残疾人就业促进与反歧视措施研究_卿石松

DOI:10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2008.04.015

第31卷　第4期2008年8月

石家庄经济学院学报

JournalofShijiazhuangUniversityofEconomics

Vol.31No.4Aug.2008

残疾人就业促进与反歧视措施研究

卿石松

(中国人民大学劳动人事学院,北京100872)

摘　要:我国残疾人就业形势存在高失业率和低参与率并存的特征,教育歧视与就业歧视的累积

恶性作用加剧了残疾劳动者的就业难度。在借鉴美国等发达国家残疾人就业促进措施、经验及其发展趋势的基础上,提出优化政府就业促进制度,同时坚决反对残疾人教育歧视和就业歧视是提高残疾人就业水平和就业质量的基本措施。关键词:残疾人;就业促进;反歧视

中图分类号:F241.4　　　文献标识码:A　　文章编号:1007-6875(2008)04-0090-05

　　关心残疾人是社会文明进步的重要标志,残疾人事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分。为此,中共中央政治局于3月28日召开专门会议对促进残疾人事业发展作出重大部署。会议强调要“营造残疾人平等参与的社会环境”,“发展残疾人教育,促进残疾人就业”,以便“缩小残疾人生活状况与社会平均水平的差距,实现残疾人事业与经济社会协调发展,努力使残疾人同全国人民一道向着更高水平的小康社会迈进”。

就业是残疾人全面参与社会生活的基础,是共享经济、社会发展成果的重要途径。促进残疾人就业,对于稳定社会秩序,促进社会稳定和谐有着重要的意义。据2006年全国第二次残疾人抽样调查资料显示①,我国现有各类残疾人达8296万人,占中国总人口的比例为6.34%,其中70.38%残疾人为中度和轻度残疾,也就是说大多数残疾人的社会参与活动问题不是很大,只要为他们提供合适机会和条件,完全可以参与到教育、就业等社会活动

法定工作年龄总人口

男女总计

[**************]

在业人口[**************]

不在业人口[**************]

在校学生549377926

离退休[1**********]

中来。文章着重分析了目前我国残疾人就业形态、存在问题及原因,并借鉴美国等发达国家的经验及发展趋势,为实现我国残疾人平等就业制度、促进残疾人就业提出了几项措施。

一、我国残疾人就业形势及原因解析

(一)残疾人就业形势

改革开放以来,我国在促进残疾人就业方面,积极发挥政府的主导作用,通过多渠道、多种形式促进残疾人就业,残疾人就业率有了较大幅度提高,但与正常人相比,残疾人就业形势依然严峻。如表1所示:在所调查的残疾人中,法定工作年龄总人口为62822人,其中在业人口33160人,仅占52.78%,不在业人口29662人,除掉在校学生(926人)、离退休(2212人),以及丧失劳动能力的残疾人(16942人)之后,得到总的失业人数为9582人,失业率为22.42%,女性失业率显著高于男性的失业率,分别为33.65%和15.12%。

丧失劳动能力[1**********]942

失业人数[1**********]2

料理家务[1**********]6

劳动参与率(%)67.2669.2768.04

失业率(%)15.1233.6522.42

表1　我国残疾人就业概况

注:法定工作年龄总人口指男性16岁-60岁,女性16岁-55岁;失业人数等于不在业人口减去在校学生、离退休、丧失劳动能力的残疾人总数;劳动参与率=(在业人口+失业人口)/法定工作年龄总人口;失业率=失业人口/(失业人口+在业人口)。

收稿日期:2008-05-21

作者简介:卿石松(1980—),男,湖南新化人,经济学硕士,中国就业研究所助理研究员,人大报刊复印资料《劳动经济与劳动关系》责,,、。

卿石松:残疾人就业促进与反歧视措施研究　　这里的失业人数没有扣除那些没有就业意愿而甘愿从事料理家务活动的残疾人(调查数据没有说明),因此,这里的失业率有高估的嫌疑。但是,即使扣除所有料理家务的残疾人,总的失业率仍高达10.71%,其中男性失业率变为11.42%,女性为9.27%,但是,这样的话,则劳动参与率由68.04%下降为59.11%,其中男性的劳动参与率由67.26%下降为64.43%,女性的劳动参与率由69.27%下降为50.66%。保守的说法是,我国残疾人失业率在10.71%～22.42%之间,劳动参与率在59.11%～68.04%之间,由此,仍然可以看出,我国残疾人低劳动参与率与高失业率同时并存。

