政企合作--民办养老机构发展新模式

政企合作——民办养老机构发展新模式 引言

现代社会快速发展，推动了人们生活的改善、科技的进步和医疗卫生水平的提高，使人们寿命延长。然而，随着老年人群体的日益壮大，老年人如何养老的问题，摆在了政府、社会和家庭的面前，发展养老产业、建立和完善社会养老服务体系，以满足老年人不断增长的物质文化生活需要，促进经济社会的协调发展，是关系国计民生的一个紧迫问题。

在老年产业的发展进程中，养老院起着重要的作用。我国目前存在的主要是公办养老机构，但随着养老事业需求的扩大，公办养老机构逐渐无法跟上步伐，而民办养老机构作为一种社会新产物，开始成为增加养老服务供给、推动养老事业发展的潜力军。目前民办养老机构的运作模式有很多，本小组从新农村建设、高新区发展等政企合作提供公共服务的方式得到灵感，提出政企合作发展民办养老机构的设想，详细介绍该模式的思想、主要内容和运行机制，分析该模式的不足并提出改进建议，为养老事业的发展提供理论和实践上的借鉴。

一、养老事业发展的必要性

（一）社会背景

随着社会经济的发展和医疗卫生事业的进步，人口老龄化问题已经成为一个不可忽视的问题。我国2011年人口调查结果显示：人口总量保持低速增长；劳动年龄人口比重出现下降趋势,老龄化进程加快；出生人口性别比和总人口性别比均呈下降态势。人口死亡率上升的省份有18个,死亡率的变化主要受人口年龄结构,特别是高龄人口数量增加的影响。

下表是我国2010和2012年人口比率表：

从表中我们可以看出，2011-2012年我国60岁以上人口所占比率均超过10%，并且比重呈现上升的趋势。数据表明，中国早已跨入了人口老龄化国家的行列，目前人口增长处于低生育水平阶段，老龄化进程逐步加快。

日益严峻的人口老龄化和高龄化趋势，对我国经济社会的发展带来巨大的压力，同时也对社会养老福利服务产生巨大的需求。大体上，老年人社会养老福利服务需求包括以下两种情况：

（1)日常生活需求。子女由于工作原因无法提供足够的照料，高龄老年人日常生活和医疗保健难以通过居家养老或是社区养老得到满足，加大了他们对于入住养老机构的需求。

（2心理需求。“失独”老人与“空巢”家庭的增加使，得越来越多的老年人的生活得不到子女的精心照料，长期处于孤独的环境中容易产生心理问题，而入住养老机构则可以一定程度上避免这种情况的发生。

（二）政策背景

中国养老体保障体制大致经历了三个改革：十二届三中全会以前的传统体制阶段，80年代中期以后的社会统筹试点及实施阶段，1995年3月以后的社会统筹与个人账户相结合阶段。随着改革的发展，中国的养老保险制度不断地与时俱进，已取得了较大的成就。

但是，中国的养老保险制度仍然面临着艰巨的考验。例如，该制度具有鲜明的两极分化特征：城市地区借鉴发达国家的退休制度，人们退休后可以得到较好的保障；但是对于农村，却只有极少数人口能够享受五保制度，大部分人主要依靠家庭积蓄养老。这样的两极差距也加剧了社会矛盾。所以，我国需要建立起覆

盖面更加广的养老体制，让更多的老人能够过上幸福的生活。

（三）政府管理体制改革的要求

从二十世纪九十年代开始，我国政府开始落实“政企分开”“政事分开”“政社分开”的职能改革政策，将一部分职能交还于市场与社会，让市场和社会承担起原本就应该承担的责任。

按照“管办分离”“政事政企分开”的原则，我国应尽快推进公办养老服务机构改革并鼓励民办养老服务机构发展，以统筹推进设施建设与机制建设，增强发展活力，确保养老机构良性运行和可持续发展。

这有利于整合市场资源，防止贪污腐败，解决日益突出的社会养老福利服务需求。同时，这也要求产生相应的能够有效管理约束的社会组织，在社会与经济方面的监督管理发挥更大的作用，为政府更好地发挥其公共管理职能创造有利环境。

