行政管理大专论文

山 西 大 学 继 续 教 育 学 院

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年 级 2011

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学 号 2023221

手 机 1 3 1 2 4 6 5 1 2 4 5

论文题目 毕 业 论 文 专 升 本 长 春 函 授 站 级 行 政 管 理 王 飞 我国村民自制的现状与健康发展

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一、引言„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 3

二、我国村民自治存在的问题及分析„„„„„„„„„„„„ 4

（一）我国村民自治存在的主要问题 „„„„„„„„„„„„ 4

（二）我国村民自治存在的问题分析„„„„„„„„„„„„„8

三、促进村民自治健康发展的建议 „„„„„„„„„„„„„10

（一）完善法律法规体系，制定具体的乡村关系条例和规章制度„10

（二）完善村民自治的监督机制 „„„„„„„„„„„„„„10

（三）协调党支部与村委会的关系 „„„„„„„„„„„„„11

(四）增强村民自治的吸引力和凝聚力 „„„„„„„„„„„11

（五）走出民主形式华，推行民主创新 „„„„„„„„„„„12

四、结论 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„12

五、参考文献 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„14

我国村民自治的现状与健康发展

摘 要

村民自治是中国现阶段农村治理的一种重要形式,也是当代中国农村重要的基层民主形式。本文从我国基层行政管理模式、乡村党政关系、农村经济与传统文化层面对村民自治进行了根源性的剖析。村民自治已发展成基层民主的一项制度安排和农村治理方式。然而当前全国大部分乡村自治依旧不完善，村民自治在实践中遇到了诸多的困境和矛盾。只有通过创新党的领导模式,推进基层行政治理变革,引导农村走向社会主义市场经济,才会从实践中内生出真正的村民民主自治机制，推动村民自治健康发展,。村民自治是中国民主化进程的伟大起点,也是我国实现现代化的重要途径。但任何一项改革都不可能一蹴而就,村民自治是一种系统工程,涉及到社会的方方面面,我们必须统观全局,多管齐下,在我国农村早日实现村民自治,使我国农村奔向现代化。

关键词：村民自治 基层民主 农村治理

我国村民自治的现状与健康发展

一、引 言

村民自治是十一届三中全会以来我国农村改革发展的必然结果。村民自治就是要通过“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，实现村民“自我管理、自我教育、自我服务”的目标。但是这种自治不是在政府放手不理之下展开，而是在政府直接指导和密切监督之下进行。村委会组织法还规定村委会要协助乡镇政府做好工作，要完成上级布，的属于国家政策法规内合理合法的各项任务。

1982年宪法第一百一十一条中明确规定,农村设立村民委员会,是基层群众性自治组织。1983年10月,党中央、国务院关于撤社建乡的文件对撤销大队后如何建立村委会和村委会的性质任务等,做了更具体的规定。1987年11月,六届全国人大常委会第23次会议通过了村委会组织法,正式确立了村民自治的原则及其框架。从此,以直接选举村委会为标志的村民自治活动在全国范围内开展起来。经济利益的驱动,政治环境的变化,使农民以前所未有的政治热情关注自己的切身利益,关注村中事务的管理,关注村干部的行为方式,迫切要求参政议政,用政治上的民主权利来保障经济上的自主权利。当然，在我们这样一个有着几千年封建传统、平均文化水平不高的国度里，要做好村民自治这样一件关系到亿万农民群众当家作主的大事，不可能一墩而就。小平同志曾说过，民主化和现代化一样，也要一步一步地进

