家庭农场认定标准及其政策实操性分析
作者：陈风波黄炎忠黄文彬汪聪
南方农村 2016年04期
一、问题的提出
世界上只有美国、加拿大和澳大利亚等少数发达国家的农业在发展初期就具备商业化和规模化的特征，其他亚洲国家和欧洲国家，小农经济曾经有过漫长的历史。不同国家在向现代化社会转变过程中，小农经济向家庭农场转变成为普遍趋势。美国是以规模化的家庭农场著称，而日本和韩国则与中国大陆类似，都面临着农业人口较多，耕地有限，小农经济占绝大部分的问题，在经济发展过程中也经历了适度规模的家庭农场发展过程。
随着中国城市化的发展，农村劳动力迁移和劳动力成本上涨，农民兼业化、老龄化和农村空心化成为普遍现象。解决好谁来种地、如何种好地成为农业发展的关键。2013年中央一号文件提出关于“家庭农场”的政策以来，各地区相继制定了相关的文件来指导和鼓励家庭农场发展。2014年农业部进一步提出了促进家庭农场发展的指导意见①。在这份指导性意见中，农业部认为家庭农场是以家庭成员为劳动力，从事农业规模化、商品化、集约化生产经营，且家庭主要收入来源为农业收入的新型农业生产经营主体。
农业部没有对家庭农场给出一个全国统一的标准，而是让各个省市地区分别制定适合地区的政策和办法。由于家庭农场标准的制定涉及具体家庭农场扶持政策实施对象的确定，显得尤为重要。由于国家层面对家庭农场概念的模糊性，导致不同地方出台的家庭农场的界定标准和扶持政策千差万别。
本文在对相关家庭农场前期研究的基础上，对中国当前部分地区已出台的家庭农场试行办法进行整理，以期能找到普遍的标准和原则，并对家庭农场界定标准共同存在的问题进行分析，对将来家庭农场的发展提供政策建议。
二、家庭农场的定义、特征和标准
(一)家庭农场的定义
对于家庭农场的定义，郭亚萍(2009)等认为，家庭农场是指以农户家庭为基本经营单位，在大面积的土地上进行耕作，自产自销的现代经济组织形式，是以利润最大化为目标，面向市场，从事适度规模的农林牧渔业，加工并销售，实行自我积累、自我发展、自主经营、自负盈亏且实施科学管理的企业化实体。袁赛男(2013)认为中西方对“农场”的概念有着不同的认识。在西方，与农场对应的词是“farm”，主要是指农庄、农家、畜牧场、农田，也就是凡属于一个经营单位的土地不管面积大小统称为农场。而在中国，一般指使用机器，大规模进行农业生产的企业单位和私人单位。中国的农场概念更多地强调一定的规模、一定的面积和一定的技术含量。家庭农场既把现代农业要素融入到了传统意义上的农户家庭经营中，又避免了雇工农场大规模流转土地带来的解放劳动力过多、企业运行风险累及农民、农作精细化程度不够等问题，是传统农业走向现代农业的路径选择。基于此，他认为家庭农场的概念可表述为“以农户为经营主体，家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为主要收入来源的农业生产经营单位”。这和农业部提出的家庭农场概念基本相同。
(二)家庭农场的特征
几乎所有的学者都认为家庭农场要以家庭作为基本的生产单位，需要一定的规模经营以达到规模经济降低生产成本的效益。其次，对家庭农场的社会服务体系和农场主的职业技能有相当大的要求。郭熙保(2013)认为，家庭农场至少具有四个基本特征：以家庭作为经营单位；劳动力以家庭成员为主；经营的农地具有长期稳定性并达到一定规模；农业经营收入为家庭全部或主要收入来源。高强等(2013)认为家庭农场的特征可以归纳为家庭经营、适度规模、市场化经营、企业化管理等四个显著特征。楚国良(2013)从四个方面概括了家庭农场的特征：家庭农场主的综合素质比较高，大都意识超前、懂管理、善经营、了解市场动向，熟悉相关的法律法规及税收政策；家庭农场生产作业的信息化、机械化、自动化水平很高；农畜产品高质高效，符合法定标准；农场经营规模较大，专业化程度高。