另外,残疾人就业质量不高。一是在国家按比例就业政策的要求下出现了“挂靠式”就业现象,即有的用人单位每月发给残疾人几百元的“悬空上班”工资而不用工作,这种名义上的就业事实上是失业;二是劳动关系不稳定,劳动合同签订率低,甚至不签劳动合同,随意解雇残疾劳动力等;三是残疾人社会保障参保率低,城镇16岁及以上残疾人参加养老、医疗、工伤、失业社会保险的比例分别为27.87%、36.83%、1.11%、1.35%;农村16岁及以上残疾人参加养老、合作医疗、工伤、失业社会保险的比例分别为1.95%、29.39%、0.10%、0.07%。

(二)残疾人就业难的原因解析

调查显示(见表2),除从事料理家务活动之外的3976名残疾人,失业最主要的原因是“因单位原因失去原工作”,占37.02%,“其它”原因占28.65%,而“因为本人原因失去原工作”的比例仅占21.53%;另外,有9.83%的人毕业后就没有工作,并且性别差别较大,女性毕业后未工作的比例为14.05%,男性为8.14%。

表2　除料理家务外的残疾人失业的原因(%)

毕业后未工作男女总计

8.1414.059.83

因单位原因失去原工作38.2833.8937.02

因本人原因失去原工作21.6821.1621.53

承包土地被征用2.613.862.97

其它29.2927.0428.65

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就业最主要的因素,其次才是“就业机会少”和“自身残疾限制”。虽然教育程度的提高有利于促

进残疾人就业,但是高学历残疾人在就业中受到歧视的案例也非常普遍,今年最典型的案例要数掌握四门外语,多次获得国家级奖学金,被称为“当代张海迪”的北大女博士郭晖,投了上百份简历“都因为残疾而被拒”。残疾女性“毕业后未工作”和失业率要显著高于男性残疾人,这说明女性残疾劳动者就业更加困难,可能的原因是,女性残疾人受到双重歧视,即残疾歧视和性别歧视。

残疾人除了在劳动力市场受到歧视外,前劳动力市场歧视,即教育歧视也会造成残疾人就业困难。教育歧视造成残疾人教育机会的不平等,最终造成残疾人文化程度偏低,劳动素质不高,就业能力不能够满足工作的需求,这也是雇主不愿雇用残疾人的一个客观原因。教育歧视和就业歧视会相互作用,结果会进一步加剧残疾人就业困难。教育领域和劳动力市场是结合在一起的,就业歧视,特别是针对高学历残疾人的歧视,会降低残疾人人力资本投资的激励水平,这种较低的激励水平加上教育歧视的作用会造成残疾人就业能力不足,最终不利于残疾人就业。

[1]

二、美国等国家残疾人就业促进措施

(一)立法反对就业歧视

美国主要是利用反歧视立法和司法促进残疾人就业,立法提倡者认为雇主的偏见是残疾人就业的主要障碍,反歧视立法可以保障残疾劳动者的平等就业权利。早在1973年,美国就制定了《恢复就业能力法案》(RehabilitationAct),要求联邦政府部门,联邦政府采购合同方或接受联邦资助的机构不得歧视残疾人劳动者,而且必须采取积极措施(affirmativeaction)帮助和雇佣残疾人士,但该法不适用于私营企业。1990年(1992年生效)的《美国残疾人法案》(AmericanwithDisabilitiesAct,ADA)把适用对象扩大到了私营企业,该法规定雇佣员工超过15人以上的雇主在做雇佣决策时,不得因求职者有任何残疾情形而给予合格的劳动者以歧视待遇。并且还要求雇主给予残疾人士提供合适的工作便利(reasonableaccommodation),如改造工作流程,提供轮椅等辅助工作设备等,除非有不适当困难(unduehardship),即相对于企业的规模和资源来说承受不了提供工作便利的成本。从该法可以看到,保障的对象是合格的残疾人,及能够在雇从这些调查数据我们无法准确判断残疾人失业

