机场运行的碳排放量降到最低，通过碳中和、循环利用、污水处理等环保措施力争将机场发展为环境友好型机场。

综上所述，以上“5个因素15个方面”应该是中国民航发展2014年展望的外在环境，“6方面利多、7方面利空”的局面将是需要我们着重分析和研究的重点。本文还有诸多不全面和分析不到位的地方，还请各位读者海涵，以此抛砖引玉，期待更多关注中国民航发展的各方人士开展更有建设性的探讨和研究。