行。

村民自制是乡村社会政治格局一次根本性的变革，其中涉及到的两方面关系的变化至关重要。一是村官和村民的关系变化。“村官”变成由村民直接选举后.村民既可以完全根据自己的意愿来选择村里的“当家人”又可以依法加强对“村官”的监督.并可以依照法定程序“弹劾”罢免“村官”。另一方面是乡镇政府和村委会之间关系的变化。实行村民自治以后，村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织.乡镇政府无权任免村委会干部，“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，乡镇跟村委会由过去的领导与被领导的关系变成现在的指导与被指导的关系。但是在专权思想根深蒂固、旧的权力与利益格局盘根错节的中国农村，这种所谓的“草根民主”的发芽生长不可避免地要遇到重重阻碍。有人形象地形容：乡镇政府和村组织之间如同老鹰和小鸡，还在进行着最后的盘旋较量。因此，健全和完善村民“自治”机制，关键在于构建完善的组织体系，把广大村民组织起来并以集体的行动来表达、实现和维护自身的利益，同时，满足农民不断增长的政治民主需要，促进新农村的建设步伐。

二、我国村民自治的现状与分析

（一）我国村民自治存在的主要问题

1、民主选举制度不健全

村委会的换届选举是村民依法行使民主权利的重要途径，但在具体进行过程中还存在着诸多的问题，操作难度较大。一是程序过于复杂。村委换届选举标准高、要求严，操作性不强且呆板，对选举程序

的理解和掌握比较困难，尺度和标准也不好把握，加之农村情况复杂，稍有疏忽就会出现问题，极易造成工作上的被动局面。二是村民的民主意识不到位。有些选民认为选举与己无关，无论谁当选都不会给自己带来实惠，参与的积极性不高，有些选民有自己的亲戚或家人参加竞选，切身利益显而易见，参加选举的积极性非常高涨。三是村委候选人的条件规定得不够具体、不具备可操作性。如没有年龄限制，只要是本村村民，多大年龄都可以；没有文化要求，造成有的文盲当选，开会办事必须带秘书；对遵纪守法的要求不具体，造成一些违反计生法、国土法的人当选。

2、对贿选的界定不明确

贿选是民主政治的副产品，与选举相伴相随。在村委会的选举中也出现了贿选现象。但是对村委会选举贿选这一概念的内涵和外延界 定上，还没有一个明确的说法。给钱多少算贿选？给物多少算贿选？如果不给钱 给物，而是请吃饭、喝酒、抽烟算不算贿选？在选举过程中承诺办某件事，有没有贿选的嫌疑？这些问题没有界定清楚，就不能有效地杜绝贿选，也无法保证选举的公正性和合法性。

3、村民自治权利保障机制不健全

现行的村委会组织法，在村民自治权利的保障机制方面不明确。主要表现在两个方面，一是村委会组织法规定的程序太原则、不具体；二是村委会组织法只讲了应该怎么办，而没有讲不这样办有什么处罚措施。有的地方在村委会选举中，曾多次发生过选民阻扰计票、砸坏票箱、强迫他人选自己的现象。有的选民把别人的选票抢过来撕毁了，

使其他选民的劳动化为乌有。目前，我国刑法还没有把村民自治权利纳入保护范围，民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法也侧重于公民 的财产权和人身权的保护，村民自治也不在调节之内。村委会组织法对村民自治的保障机制仅仅界定在群众举报、有关部门调查处理、批评教育、自觉改正上。因此，在村委会选举中的违法行为，难以做到违法自纠。同时，村民自治，就是把自治权力下放给村民，让农村基层人民群众自治，实现村民自我管理、自我教育、自我服务。但在中国农村实 际情况下，乡政府在开展工作时往往是以领导与被领导关系约束着村委会，这就歪曲了乡政府和村委会之间的指导和被指导关系，违背了村民自治的本质。

4、村委会缺乏有效监督

关于对村委会成员的监督问题，《村民委员会组织法》把它主要诉诸于村民，主要通过村务公开以及赋予村民会议对村委会成员行使罢免权。这确实是村民自治的内涵以及民主的当然要求，但是在我国农民目前政治上还不很成熟的情况下，把对村委会的监督主要交给村民是不切实际的。 村民委员会是我国农村基层群众性自治组织,它的任务是办理本居住地区公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。民主监督是村民自治的保障性环节,它以村务公开、民主理财和民主评议村干部等为主要形式,监督和约束村干部的行为和村委会的工作。因为任何一种权力都具有腐败的倾向,只要缺乏有效的监督,就会变成掌权者谋取私利的工具。同时，《村民委员会组织法》规定的村民对村