二、民办养老事业的优越性

为了解民办养老机构的发展现状，我们主要选择了两家养老院进行了实地调研：公办的成都市温江区万春镇养老院和民办的惠民养老院。通过对两家养老院进行比较，我们发现民办养老院在居住条件、服务水平等方面均优于公办养老院，主要体现在以下几点：

1.居住条件优良

公办的万春镇养老院规模较大，最多容纳102人，且位置接近马路，比较喧闹。其院内有专职服务人员分别提供烹饪、清扫、洗涤等服务，但老人的饮食长期只有几种样式，且提供清扫洗涤服务的频率约为每周一次。相较之下，民办的惠民养老院规模较小，最多容纳50余人，且位于近郊，环境比较安静。养老院的房间宽敞舒适，每天为老人打扫房间，每三天为老人集中清洗衣物，饮食样式每天变换，为老人的基本生活提供了较优质的保障。

2．设施更加齐全

公办养老院院内活动范围小，只有部分社会人捐赠的少量健身器材。这些器

材中又有部分由于常年失修，处于闲置状态，根本不能满足老人锻炼的需要。其次，房间内的设置比较简单，床铺舒适度较差。相比之下，民办养老院附近活动场所面积较大，也有比较齐全的健身设施。同时，院内的床铺用品一应俱全且舒适，让老人生活的更加健康美满。

3．服务更加到位

民办养老机构还非常重视老人的身体健康，定期安排体检，并注意调节饮食。并且老人对于管理方面提出的意见，管理人员都可尽快解决，更加到位的服务和完善的管理使老人们的生活更舒适。

4.老年人精神生活更加健康丰富

民办养老机构不仅照顾老人的衣食住行，还定期组织唱歌等娱乐活动，养老院附近的茶馆也为老人们提供了休闲、娱乐的场所，丰富了老人的生活。周末经常会有志愿者前来为老人们组织表演和活动，给老人们带来了快乐。

通过调查我们发现，由于公办养老院管理方面的一些缺陷和设施的不到位，老人的居住状况并不理想，这部分可能是由于国家对公办养老机构的支持有限所造成的，由此看来，仅通过公办养老机构难以让大多数老人都能够过上幸福的养老生活。而民办养老机构良好的条件和完善的管理使我们看到了它的优越性，随着老龄化程度不断升高，民办养老机构作为“托起夕阳”的朝阳产业，拥有广阔的发展前景。

三、政企合作——民办养老机构发展新模式

（一）政企合作发展民办养老机构的背景

1、民办养老机构发展的现存问题

我国是社会主义国家，长期以来我国各项事业都主要依靠政府支撑和发展。但是，政府的力量毕竟是有限的，不可能对所有项目都投入巨额资金，巨大的负担只会让国家运行举步维艰。因此早在20世纪90年代,民政部就明确提出了"社会福利社会化"的口号,社会福利事业向社会开放,打破由国家包办的局面,形

成投资主体多元化格局。随后，我国相继出台了一系列政策法规，要求各级府根据实际情况给予民办养老机构适当的政策支持，以鼓励社会力量参与养老机构建设和运营，推动民办养老机构的发展。

但是，由于政策落实得不到位，我国的民办养老机构在并未在政策支持下得到迅速的发展，从调研中我们发现，民办养老机构仍存在以下问题：

1、规模较小；

2、资金不足——包括前期筹建资金和后期的运营资金；

3、市场需求低，入住率低下；

4、管理不规范，运营效果差；

5、提供专业化服务的能力差，无法满足市场需要；

6、社会观念传统，不信任民营养老机构

这些问题使得我国民办养老机构在数量和质量上都不能满足市场需求，对养老问题的解决作用也未得到充分发挥，阻碍了民办养老机构规模的扩大和影响力的提高。然而，我国愈发严峻的人口老龄化形势让我们不得不将思考如何使民营养老机构得到迅速发展，以解决社会现实问题。

