当前我国政府在高等教育中的角色定位

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●２００９年第１２期（上半月刊）●

当前我国政府在高等教育中的角色定位

杨玉洁＋

【摘

要】在高等教育管理体制改革过程中，政府的干预和社会的参与是不可避免的。然而政府

角色的错位，给政府自身和高校的发展都带来了不利的影响，因此转变政府角色已成为许多国家高教管理改革的重要内容。政府角色转变趋势有以下几方面：由管制型向服务型，从政策治校到依法治校，从政府控制模式到政府监督模式，建立健全政府与高校间的教育中介机构。

［关键词】高等教育；政府角色；角色错位；监督模式

在我国由计划经济向市场经济转型的时期，由于市场机制发育还不够成熟和完善，政府权力相对集中，政府在高等教育中的角色定位仍是高等教育管理体制改革的重要方面。我闰高等教育经历了近１０年的跨越式发展，实现ｒ南精英式教育走向大众化教育的转变，规模急剧扩大，大学亦从社会的边缘走向社会的中心，并对人类社会的进步和发展发挥着１５ｔ益巨大的作用。在深化高等教育管理体制改荸的新时期，政府要以创新精神引领高等教育，避免效率低下、教育资源浪费、资源分配小公等一系列问题。

一、高等教育的发展需要必要的政府行为（一）市场失灵是政府管理高等教育的重要依据在西方经济发展的历史中，人们经历了从“市场崇拜”到“政府干预”的过程。近代经济学的鼻祖哑当・斯密提出ｒｒ著名的“看不见的手”的理论，认为人类社会资源可以通过市场的凋节作用，达到最佳的配置。人类的需要也ｎｆ以达到最大程度的满足。但２０世纪初的伞球性经济危机打破厂人们的美梦，也使人们对这只“看不见的手”的威力产生了怀疑，于是经济学家提出了“市场失灵”学说，并主张利用政府干预来消除“市场失灵”。“市场失灵”也就成为自由经济

育进行有限管理

帕累托最优是现代福利经济学的中心概念，它是南意大利经济学家帕累托（Ｐａｒｅｔｏ）提｝ｆ｛的。帕累托最优是指这样一种状态：即在此状态中没有任何一个人能在至少不使另一个人处境不变得更坏的基础卜让自己的处境变得更好，它是公平与效率的“理想于Ｉ司”。由于我国经济实力不强，政府投入高等教育的经费极其有限。｜一Ｊ时，南于教育经费分配计划中的信息不对称，导致高等教育经费不能优化配置。

自从我国提出建立和完善社会主义市场经济体制以来，政府积极鼓励市场力量介入高等教育，最大限度地利用社会闲散资源来发展高等教育。资源配置的帕累托原理告诉我们．政府应减少对高等教育市场的干预，积极培育具有竞争性的高等教育市场。但足在实现资源配置的帕累托最优过程中，政府对高等教育进行有限范嗣内的管理也是非常必要的，主要依靠有关法律、法规、以及必要的行政手段进行宏观问接调控。

（三）人力资本理论要求政府对发展高等教育承

担一定的责任

人力资本理论的构建者是美国经济学家舒尔茨。所谓人力资本，是指凝聚在劳动者身上的知识、技能及其表现出来的能力。舒尔茨认为人力资本的增加是通过投资实现的，凡是能够带给人知识和能力提高的投入都称之为人力资本投资。在人力资本投资中，最关键性的投资是教育，特别是高等教育，能够给社会带来巨大的收益。舒尔茨曾经财美国１９２９年至１９５７年的经济增长进行研究，得ｍ教育对国民收入增长的贡献率为３３％，投资高等教育的收益率为１１％。可见，高等教育投资是具有生产性、经济性的投资。特别在知识经济时代，社会的发展直接取决于知识的积累和运用。而高等教育作为国家培养人才的重要基地，无

走向政府干预的一个契机。

随着我闻高等教育的发展，我们逐渐认识到市场调节这只“看不见的手”，常常会导致高等教育盲目地发展，造成高等教育资源浪费，生产过剩严重，很可能使整个高等教育活动全面商品化，更为严重的是，由于市场体系中各种力量是分散的、自流的，高等院校的意愿往往遭到内部各种努力的分散而达不到初衷，结果有可能导致教育质量的下降。因此，政府必须加强对高等教育的管理，维护高等教育的正常秩序，使之走向规范化、法治化的发展道路。

（二）资源配置的帕累托最优要求政府对高等教

【作者简介】杨玉洁，安徽大学高等教育研究所高等教育学硕士研究生，研究方向：教育经济与管理（安徽合肥２３０００９）

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疑对提高我国企事、№单位的劳动效率，促进我国同民经济的增长有很大的作用。高等教育对提高整个社会的人力资本所作的努力，决定了政府对高等教育的发展应该承担一定的责任。