的具体原因,只可以说本人的主观原因所占比例很小。而根据《2005年中国就业报告》显示,“残疾歧视”是影响残疾人就业最主要的外部原因。马洪和李志忠(2006)对残疾人就业影响因素的调查研究”

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石家庄经济学院学报第31卷第4期

下完成“工作的核心内容”的“残疾人”。对“残疾”、“合适的工作便利”、“工作核心内容”都做了具体的规定,这是判断是否构成残疾歧视的核心概念。有了判定歧视的标准之后,法律还规定了具体的司法救助程序和举证责任。但是自从1992年ADA生效以来,大多学者认为ADA并没有实现立法的目标,相反,给残疾劳动者的就业造成了负面影响。例如,DeLeire(2000)调查发现,1990男性残疾劳动者相对于健康男性劳动者的就业率立即减

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少,并持续到1995年,共减少了7.2%。出现这个结果的原因主要是残疾劳动者的使用成本上升了:一是雇佣成本增加了,因为ADA要求雇主为残疾劳动者的工作提供合理的便利(reasonableac-commodations),这显著地会增加成本(Blanck,1996);二是残疾劳动者的解雇成本增加了,因为ADA禁止雇主歧视性解雇残疾劳动者,即使因为到期而终止合同也要证明是非歧视的,这可能会显著地提高歧视诉讼(Donohue和Heckman,1991),从而使预期的解雇成本增加。Jolls和Prescott(2004)利用现期人口普查(CPS)数据发现,ADA要求雇主提供合理的工作便利(雇佣成本的增加)对降低就业起了主要作用,使得短期内残疾劳动者的就业量大概减少了10%,而解雇成本的增加对就业的影响很小,并且认为ADA对中期或是长期

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残疾劳动者就业的负面影响会减小。但Jolls(2004)发现ADA会提高残疾劳动者人力资本投资激励,在ADA实施之后残疾人上大学的比例立即上升了,而人力资本的提高可能会使得残疾劳动者的地位得到根本的改善。因此,从长期来看,ADA

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的影响是积极的。

务,保证他们平等参与的机会,而且这些服务必须根据每个学生的特殊需要落实到个人。这些服务包括:录制讲座、适当延长考试时间、提供手语翻译和笔录以及适当的课程替换等。同时,该法还要求家长及中学教育成员在针对残疾人个别化教育计划中增加关于残疾人接受高等教育或者就业的转换目标,旨在培养残疾学生中学后继续受教育及就业、独立生活方面的能力,以使他们在中学后的生活中具有最大的独立性和创造性,从而顺利进入高等教育或就业等社会活动中来。

(三)反歧视与政府就业促进相结合

强调劳动力市场自由雇用决策的美国,为了维护残疾人的尊严和就业权利,提高残疾人的生活质量,除了采取反歧视的立法措施之外,在上世界80年代就实施了针对残疾人的支持性就业政策(supportedemploymentpolicy),为残疾人完全融入社会提供适当的、全面的支持,最终使得残疾劳动者具有与正常劳动者一样的工作特征、工资报酬等。很早就成立了总统残疾人就业委员会负责残疾人支持性就业政策的制定和实施,在2001年美国国会批准劳动部新设残疾人就业政策办公室(ODEP),原总统残疾人就业委员会的人员和计划均合并到这一新的机构,并且增加了财政预算和实施了新的残疾人支持计划,新的服务包括为残疾人自己创业、个体经营等提供财政及技术支持等。而以政府积极干预为特征的国家,在残疾人就业促进工作中也越来越重视反歧视的作用,如德国在2002年制定了《残疾人权利平等法》。可以说,把政府促进就业与反歧视制度二者结合起来成为了残疾人就业促进工作的趋势,利用两个制度取长补短,帮助残疾人平等融入社会,实现体面的就业和生活。而反观我国的残疾人就业促进制度则是强调政府的积极干预,即实行集中就业和按比例分散就业相结合的方针来促进残疾人就业,而不注重反歧视工作。因此,坚决反对针对残疾人的各种歧视行为、为残疾劳动者建立一个平等的就业制度是今后我国残疾人就业促进工作的重点。