2、政企合作思想的产生

随着我国改革开放的深入以及市场经济制度建立及发展，市场愈发活跃，市场各方参与主体也壮大起来 ，改变了整个社会的面貌。这使人们开始认识到企业等其他社会主体具有巨大的作用，应该充分利用其优势来推动各方面的发展，让政府退居幕后，只起引导和扶持作用。在这种大背景下，“政企合作”的发展模式开始运用到社会很多方面，如：政企合作以推动高新区的发展，政企合作搞好新农村建设等。

在政企合作发展模式的实践中，新农村建设是一个亮点，也是政企合作与我们社会主义道路结合最紧密的项目。柏泉新农村建设是一个比较成功的案列。政府和企业签订协议书，采用政企合作的方式实施柏泉农场公共服务项目，主要包括:“柏泉农业基础设施建设项目”、“柏泉城镇基础设施建设项目”和“柏泉村镇建设项目”等。企业按照政府审定的项目相关规划及设计方案要求，全部出资完成该类项目的建设，项目建成后移交政府管理和使用；政府则以资源作价返还

方式作为企业的投资利益回报。政企双方通过 BT 方式( 政府购买服务) 进行合作，在具体运作过程中，采用平等协商、协同运作的方式，协调合作中的利益关系，缓解矛盾，实现了优势互补，促进了政府利益与企业利益间的平衡和公共利益的实现。

本小组在该模式取得巨大成就的影响之下，想到将该模式推广到发展民营养老机构的方面，以“政企合作”的方式推动我国民营养老机构的发展，最终达到解决我国长期养老事业问题的目标。

3、政企合作模式的优势

“政企合作”在推动民营养老机构方面有着显著的优势。

（1）保障了政府提供公共服务的职能。首先，养老是一项社会公共事业，这种公益性就决定了政府依然要履行应尽的责任，不可全部交给市场。同时，养老机构的建立和运营是一项长期性事业，在短期内盈利的可能性极低，为了避免民办养老机构在高门槛前望而却步，扶持民办养老机构发展壮大，政府必须给予多方面的政策支持。

（2）企业减轻了政府的负担。我国社会属于“未富先老”，大多老人没有能力承担自己的养老费用，全部由政府来承担养老事业又是困难的，因而政府需要寻求合作。企业作为市场重要的主体，具有资金充足、管理先进、人员齐全、运营效率高等优势，是政府合作对象的不二人选。“政企合作”既能继续让政府继续履行提供公共服务的职责，又能相对减轻政府负担，同时企业的参与还能克服目前民营养老机构存在的管理落后、资金不足、运作效率低等缺点。

因此，要发展民营养老机构，推动整个养老事业的发展，就必须尽快加强“政企合作”的步伐。

（二）基本思想

“政企合作”模式的基本思想为企业和政府合作，发挥各自的优势，共同发展民营养老公共服务机构。可从以下两个方面认识：

1、政府支持

（1）支持企业创办民营养老机构

我国土地归属于国家，国家具有土地方面的优势。因此国家可以为企业提供土地支持——在合作期间内企业可以无偿使用土地。这样，一直影响民营养老机构建立的巨额土地成本问题就得以解决，成本的大幅降低将可以吸引很多企业的目光。

（2）为企业后期经营提供便利

民营养老院能够建立只是合作的第一步，养老院的后期运营才是合作持续下去的关键，这就需要政府为企业创建民营养老机构的后期经营提供便利。便利可以包括几个方面。

首先，国家提供直接资金支持。如前所述，养老事业的发展是一项长期的过程，前期投入多且收益见效慢。为了企业能持续经营养老机构，需要国家给予部分资金补贴，用于完善养老机构的医疗设施、补贴老年人饮食费用等，引导养老机构走上正轨。

其次，政府可以增加购买服务，减免水电费及税收，进行间接扶持。增加购买服务，就是安排部分五保户居民也能入住到这些养老机构中，享受好的医疗、娱乐设施和服务，逐步朝“使我国老人能安度晚年、乐享生活”的目标迈进。这也能够为企业所办养老院提供市场需求，提升养老院的入住率。