(三)家庭农场的确定标准
郭熙保(2013)提出的家庭农场的标准包括六点：农村户口，以家庭为经营单位；农场主年龄50岁以下，具有高中以上文化程度，5年以上务农经验；常年至少有两个劳动力以从事农业生产为主，少量雇佣季节工；对耕地至少拥有10年以上经营权；经营耕地面积在100—300亩之间；农业收入占家庭全部收入的80％以上。但他也认为中国地域辽阔，各地人口密度、地形差异大，如果笼统地说中国应该走哪种农业发展道路也不是很适合。很显然，经营规模究竟多大还取决于农业机械化、社会化服务水平，如果机械化、社会化服务水平高，经营的面积就会更大些，反之就要小一些。
三、不同地区家庭农场确认标准的实践
根据农业部对家庭农场的定义，中国当前出台的大量地方试行文件多从户籍、家庭劳动力、家庭收入主要来源、规模、收入水平等方面做出审核标准。2013年中央一号文件出台以后，各地政府鼓励创办家庭农场，促进了家庭农场的快速发展。本研究对当前所获得31个省、市、县实行家庭农场认定时必备条件进行了分类统计(见表1)。
通过这31个市县已公开的试行办法可以知道，大部分已经出台家庭农场政策的地区在家庭农场的认定标准中对各个指标都有明确的规定，只有极少数地区认定存在模糊性。但各个地区试行办法的确认标准中对户籍、劳动力来源、规模、家庭收入、土地流转和财务等都有着不同的规定，具体情况如下：
(一)户籍
根据文件内容数据，19个地区在基本条件中明确要求具有当地的户籍，其中17个地区需要当地的农村户籍(比如湖北洪湖，安徽黄山、凤阳和滁州等等)。国家农业部文件中提出建议家庭农场经营者原则上应是农场所在地县级行政区域内农村居民或长期从事农业生产的人员，那么户籍似乎很好地解决了这个问题。还有的地区则不强调户籍，只是要求农场主在行政区域内从事农业生产(比如安徽郎溪)。
农村户籍的要求可以解决很多问题，比如说家庭农场的稳定性以及保护农民的利益不受城镇居民的侵蚀。但明显在这个开放交融的社会，户籍成为了一个障碍，不利于喜欢并从事农业的“外地人”进入，加上农村资本积累远远不够，这些都不利于资本和技术进入农业。如果只要求农场主在行政区内从事农业生产似乎更合理。
(二)家庭劳动力
中央一号文件中指出家庭农场是以家庭成员为主要劳动力，但这只是个模糊的概念。现如今在很多地方农忙时，只要种养面积稍微大一点或年轻劳动力不在家，都避免不了要雇工，只是雇工量所占整个生产劳动量的比例不同罢了。加上没有完整的用工记录，如何鉴定农场是否以家庭成员为主要劳动力存在困难。从各市县的试行办法统计中可以知道：
31个省市县出台的标准中，29％选择以无常年雇工或常年雇工数量不超过家庭务农人员数量来作为审核标准；38.7％则要求家庭农场应有2名以上的家庭主要劳动力，与此同时大都还要求男性在18—60周岁，女性在18—55周岁且身体健康；29％则只是强调要以家庭成员为主要劳动力，而并未作出具体的要求。
(三)家庭农场收入及财务记录
家庭农场要求家庭内部的纯收入主要来源于农业。虽然美国采用了销售额确定办法②，但相对于美国来说，中国的财务系统还远远不够完善。没有完整的数据支持，家庭农场收入来源占家庭总收入来源的比重只能被农场主估算，是不能够完全相信的。在这31个出台的标准中，家庭农场收入占家庭总收入的比重要求如表2。