(二)立法反对教育歧视

为了保障残疾儿童的教育权利,早在1975年福特总统就签署了《全体残障儿童教育法案》(TheEducationforAllHandicappedChildrenAct,EHA);1986年通过EHA的修正案《残疾儿童保护法》。1990年布什总统签署了《残障者教育法修正案》(TheEducationoftheHandicappedActAmendmentof1990),把《全体残障儿童教育法案》改名为《残疾人教育法》(IDEA),从而对残疾人教育权利的保障从义务教育阶段扩展到了高等教育。该法也秉承一贯立法精神,除了保证残疾学生不受教育歧视之外,在如何为残疾学生在无障碍环境中生活学习提供服务方面做了详尽的指导。残疾学生有权向所在大学报告或不报告自己的残疾,如果学生申明自,三、我国残疾人就业促进措施与建议

(一)完善歧视立法,强化司法干预

我国政府在残疾人就业权利法律保障方面也做了很多工作,1990年颁布的《残疾人保障法》,2007年颁布的《残疾人就业条例》和《就业促进法》都有“不得歧视残疾人”的条款,甚至为了方

卿石松:残疾人就业促进与反歧视措施研究定,劳动者受到就业歧视后,可以向人民法院提起诉讼。但是,目前的这些法律和条例对残疾人就业歧视问题仅仅是简单提及,没有实施细则。甚至连“残疾人”的标准、残疾人歧视标准和司法举证责任都缺少定义和规定,使得反歧视条款流于形式,变成“口号”而不具有操作性,这也就是我国残疾人就业歧视现象普遍而至今没有一例司法案例的原因。因此,残疾人就业权利的保障更重要的还在于司法保障。除了尽快制定反歧视条款的实施细则之外,还要建立残疾人法律援助制度和考虑建立类似于美国平等就业委员会之类的独立机构,负责法律的监督执行和承担仲裁及诉讼的权利。

教育公平是社会公平的重要基础,反就业歧视还必须与反教育歧视结合起来,以教育公平促进就业公平。虽然我国政府在保障残疾人教育权利方面也做了一些工作,如《职业教育发》和《残疾人教育条例》都规定,各级各类职业学校和培训机构必须积极接纳残疾人学生入学,但是残疾人教育歧视现象时有发生。根据2006年的全国调查,6岁-14岁学龄残疾儿童只有63.19%在普通或特殊教育学校接受义务教育,而总的小学学龄儿童净入学率为99.27%,初中阶段教育毛入学率达97%;15岁以上残疾人文盲率达43.29%,而根据2000年人口普查的结果,我国总的文盲率仅6.72%。一些高等院校也利用不合理的体检标准来拒绝合格的残疾学生,而这一行为在1991年就被列为不合法。出现这种歧视现象的主要原因也是法律、法规并没有规定各类学校如果违反规定而应承担的法律责任,对受到歧视的残疾学生也没有规定相应的司法救助措施。下一步的工作依然是制定违法责任和实施司法救助制度。

(二)优化政府的就业促进制度

我国政府最主要的残疾人就业促进制度是集中就业制度和按比例分散的就业制度,这两项制度都存在一些问题。集中就业促进制度的实现主要依靠政府、社区的福利企业,虽然对这些福利企业实行了税收优惠,但这种福利企业的投资主体仅限于国家和集体,而且要求全日制残疾职工比例达到25%以上。投资主体的限制不利于残疾人就业渠道的拓展和就业层次的提高,对福利企业残疾职工高比例要求,及在生产、经营、技术、资金、物资、场地使用等方面给予的扶持力度不够,在激烈的市场竞争中福利企业面临经营困境,大批残疾职工不得不下岗、失业,37.02%残疾劳动者“因单位原·93·

得残疾人的集中就业变为一种单纯的福利,不利于残疾劳动者晋升等职业生涯的发展,因此集中就业

制度并没有保证残疾人完全、平等地参与到经济社会活动中来。有效的方式应该是鼓励社会力量、民营企业参与到福利企业的建设中来,同时降低残疾职工比例标准,这样才能扩大残疾劳动者的就业渠道和提高就业质量。