最后，政府可做好宣传工作。政府可以利用其社会影响力，增加媒体对这些养老机构成果的曝光，以引导社会传统养老观念的改变，为养老事业的真正发展做好充足的舆论宣传。

2、企业经营

企业在民办养老机构后期经营中，可以充分利用自身的优势，促进养老机构有效运营。

首先，企业可以利用资金充足的优势。相比社会闲散资金，企业能较快的拿出一大笔钱来创办一家养老机构，同时企业正常的营业收入又能使企业保证养老机构在经营过程中的各种耗费得到补充，这就避免了现在民办养老机构虎头蛇尾，

能建立却无法持续经营的缺点。

其次，企业可以利用其管理优势。好的企业必然管理先进，具有充分的管理及经营经验。企业创办民营养老机构，将企业的管理及经营经验运用到养老机构中，逐步推进养老机构规范运营、管理，也可以改变目前养老机构管理不规范，私营老板不懂经营管理理论，使养老机构入不敷出的现状。

再者，企业可以利用其设施优势。养老院要逐步改变人们心中的落后面貌，就必须构建一些先进的设施，如健身器材、娱乐设施、自助设备等，为老年人提供更好的服务，并减轻服务人员的工作压力。企业可较方便地为养老机构筹建此类设施。

最后，企业可以利用其人员优势。人员优势包括两个方面：第一，优秀的人才，他们将为推动养老机构的发展积极建言献策；第二，企业也要承担部分员工的养老费用，企业可以利用这一点，给予退休员工进入养老院的费用优惠政策，这既为企业解决了退休员工的去处和费用问题，又能增加养老院的入住率，也能培育企业良好的文化氛围和企业形象。这些能部分解决目前民营养老机构入住率普遍较低的问题。

（三）内容

1.养老机构的地点选择

养老机构主要解决的是城镇养老问题，所以企业在选择建设地点的时候要根据城镇的特点以及养老行业的特点。具体主要需要考虑一下几点：

(1)远离闹市。老年人需要安静的环境，调查发现有些养老院就处于公路旁边，往来车辆产生的噪声给老人的生活和休息带来不便。

(2)尽量接近老人们的子女。调查发现在选择养老机构时，高达70%以上的老人更愿意选择离他们子女近的机构。中国人的家庭情节很重，子女养老本来就是中华民族的传统观念，养老机构接近子女生活、工作的地点，可以为子女经常看望老人提供便利。

（3）提高入住率，形成辐射效应。在我们的调查中发现，不同的养老机构入住率是不一样的，位于城市中心的一些机构接近饱和，入住率很高，但是不能

够满足大多数人的需求；而有些郊区的机构入住率很低，造成了资源的极大浪费，所以在建设养老机构时需要考虑入住率问题，尽量让一个机构能够形成辐射效应，避免不必要的资源浪费。

2.养老机构服务对象的等级划分

这里我们将养老的对象主要分为三类：

其一是五保户。五保户老人是指农村中无劳动能力、无生活来源、无法定赡养扶养义务人或虽有法定赡养扶养义务人，但无赡养扶养能力的老年人。由于一些乡镇存在少数的公办的养老机构，对于农村乡镇的五保户提供养老保障。在公办养老机构数量不足或是五保户老人自主选择民营养老院的情况下，一些五保户老人可以进入由企业创办的民营养老机构，这时政府需要单独补助，按照公办养老机构的标准进行恰当的改进。即五保户进入企业创办的的养老机构还是免费的，由国家保障。

其二是在没有入住养老院之前就缴纳养老费用的老人。民办养老机构管理可以借鉴企业的养老保障制度。企业一般在职工在职的时候为职工预先缴纳一定比例的养老费用，职工本人在职时也为自己缴纳一定比例的养老费用。这样职工可以根据自己缴纳养老保险的时间在退休后享受一定的退休养老保险费用。这是企业的一项福利政策。民办养老机构引用这种模式，对于一些希望在自己老后进入养老机构的人，可以在之前每年缴纳一定的养老费用给企业，并与养老院提前签订养老协议。这样在这些人年老后就可以按照之前的约定以较低的费用进入养老机构进行养老。当然这是自愿的。

