对今后15年我国国有企业改革具体目标和措施的思考
作者：董迎
经济研究参考 1996年07期
（国家体改委经济体制与管理研究所 董迎）
按照中央《建议》中对国有企业改革的基本要求和指导方针，为“
开阔思路，大胆试验，勇于探索，走出一条具有中国特色的国有企业改
革和发展的路子”，本文旨在明确国有企业改革对象和现实背景的基础
上，尽量细化地提出国有企业改革的具体目标、实施原则和操作措施的
一、改革对象
一般说来，由国家投资所形成的资产，都是国有资产；有国家投资
的经营单位，都是国有经济的具体实现形式。
由于在经济体制改革中，一小部分有国家投资的企业——如股份制
、合资企业，已经不同程度地具有了新的所有权关系及新的经营体制，
当前最迫切需要解决的是原有口径的国有企业或尚未经根本改造的国有
企业的制度建设问题。因而，作为本报告讨论对象的国有企业，仅指在
计划经济体制下产生、由政府各职能部门负责管理的传统形态的国有企
二、现实背景
由于统计数据不足，目前尚无法对于全部国有企业数量、规模、资
产结构、部门分布及产业分类做出较为精确的说明。但是，我们完全可
以依据我国经济发展实况和经济体制改革的进程，形成关于国有企业改
革现状的直观判断。
经过十几年经济体制改革，国有企业改变了单纯依靠政府控制的运
行方式，活力增强、生产效率提高，在国民经济中仍占有较大比重，是
国家财政的主要来源，在关系国计民生的重要产业中雄居主体。与此同
时，国有企业的体制缺陷也日益严重，表现为整体上依赖国家扶植、经
济结构不合理、经济效益低下的状况仍未根本改变，相当一部分企业陷
入经营困境，亏损数量增多，难以适应建立社会主义市场经济体制和国
民经济发展的要求。虽然建立现代企业制度的任务已经提出三年，实践
中的改革也取得了一些重要的推进与成绩，但至今尚未取得全局性和实
质性突破。
我国渐进式改革在微观层次的推进在于，通过在国民经济增量中发
展非国有经济生成若干种新的经济成分，改变所有制的单一结构，形成
市场竞争的基本格局。迄今为止，由于尚未对国有经济存量进行根本性
改造，在宏观经济体制初步建立起市场化框架的同时，国有企业制度改
革滞后的矛盾突出出来。
因此，在国有资产存量的改革中寻求制度创新，已成为深化国有企
业改革的阶段性标志。一方面要更新国有企业体制，另一方面要使国有
资产存量获得可交易、转让、重组、破产的产权形式，以便为进一步改
革和结构调整提供制度基础与体制条件。为此，解决国有企业目前存在
的深层次难点问题已是改革中不可避免的程序。
当前，全党对于搞好国有企业的重要性和紧迫性已有共识，国有企
业改革的方向已经明确，重点与难点问题充分暴露，需配套改革的重点
工作也大体清楚，全国范围在试点和面上的改革工作中积累了一定经验
，特别是中央《建议》中进一步明确了“把国有企业改革作为经济体制
改革的中心环节”的重要方针以及国有企业改革的主要任务和部署。这
一切，应该是我们思考国有企业改革具体目标和措施的基本依据。
三、具体目标
按照中央今后15年发展规划：“大多数国有大中型骨干企业在本世
纪末初步建立起现代企业制度”；“2010年形成比较完善的社会主义市
场经济体制”，国有企业改革应先后实行“两步走”目标：以制度创新
为重点，结合企业改组改造，建立现代企业制度，形成体制基础；以结
构调整为重点，结合完善制度，优化资产结构，实现发展布局。
“九五”期间，国有企业改革的具体目标应当是：全面破除计划经
济在企业制度方面的遗留物，实现国有企业的整体性改制。理顺国有产
权关系以及企业内外部的基本关系，根本改变国有企业存量现状和运行
体制，建立现代企业制度，培育一批优势企业，使国有资产的经营机制
和组织形式适应社会主义市场经济运行的体制要求。
——明确国有产权主体，确立国有资产管理和运营体制，构成产权
可流动转让、可与不同所有制兼容的一般条件。
——国有大中型骨干企业普遍依据现行《公司法》改建成为公司体
制：依据改制时的条件分别选择国有独资公司、有限责任公司、股份有
限公司的组织制度，形成国有资产独资、控股、参股的不同经营形式；
全部国有小型企业和一部分中型企业通过产权流动和重组完成改革和改
组：根据各自具体情况选择退出、联合、并入大公司以及实行非公司制
的国有民营、股份合作制企业等多种途径。
——改革后的企业，产权及权责关系清晰，出资者的所有权与企业
法人财产权分离，企业是享有民事权力和承担民事责任的法人实体；法
人治理结构形成，企业按其体制规范建成相应的组织制度和管理制度；
经营目标明确，企业成为追求经济效益最大化的市场竞争主体；经营机
制基本建立，在企业内外部初步形成自负盈亏机制、自我发展机制、激