也就是说45.1％的出台标准都要求家庭农场收入占家庭总收入的比重在80％以上；77.4％要求把这个比值作为审核条件之一，其中51.6％做出了明确的规定。那么这些都是需要建立在完整的财务记录这个条件之上的，从表1中可以得知有19个地区(61.3％)在审核条件中都明确规定家庭农场经营活动要有比较完整的财务收支记录。
与此同时，相比较普通农户家庭而言，家庭农场作为一种新的经营主体，经营的产业应符合当地经济和农业发展规划，规模适度，相对集中连片，有基本的农业生产配套设施，注重推广应用新品种和新技术，种养水平和标准化程度较高。管理方式先进，土地产出率、经济效益显著，对周边农户具有明显示范带动效应。因此在收入水平上也有一定程度上的要求。如附表1所示，有的地方是以具体数额10万、20万、30万来衡量，比如浙江龙游、陕西、安徽滁州等地。有的地方则是以超额百分比来衡量，比如广东蕉岭、合肥等地要求家庭农场的经济效益得到提升，经营效益比普通农户高出20％以上。不同地区的收入水平不一样，因此各县市建立各自适合的衡量指标是有必要的。
(四)经营规模和土地租赁年限
在规模要求方面，本研究选了生猪年出栏量、露地蔬菜、粮食3种有代表性的种养模式做统计。统计的结果显示，几乎100％都对规模有要求，其中87.1％有具体的数值要求，而且规模划分得很细。
土地流转的效果直接影响着中国家庭农场规模是否能顺利扩大，所以各县市在家庭农场的审核标准中都强调土地流转合同。附表1所示93.5％的县市规定明确的土地流转年限，其中绝大部分都规定为了保证家庭农场经营的规模性、连续性和稳定性，家庭农场经营的土地流转年限不得低于5年。
(五)其他标准
在农场主的教育水平方面，由于现代社会对家庭农场主在市场导向、风险预测、信息化、机械化和财务管理方面的要求，农场主得去学习和了解很多新的东西，所以对农场主的素质也有一定的要求。如附表1所示，50％的地区都要求农场主接受过相应的农业技能培训。类似如此，浙江龙游县、浙江示范性农场、山东诸城市等在标准化程度、机械化程度和品牌等方面也做了相应的要求。
四、各地家庭农场标准政策的实操性问题
家庭农场标准出台的目的是对家庭农场有针对性的政策扶持，但从世界范围来看，各国政府有针对农场的扶持政策，在产业和规模上存在支撑水平上的差异，但没有专门针对家庭农场的扶持政策。以经营规模、家庭经营特征和户籍等因素来确定家庭农场，其扶持政策在实施过程中可能面临较大的问题。
(一)家庭经营以家庭自有劳动力为主，但自有劳动力占多大的比例可以算作是家庭经营，在现实中很难确定。缺乏农场经营中的劳动投入记录，多大比例来自家庭，多大比例来自市场雇佣，只能依靠农场主自己的汇报，但一般倾向性问题会使他们很难告知真实情况。家庭经营在对农场类型分析上具有统计意义，但对农场本身可能缺乏意义。而且，农场中的劳动力使用是变动的，每个农户的家庭劳动力数量不同，很难用一个指标来衡量。
(二)以经营规模来确定家庭农场可能面临更大的现实操作问题。家庭农场经营规模不能过多地超出家庭劳动力能够承受的规模，但每个劳动力能够承担的工作量受技术水平和装备的影响严重，当前不同地区甚至同一地区农户技术水平和装备水平存在巨大差异。以水稻生产为例，有农户用牛来耕地，也有用小型旋耕机，还有雇佣大型旋耕机操作，生产水平差异极大，如何找到一个适中的水平非常困难。另外，不同种类之间统计量存在差异，增加了对家庭农场核定难度，农户对复杂的标准也难以理解，此外对混合型家庭农场很难找到合适的标准。