其三是没有缴纳养老费用直接进入养老机构的人。由于国家已经在前期的建设中投入补助，所以企业在进行定价时是需要受到政府管制的，不能与单纯的企业办民营养老院价格相同，确保能够保障大多数人们进入养老机构养老的能力。这些人直接申请进入养老机构。但是不会享受缴纳养老保险的人的待遇。 3企业资金来源

养老产业不同于企业一般的经营活动，企业必须了解养老行业的特点。养老行业具有生产周期长，资金回报慢的特点，对企业的资金是一个较大的考验。而

且创建初期需要大量资金投入，很多爱心人士在创办公益性项目后，因为资金等一系列问题而被迫放弃，这也是民办养老机构很难持续发展的原因。因此，政府和企业合作以后，政府有义务扶住企业的发展，为企业解决资金问题提供支持。结合上特点，养老院的资金来源主要为以下几部分：

（1）企业自身的资金投入。一般情况下，经营较好的大型企业都有闲置资金，企业可以根据自身能力，在初期投入一笔资金投资养老行业，和政府合作建设养老机构。

（2）信用担保借款。政府可以和当地银行达成协议，利用政府的信用为企业作融资担保，帮助企业快速取得一部分资金，用于发展养老机构。在养老机构后期运营中，企业有可能会遇到资金问题，为维持养老机构持续运营，政府可以提供担保，使银行在一定程度上放宽该企业的借款条件，帮助企业获得资金。

（3）社会公益组织资助。政府可以结合社会上的一些公益组织帮助企业更好的发展养老机构。例如，政府可以牵线搭桥，让企业建立起和E基金、中国福利彩票等公益性组织的长期合作关系，借助这些组织的资助，让企业的融资渠道更加多元化，同时为社会人士提供平台参与到其中，促进民办养老事业的发展。 4养老机构后期运营

在养老机构的后期运营上需要引进相关的设施来保证老人们的生活质量，如运动设施、生活必需品、床位等。政府由于其自身特点在这些方面具有天然优势。因此，政府可以利用自身优势需要帮助企业寻找相应的老人运动设施供应商、日常生活必需品供应商、床位供应商等等。政府与企业合作来寻找供货方，既避免了寻找途径狭窄的弊端，又能通过政府的权威确保了企业能够以最低的价格获得所需商品，同时，在政府的监督下，供货商提供次品的可能性也大大降低了。这样一来，民营养老院的整体质量必然得到提高，老人们的生活也得到了更好的保障。

在企业的后期管理方面，应该采取企业负责，政府监督的模式。众所周知，企业的最大特点是盈利性，出于对利益的追求，企业会提高养老机构的经营效率。但是政府必须从中起监督作用，不能够让企业完全按照企业管理的运营模式去运营养老机构，他们需要考虑养老机构的特殊性，因为过分地逐利或是采取不恰当

的手段逐利可能会使养老院变成一个百分百的市场经济中的逐利手段，因此，这个特点需要企业结合自身去融合养老机构的运营方式，才能推动养老院更好的发展。

另外，对于养老机构医疗设施及老人的心理建设等问题，政府可以利用自己的资源帮助联系一些医院，和养老机构建立长期合作关系，为老人提供定期体检和长期医疗服务。同时，政府可以安排一些义务心理人员来为老人提供心理咨询，解决老人的心理问题。

5相关产业带动

养老事业的发展可以带动相关产业的发展，从而促进当地经济的发展，比如养老保健品产业、医疗产业、老年人文化产业、保险产业等等。尤其是当政府与企业合作兴办养老院时，这个带动效应将会更大。为了利用这一机会使得经济得到更好的发展，就需要政府在政策上进行引导，结合当地的特点，抓住机遇，立足现在，大力发展经济。