（四）高等教育市场上的信息不对称决定了政府

行为的必要性

信息不对称是由买方和卖方之问信息不通畅引起的。在高等教育市场领域，高校像经济领域罩的其他企业一样向社会提供教育、科研等服务。但教育服务的购买者（通常是学生）在绝大多数情况下是无法完全甄别有关大学院校的信息的。高校提供教育产品的质量很难鉴别，其教育服务对学牛究竟有多大好处是很难测量的，学生在购买前后都只能有一个主观的评价，很难有客观的标准，他们通常只能从资金、师资、科研能力、毕业生就业前景等方面的声誉来判断高校的质量。但因为这些信息对质量的反应是间接的，而且这些信息流通的渠道并不畅通，收集这些信息需要付出成本，故而学生在选择就读哪所高校时，常常对高校的具体情况了解小多。同时因为通常每位学生一生当中只会购买一所学校的教育服务，他很难通过频繁地更换不同品牌的学校以找到最好的教育产品来纠正一开始选择的错误。

在信息不对称的情况下，一些质量差的高校有机会滥竽充数，在教学与科研上不投入，而是通过其｝｜竭立高校的头衔或夸大其词的宣传，招收不明真相的学生来牟取暴利，这样对于整个高等教育领域相当不利。因为取得高质量的教研水平需要投入较高的成本，所以在质量不能完全得到社会承认的情况下，高校提高教研质量的积极性就会受到打击，从而影响了整个高等教育质量的提高，使得高等教育市场运行机制不能完全发挥作用。

另外，教育的公平性问题光靠市场机制的调节也是无法实现的。如果仅采用市场机制对高等教育资源进行配置，其稀缺１牛和大量贫困家庭的现实存在，必然会导致高等教育天秤严重失衡，因此高等教育的发展过程中需要有政府行为埘以上情况进行弥补。

二、我国高等教育管理过程中的政府角色错位任何大学，无论其拥有多么大的自主权力，都不能不受到一定的政府控制，这是政府作为行政管理者对大学作为社会组织的一员行使的行政管理权力。因此，在高等教育管理体制改革过程中，政府的干预和社会的参与是不可避免的。特别是在市场失灵的情况下，必须通过政府宏观调控来补偿，使得高等教育走上健康良好的町持续发展道路。

但是，一直以来，在对高等教育的管理中，我国政府直接参与管制的成分比较大，对高等教育的直接干预比较多，政府与高校之间的关系突出表现为政府本位。即政府处于主导地位、是高等教育的主要决策者，政府与高校是上下级行政隶属关系，高校必须接受政府的领导，这种管理方式相当大程度上阻碍ｒ我

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・教育管理研究・

国高等教育事业的正常发展。虽然《教育法》、《高等

教育法》等国家性文件对高校尤其是高等学校的管理权限范围作了原则性的规定，但在实际中政府在高等教育方面所承担的角色却发生了错位。

（一）政府角色错位的主要表现

１．权限范围内与权限范围外的角色错位。在市场经济条件下，政府、高校、社会对经济发展承担着不同的分工，发挥着不同的作用，它们的角色也是各小相同的，相互不可代替。而在高等教育管理的现实中，政府往往以“全能者”的身份出现，许多管理超出了其权限范围，涉足到了本应由高校自己管理的内部事务。

２．多重角色与分化角色的错位。长期以来，我同政府集高等学校的举办者、办学者、管理者于一身，政府的角色是多重的，这种多罩．合一的政府角色所造成的直接后果就足政校不分、政府与高校的关系混乱。洛克曾经指出：

“当立法权与行政权集中在同一个人

或同一机关手中时，自由便不复存在了”，政府的多重角色也使得我国高校长期缺乏办学活力，因此。分化政府的角色是必要的。这种分化包括两方面的涵义，一是政府作为高校的行政管理者与举办者的角色分离；二是政府作为高校的行政管理者与办学者的角色分离。

３．政府的主要角色和次要角色的错位。按照现在市场经济发展的要求，政府的主要角色应是侧重于宏观调控，抓高校的办学方向等大政方针；应该是“掌舵”而不是“划桨”；应该是办“教育”而不是办“学校”。但实际上，政府对高校的规划、调控、监督角色过弱，而具体执行角色过蕈，许多地方政府的教育主管部ｆＪ对高校的发展缺乏科学的规划指导，对有些高校在专业设置上的重复建设和短期行为、在科研方面重应用轻基础的功利取向以及不顾自身办学条件盲目扩招等不良现象缺乏有力的监督和制约，却热衷于直接管理高校的人、财、物，把大量的时间和精力放在高校内部的日常事务管理上。

（二）政府角色错位带来的不利影响

政府角色的错位，给政府自身和高校的发展都带来了不利影响。一方面，政府对高校具体事务干预过多，造成政府精力分散，负担过重，不可避免地会ｍ现忽略大局、决策失误、资源配置效率低下等问题；另一方面，也压抑了高校的办学活力，滋长ｒ高校“等、靠、要”的惰性思想，阻碍ｒ社会力量参与办学和高校管理的积极性，延缓了社会各种教育中介组织的发育和成长，也使得高校的资源分配难以按照市场规则进行正常配置和运作。囚此，在高教管理过程中如何避免政府角色的“缺位”“越位”“错位”等现