励和约束机制、优胜劣汰机制；经济效益明显提高，出现一批以具有竞
争力的大企业、大集团为代表的优势企业。
——改革后的国有经济，具有了多样化的具体实现形式，同时形成
与其他所有制经济平等参与市场竞争的基本格局。就经营范围而言，在
一定程度上收缩了领域，但由于传统布局难以迅速扭转，仍会广泛存在
于国民经济的各个部门。
下世纪头十年，国有经济改革的具体目标应当是：彻底根治计划经
济在资源配置方面的后遗症，实现国有经济的战略性改组。优化国有资
产配置，使国有经济的布局和结构适应国民经济发展要求，完善现代企
业制度，形成一批具有国际竞争能力的大集团和跨国公司，充分发挥国
有经济在市场经济中的主导作用。
——实现国有资产结构合理化。以市场和产业政策为导向，通过行
业性退出、区域性转移，使国有经济主要存在于满足社会主义市场经济
发展要求的领域，包括公益性、垄断性、基础性行业和战略产业、高新
技术产业。
——实现国有资产组织形式合理化。已实行公司制的企业进一步按
照国有经济在国民经济中的作用要求优化企业体制和组织结构，规范国
有投资公司和控股公司，国有独资公司的数量仅限于特殊的必要部门，
大多数企业以有限责任公司、股份有限公司以及国家参股公司的组织形
——原有的国有企业因全部完成体制改建已不复存在。全部有国有
资产投资的企业已具有与其经营内容相应的运行新体制，达到企业法人
化、制度规范化、管理科学化、技术现代化、要素市场化、保障社会化
——形成不断提高国有经济运行效率的新机制。强化国有资产运营
的内外部约束，发挥国有经济推动国民经济持续、快速、健康发展、引
导产业升级与优化区域结构、带动技术进步的主导作用，形成一批由国
有经济支撑其积极参与国际竞争的大集团和跨国公司。
四、实施原则
1.立足于构造符合社会主义市场经济要求的微观基础，按国有资产
所有者、经营者、监管组织、运营中介，分层次建立国有资产的管理和
经营体制。其中，以有限责任为中心的法人财产权及其市场化的现代企
业制度尤为重要。
2.着眼于搞活整个国有经济，按现实企业规模，分类重组国有资产
存量。一方面应以优势企业为生长点吸纳重组国有资本，另一方面要利
用改革中积累的新体制因素带动改组。
3.突出增强企业活力和发展质量，按先政策调整后法制规范方式，
分阶段解决国有企业现存的深层次矛盾。
4.强调发挥国有经济的主导作用，按市场竞争程度和产业发展方向
，分部门、行业改变国有经济布局结构。
5.从创造各种所有制经济平等参与市场竞争的条件出发，按政府管
理、市场建设、社会保障功能，分别实行配套改革及建立相应的制度规
6.围绕加速国有企业改革进程的任务，中央和地方政府部门、企业
、个人，分头行动整体推进改革。其中，必须由政府推动的那部分改革
不应落后。
五、操作措施
深化国有企业改革，涉及企业内外部的多种问题，必须并行解决。
特别是面对其中的若干技术性难题，既需要慎重权衡利弊，又需要大胆
抉择突破；既需要相当的动力推进，同时也会受到各方面承受能力的约
束。因而，必须分阶段有步骤地采取相应措施。
当前，应在现有的工作基础之上，抓紧时间在推进各项试点和准备
全面操作两个方面同时着手，突破具有紧迫性、全局性的重点技术问题
，递进展开。
1.理顺产权关系。
“九五”期间应全面实行产权改革，建立起关心国有资产经营后果
的基本责任制度。
尽快出台国有资产管理法。首先明确规定国有资产所有者，改变国有资
产无“人”负责的历史局面；进而实现政企分开，建立明确政府中国有
资产所有者的代表部门和行使监督职能的专门责任部门，保证其职权到
位。这是深化国有企业改革的最基本前提。之后，通过授权和新建方式
，形成按现代公司制度运营的资产经营机构，并在其经营中引入竞争。
在企业层面，抓紧完成清理界定产权的第一步基础工作；进而实现
出资者按投入企业资本额享有资产收益、从事重大决策和选择经营者等
和对企业债务负有限责任的所有者权益，企业以拥有包括国家在内的出
资者投资形成的全部法人财产权对出资者承担保值增值责任；大多数企
业，特别是大中型企业还要按照资产职能分别清理住房、医院、学校、
商店及其他为职工服务的福利设施实物形态的资产存量，逐步地相应分
解给养老、保险、医疗、金融机构或国有资产经营机构以及职工个人，
形成多元化的产权结构。
后十年通过修订完善有关法规，规范国有资产的各级委托——代理
关系；形成激励资产经营效益提高的有效机制；实现国有资产货币化、
2.改建企业制度。
大型和中型骨干企业按照《公司法》要求，加快规范化的公司制改
造。国务院和省级政府以现有的各项试点为基础，再用1—2年时间基本