首先，与当地政府合办养老院的这一企业必然会在自己的领域上获得突飞猛进的发展，这时，从外面进入的各项新投资如果是参与合办民营养老机构的企业需要的，政府可以将投资先拨给这一企业，也就是说，当地政府和企业合作相当于将投资受限引入这个企业。这个企业可以在当地进行再投资，从而更好地促进这一地区所有相关企业的发展。

其次，养老事业的发展可以带动该地区护理、医疗等服务产业的发展。养老事业的相关服务项目可以带动当地人民的就业。例如，当养老院需要有关老年人的服务的岗位时可以在当地进行招聘，然后进行相关的培训，以促进当地人民的就业。

（四）政企合作模式的问题及改进建议

由于政企合作发展民营养老机构的实践尚处于初级阶段，相关体制尚不完善，且政企合作模式存在一定的弊端，有可能出现以下问题：

1.政府过度干预

我国政治体制中，“大政府”一直扮演者重要的角色。在对公办养老机构的统筹管理中，政府发挥主导作用，对从筹建、审批到后期监督、补贴拨款等的每个环节进行，政府均掌握控制权。这样一种办事方式的惯性，有可能在民办养老机构的管理中变成过度干预，影响企业正常的经营管理，甚至导致政府和企业的矛盾。

政企合作模式特点为政府积极推动和引导民间资本参与，在此过程中政府一定要注意自身角色的转变。政府要改变在管理公办养老机构时对于经营、管理事务“一手抓”的主导角色，而应更多地放权给企业，只发挥自身的引导和支持作用，让市场机制遴选企业，这样才能充分激发企业积极性，发挥政府与企业优势的最佳组合，以促进民办养老机构健康发展。

2. 相关政策和法律法规尚不完善

由于发展民营养老机构的实践尚处于初级阶段，尚未形成规章制度对此进行规范；且我国正处于法制化进程中，相关的法律法规尚不完善，尤其是公共服务方面的法律仍存在“无法可依”或“少法可依”的状态，使出现问题时的处理成为难题。问题主要体现在以下方面：企业的选择方式，政府的补贴方式、补贴额度，养老机构资金、经营困难时各方应负担的责任，政府对企业监督制约的程度等。

政企模式的有效运作必须以可行、清晰、完整的法律法规作保障，因此，必须尽快推进政企合作兴办民营养老机构方面的政策和法律法规建设，有效规范政府和企业的行为，明确双方责任，为双方职责划分确立法律依据，以便使企业和政府更好地履行自身的责任，更好地发挥政企合作的优势。

3. 政府和企业的双重风险

在民办养老机构的筹建、运营过程中，存在各种不确定性，政府和企业作为合作方，都面临着一定的风险。

对于政府来说，需承担企业资质和经营能力的风险。因为对企业的遴选、监

督等都尚未形成机制，中标的企业有可能资金实力、社会责任感不足，或没有能力有效运作养老机构。且政企模式项目一般都有投资回报慢、开发建设时间长等特点，在民营养老机构初期建设时期，效益较低，若企业出现资金困难等问题，则很有可能中止合作，这就使民办养老机构的运营面临困境。

对于企业来说，需承担政府侵吞经营利益的风险。在目前的行政体制下，政府在公共事务管理方面存在以权谋私的机会，有可能出现克扣企业的运营补贴等行为。如果企业的利益被政府侵占，则会失去经营的积极性，民营养老机构也很难维持下去。

为防止出现政企矛盾导致民营养老机构出现问题，减少对公共利益的损害，应建立合理的企业遴选和管理方案，明确企业进入养老机构项目的具体条件、空间及程序，同时，建立规章制度制约政府的权力，推进服务型政府建设，促进政企合作的健康发展。

总结

随着我国人口老龄化加速，发展民营养老事业已成为社会的必然选择和趋势。采用政企合作的方式，结合政府提供公共服务的职能和企业的资金、管理优势共同发展民办养老机构，为解决民办养老机构的困境描绘了一幅蓝图。当然，政企合作模式也有很多不足，需要在实践中不断探索、不断规范，让产业这一托起夕阳的朝阳产业蓬勃发展。