象，已成为包括中国在内的世界各国高等教育管理改

革的重点。

三、市场经济条件下我国政府在高等教育管理中的角色定位

在高等教育的发展进程中，伴随着我国市场经济的日益完善，也必然要求由市场来对这种高校各种资

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源进行配置，这就要求政府对高校的直接行政管理要趋于灵活有效。高校开始要求更多的自主办学权。政府就要进行角色的转变。由原来集权式的“家长”变为以宏观调控为主要调节手段的“监护人”，由原来的集权管理和行政于预逐渐调整为对高等教育进行宏观管理和指导。根据以一卜分析，我们认为政府在高等教育发展中要做好角色定位，并相应做好以下几个方面的工作。

（一）明确政府作为高等教育事业发展服务者的

角色

随着经济体制的转型和政府职能的转变，必然要求转变政府对高校的传统管理模式，建立以服务为中心的政府管理机制。政府为高校服务既包括制定有效

的制度规则、建市和维护良好的市场秩序和为高校提

供公平竞争的外部环境等间接服务形式，也包括政府为高校提供闲内外教育信息、为高校学生提供信贷优惠等直接服务形式。

（二）明确政府作为高等教育机构监督者的角色目前，在欧美高等教育领域正在发生一场管理革命，即不少国家对高等教育的管理从政府控制模式到政府监督模式转变。这种转变具有以下ｉ个基本趋势：首先，政府从对高等教育的直接控制后退，实施远距离驾驭。尽管没有一个因家的政府打算放弃驾驭高等教育系统的责任，但这个趋势是朝向远距离驾驭，即为高等教育的发展提出宽阔的参数。而把大部分细节和创始Ｔ作留给各院校。其次，政府在高等教育巾趋向解除控制（ｄｅｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ），即在高等教育的若干领域解除控制，实行市场竞争和私有化。再次，政府进一步鼓励高校加强自我调节。自我调节即承认高等教育

机构的基本特征，而且它试图利用这些特征，以激发

整个高等教育系统的创新性。

在政府监督模式中，政府的角色应当界定为：首先，政府不是所有高校的举办者，而只是公立高校的举办者；其次，政府是所有高校的管理者；最后，政府不是高校的办学者，对公立高校不是，对私立高校更不是。进一步说，今后高等教育领域政府角色必须加以分化，至少在以下两个方面需要有实质性的突破：第一，政府作为大学的行政管理者与举办者的角色要分离，相应职权必须加以区别界定；第二，政府作为行政管理者与大学的办学者，角色要分离，相应职权也必须加以区别界定。

（三）政府对高校管理要实现从政策治校到依法

治校的角色转变

市场经济是以法制为基础的经济，治理理论也要求管理双方要以法律为基础进行对话与协调，因而适合市场经济体制的政府治校之道应该是依法治校，即政府应该主要依靠法律和制度来管理高校事务。与政策相比，教育法律是在执行政策的基础上总结出来的较为成熟的经验而确定下来的。比政策更成熟，也不轻易更改，具有相对的稳定性和连续性。所以。依法

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治校一般不太容易出错，尤其不会出大错，即使出了错也容易得到纠正；同时，教育法律的稳定与连续性也为高校的健康发展提供了稳定适宜的环境。

（四）建立健全政府与高校间的教育中介机构在高等教育领域，中介机构是政府与高校之闸的纽带和缓冲器。其作用表现为：～方面作为高等教育的代言人，它町以帮助高校向政府提出要求；另一方面作为政府的得力助手，它也日ｒ以帮助政府把适当的责任施加给高校。可以说，靠教育中介结构来沟通政府与高校之间的关系，能够充分利用和调动社会各界

力苗和资源致力于高等教育事业的建设和发展。是一种行之有效的方式。

借鉴中西方同家高等教育发展的历史先进经验。我们认为在政府与高校之间可以尝试建立多种多样模式的教育中介机构。如高等教育决策咨询机构，丰要负责为政府的高等教育决策服务，利用现代化信息ｔ具Ｊ“泛收集高校建设和发展的相关信息与资料，并向政府提出决策信息报告；高等教育拨款中介机构，主要负责通过科学的评估和论证来确定政府对各高校的投资额度和投资方向，即在高校拨款总量既定条件下，根据拨款公式和高校评估的等级，提出高校之间的分配方案，再由教育部ｆＪ根据拨款方案埘各高校进行拨款，促使经费分配更加公平、公正、透明和有效；高等教育就、№信息咨询机构，主要负责提供劳动力市场就、ｌｐ的信息。促进就业者和招聘单位的及时交流和人才的有效流通；高等教育评估中介机构，主要负责根据闷家制定的有关高校审批与考核的质量标准，对所属高校进行监督、评估和检查，充分发挥外界的监督和激励作用，推动高等教育的健康发展。

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Ｉ－Ｉｔ任编辑：蕾＆ｈｉ

当前我国政府在高等教育中的角色定位

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：

杨玉洁

安徽大学高等教育研究所,安徽,合肥,230009当代教育论坛

FORUM ON CONTEMPORARY EDUCATION2009(23)

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