完成试点工作；其间要及时总结较有成效的做法，扩大试行范围。面上
企业前两年至少要比照试点工作程序进行改制的各项准备工作，更鼓励
大胆探索建立现代企业制度的途径；后三年全面借鉴试点企业的经验普
遍建立现代企业制度。
小型企业和部分中型企业，在当前各类改革探索的基础上加快步伐
。明确按照现行隶属关系分别由所在地方政府主导改制工作；注意发挥
企业的主动性，分别依据企业自身情况与环境条件，由国有资产所有者
最终决策选择确定改、转、租、卖变为非国有企业，实行国有民营，合
资、嫁接为混合所有制企业，兼并、联合、进入大企业等多种形式；在
三年之内普遍实行，五年时间全面完成并达到规范运行。
国有企业改建中的具体组织形式，应根据不同部门行业特点和不同
企业性质选择确定、发展完善。直接关系国家安全和提供特殊产品的企
业，应建成国有独资公司；具有自然垄断特点的部门，应主要采取国有
资本控股公司及国有独资公司形式；在国民经济中占据重要地位并具有
一定垄断性的基础产业、支柱产业、战略产业，应实行国家控股或参股
的有限责任公司；一般竞争性行业，应尽可能采取股份制企业形式，以
后再通过适当方式逐步退出。
从事改建的各类企业，都应同时形成相应的法人治理结构，通过权
力制衡和收益分配制度，形成激励与约束相结合的经营机制。
对于长期亏损、资不抵债、生产技术落后、产品没有市场的国有企
业，应及早做出依法破产的安排。
3.实行债务重组。
鉴于国有企业债务累积的历史复杂情况，不能简单使用一般商业办
法处理，需要运用综合手段降低企业的资产负债率。主要是采取政策措
施，一方面调整企业存量负债；另一方面动员社会资金，包括吸收非国
有投资者和使用国有产权转让收入注资，重整企业债务。其中，调整存
量负债的重点是有组织分步骤地减少和清除不良债务。
对国民经济中地位重要的企业，李鹏总理的《说明》中已提出了三
项资金支持措施。可供选择的其他操作措施还有，在财政、银行、企业
之间对企业历史贷款形成的债务进行清理，通过调整专业银行、中央银
行、财政帐户的特别方式予以重组；以优势企业为主建立债务托管机构
；通过投资公司持有股权方式来承担部分企业债务；在部分企业之间实
行“债转股”；实行一定范围的“债改投”；先行一定期限的停息挂帐
／展期归还本金等。总之，应根据企业的不同情况和不同债务类别，采
用不同的金融、财政的专项政策或过渡办法。
4.安置富余人员。
需同时兼顾提高企业生产效率和保证社会稳定，一方面由国家、社
会、企业、职工共同努力实行过渡，另一方面加紧建立规范的社会失业
保障制度最终解决。
当前应充分交流、推广各地在改革实践中创造的有益经验，继续采
取广泛措施加速分离、安置企业富余人员。国家可在国有资产和土地转
让收益中划出一定比例以及在严格监督下允许使用企业税后利润和国有
股分红，支援社会开辟职业介绍与就业培训机构、定向为国有企业冗员
营造“再就业工程”。企业内部应积极推行主辅分离、发展三产、广开
就业门路，鼓励提前退休，安排厂内待业，资助自谋职业。
5.分离社会职能。
分离企业办社会的职能，必须首先着眼于建立现代企业制度的基本
要求，同时还要考虑社会承受能力。尤其是所处社区环境偏紧的企业，
应积极采取先分后离、逐步分离的过渡性措施，逐步完成移交政府或法
企业办社会的负担应建立专门的分类核算。按其不同内容分别选择
政府社区承担、改为企业法人、作为非盈利事业单位法人的发展目标。
能在企业内部转为三产经营的，可先由企业资助独立经营，进而完全自
负盈亏、走向社会；属公益性事业可先行通过返还一部分税收用于弥补
企业市政经营和社会福利支出，同时创造外部条件逐步转移。国有企业
中，地处中心城市的，宜早日将办社会职能转移出去；地处边远地区资
源性产业的，需视具体情况考虑分离办法。特别是在社区政府没有能力
的地方，应强调企业内部分流，采取单独列支、专户记帐的办法加强核
算监督，降低成本；属公益性事业应由财政开支，凡自办教育的不再交
纳教育附加费。
6.实行援助政策。
建立财政专项基金，用于直接支援企业改制改组。如支援企业行业
性退出和转产，救援集中存在失业的行业和地区，资助职业介绍和培训
机构，等。
制定特别政策，包括贷款、税收优惠，固定资产折旧提取使用优惠
等，直接扶持优势企业成长和特大企业、集团发展；直接支持有发展前
途的老企业实行与改制改组相结合的技术改造；支持录用特定行业失业
职工的企业。
7.重建统计体系。
建立专门的国有经济及国有资产统计制度，形成可分析国有经济分
布、质量，可评价国有资产经营状况的完整指标体系。
建立国有资产预算制度，将国有资产收益及有关收入全部作为国有
资产经营的预算收入，专款专用，确使国有资本金保全。＊