现有按比例分散就业制度存在的问题主要有:有就业的形式而没有就业的内容,即所谓的“挂靠”就业现象,残疾人并没有实质性的参与到就业活动中来;即使残疾人有实质性的工作内容,按比例就业最多也只能保证就业机会,而无法保证残疾劳动者在工资报酬、晋升等活动中获得平等的机会;当企业完成了基本的要求之后,按比例就业制度不利于残疾人就业水平的进一步提高。改进的思路有两个,一是借鉴美国模式,即不设定比例,有多少“合格”的残疾人,企业就必须雇用多少,并且还要求在薪酬、晋升、解雇等活动中不得歧视残疾人;二是借鉴德国模式,提高残疾人就业保障金标准,加大违法的惩罚力度,使得企业不得不遵守国家的比例就业制度,当然,对那些超过比例要求的企业就应该给予税收减免、财政补贴等形式的奖励。而且这种奖惩机制也要改变简单的按照人头计算的方式,而是按照残疾的严重程度分类实施。

(三)加强政府的示范、引导作用

政府对宣传平等意识、维护社会公平具有重要的责任,同时也必须身体力行。除了制定相关的法律、法规和政策,消除残疾歧视、维护平等就业制度之外,作为劳动力市场中一个最大的雇主,应该带头遵守相关的法律、法规,不得歧视残疾人和最大限度的雇用合格的残疾劳动者。美国政府作为最大的雇主,身体力行,带头保护残疾人权利,根据近期的劳动统计,美国政府部门雇佣了16万以上的残疾雇员。政府在公开招考的公务员过程中应该对所有残疾考生一视同仁,制定合理的体检标准和工作岗位资格要求,凡是能够完成“核心工作内容”的残疾人,就要为他们创造合适的就业条件,促进残疾人的平等权利。同时,在政府机构也要按比例安排一些残疾人就业,这是解决我国残疾人就业的重要渠道之一,其示范作用也是巨大的。只有政府维护好了残疾人的平等就业权,才可能要求企业和社会承担相应的责任。当大家的平等意识、责任意识和法律意识都提高时,我国残疾人就业促进工作才能取得满意的效果。

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石家庄经济学院学报第31卷第4期

注　　释:

①如无特殊说明,本文的数据都是来源于第二次全国残疾人抽样调查办公室主编的《第二次全国残疾人抽样调查

主要数据手册》,北京:华夏出版社,2007。

参考文献:

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AmericanswithDisabilitiesAct[J],TheJournalofHumanRe-sources,2003,5(4):693-715.

〔3〕Christine,JollsandJ.J.Prescott.DisaggregatingEmployment

Protection:theCaseofDisabilityDiscrimination[EB/OL].NBERWorkingPaper,No.10740,2004.

〔4〕Christine,Jolls.IdentifyingtheEffectsoftheAmericanswith

DisabilitiesActUsingState-LawVariation:PreliminaryEvi-denceonEducationalParticipationEffects[J],AmericanEco-nomicReview,2004,94(2):447-453.

MeasuresofEmploymentPromotionandAnti-discrimination

forPersonswithDisabilities

QINGShi-song

(RenminUniversityofChina,Beijing100872)

Abstract:At

present,theemploymentsituationofpersonswithdisabilitiesinChinaexistshighratesofunemploymentand

lowparticipation.Thecumulativeeffectofdiscriminationineducationandemploymentdiscriminationexacerbatesthedif-ficultyofemploymentofworkerswithdisabilities.ViewingfromtheUnitedStatesandotherdevelopedcountries′experi-enceofemploymentpromotionofpersonswithdisabilities,thispaperstressesthatactivemeasuresofgovernmentinterven-tionmustbeoptimized.Atthesametime,wemustresolutelytakeanti-discriminationmeasurestopromotepersonswithdisabilities′employmentlevelsandquality.

Keywords:personswithdisabilities;employmentpromotion;anti-discrimination

(责任编辑　吴　星)