(三)以当地城镇居民的人均纯收入来确定家庭农场规模所面临的问题是不同地区收入的差异性和每年收入的变动性。城乡收入差距当前较大，会导致家庭农场规模确定过大，大部分真正以家庭经营为主、市场化经营的农户没有纳入到支持系统。
(四)由于现有的家庭农场绝大部分缺乏相关系统规范的业务记录，按销售额和销售额所占家庭收入的比例来确定家庭农场面临现实问题。
(五)户籍的问题。农业部文件中提出建议家庭农场经营者原则上应是农场所在地县级行政区域内农村居民或长期从事农业生产的人员。但在广州市农村地区，本地农民经营农业的越来越少，大量土地承包给外地农民种植蔬菜和从事养殖业，同时也有城市居民开始承包土地经营农业。在此背景下，户籍不宜成为家庭农场的重要标准之一，否则将违背家庭农场政策制定的初衷，不利于资本和技术进入农业。事实上，承包土地的外地农民和城市居民从事农业经营一样为城市提供农产品，满足城市居民的需求。家庭农场扶持政策是经济政策，而不是区域社会政策。
(六)农场发展变化中的问题。农场建立之后，将面临规模的扩大和缩小，种养品种的变化，甚至包括农场的转让，家庭劳动力和雇工变化，从而可能带来家庭农场的撤销和性质的转变。家庭农场的政策制定中应该考虑到这些问题。
五、结论和讨论
通过本研究，可以发现当前国内家庭农场确定的标准非常多样，基于生产规模的指标成了重要的核定标准，对国内家庭农场的扶持政策来看，主要集中在基础设施建设专项资金投入、机械购买补贴、金融支持、职业技术培训、税收优惠和发票申领等方面。从世界发展趋势来看，大部分发达国家都曾经历过从小农到家庭农场的转变，但基本没有专门针对家庭农场的扶持政策，倒是有专门针对农场的政策。对国内家庭农场的界定标准来看，在具体实施过程中将面临诸多现实的问题。
从长期趋势来看，家庭农场未来将是中国农业生产的主体，但最终需要依靠自己的竞争力在市场中生存。过度复杂的认证系统、过高的认证标准和过高的补贴扶持标准将导致腐败和寻租问题。在缺乏真实的财务系统条件下，农场主可以通过虚构相关信息来获取政策支持。过于模糊的认证标准给了核定机构人员很大的空间，从而导致寻租和腐败问题。
在农地市场和农业产业组织没有完全建立起来之前和农产品交易没有规范化的背景下，各地制定家庭农场的界定标准和扶持政策，可能面临诸多问题。当前可以考虑放开家庭农场的登记，让农户自己选择登记为不同类型的农场，通过工商登记系统积累农场基本信息、产量和交易量等数据，为未来进一步制订农场政策提供基础。可以考虑借鉴美国按照销售额来作为确定农场的主要标准，政府可以考虑制订关于农场发展的政策，在政策上可以倾向于适度规模的农场，不能太小，也不能太大，这样将能让真正意义上家庭农场得到扶持，同时减少家庭农场界定模糊问题。
注释：
①关于促进家庭农场发展的指导意见，农经发[2014]1号，2014年2月24日。
②来自USDA的文献显示：1850年，美国首次将农场的年产值下限界定为100美元，即年产值100美元以上的才称为农场，对面积则没有要求；1879年将面积3英亩以上或面积3英亩以下且销售额在500美元以上的作为农场；1969年将面积10英亩以上且销售额50美元以上及10英亩以下且销售额至少250美元的作为农场；1974年对农场的定义为在一个统计年限内生产和已经出售或预计能出售的农产品价值1000美元以上。1997年美国农业部长建立的国家小农场委员会将小农场和大衣场的界限定在每年总销售额25万美元。销售额成为美国划分农场类型的主要依据。
作者介绍：陈风波，黄文彬，汪聪，华南农业大学经济管理学院。广东 广州 510642；黄炎忠，华中农业大学经济管理学院。湖北 武汉 430070