民委员会的监督，从程序上讲也存在着一定的问题，因为不论是村民委员会向村民会议报告工作，还是罢免村委会成员，村民会议都是由村民委员会来召集的，这就增加了村民监督村民委员会的难度。正是这种现状致使部分动机不纯、以权谋私或素质不高、滥用职权的村干部的行为得不到有效制约和监督，一定程度地造成了村集体和村民群众整体利益的损害，破坏了农村正常的治理秩序和有效的村务管理。只有有效的民主监督,才能制约村委会成员的行为,否则民主决策和民主管理就会变调,成为个人或少数人的行为。同时,加强民主监督,又是解决目前我国农村中一些突出矛盾和问题,理顺干群关系的关键手段。

5、村“两委”工作不协调

在村民自治的过程中， 村委会与村党支部的矛盾在一些地方相当严重激烈。突出表现在：有的村支书认为村民自治是在党领导下的自治，党的领导简单理解为村党支部的领导， 甚至是支部书记的个人领导，把村委会作为村党支部的一个部门，对村委会的工作大加干预和包揽，从而使村民自治成了党员自治、党支部自治、支部书记个人自治，支部书记成了为所欲为、不受监督的"土皇帝"。对村民代表会、村委会的决定甚至村委会日常事务的处理任意干涉。而村委会主任则认为，根据村委会组织法，村委会是由村民直接选举产生的、合法的自治机构，因而村委会对职权内的事务有决定权，用不着听党支部的意见。这种矛盾，造成了村领导班子缺乏协作精神，遇事或争权夺利，或相互推诿，降低了村委会和党支部的威信。有的村党支部书

记把有的村委会产生后，其成员以为自己是多数人选举产生的，有群众基础，把党支部放在眼里，重大事情不向党支部请示报告， 有的村委会主任喜欢自己说了算，渐渐背离了村民自治，把村民自治搞成了村委会自治。如果村"两委"的矛盾不能解决，那么村民自治工作就无法落实。

（二）我国村民自治存在的问题分析

1、村民自治法规不完善

在现实中，村民自治仍然面临着一系列的问题，民主选举遭受干扰，民主决策实施困难，民主管理环节薄弱，民主监督弄虚掺假。归咎其原因主要有：（1）对村民自治程序规定存在缺陷。作为民主自治重要组织形式的村民代表会议、村民会议制度还未建立或很不规范；还没有制订发展经济、减轻农民负担、壮大集体经济及精神文明建设的规划和计划；村级财务制度、村民参与民主监督、村委会加强自身建设等尚无章法，缺乏制约机制，或者制度虽已经写在纸上，但落实乏力，“自治”形同虚设。当然，这些具体问题是不能苛求于法律的，应在实践中加以具体化。（2）对于乡村关系定位含糊不清。《村委会组织法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这虽然从原则上规定了乡镇政府和村委会的。指导——协助”关系。而不是领导与被领导关系。但总的说来，这些规定都过于原则，难以操作，既没有明确规定指导、支持、帮助的内容、方式与方法，也没有明确

规定协助的范围和形式。（3）两委”缺少必要的运行规范。从和乡村关系密切相关的村委会与村党支部的关系来看。现有法律制度同样也未能明确划分村委会与村党支部的职权范围。有关规定多是模糊、定性的规定，缺乏可操作性。（4）惩罚性制度脱节。任何一项完整的制度都应该由规范性制度安排和惩罚性制度安排两部分构成，《村民委员会组织法》作为保障国家农村基层民主政治制度的基本法律。应具有法律的严肃性和强制性。但该法虽然规定了法律主体应该怎么做，但缺乏相应的法律责任追究作为实施的保障。比如，只粗略地规定了乡村的“指导一协助”关系，没有规定村委会不履行义务应受到何种制裁：它也没有规定乡镇政府侵犯村民的自治权，应承担什么责任，村民应当向哪个部门寻求保护和救济。再如，村党支部领导核心作用如何发挥，也无相应的保障。

2、三大民主建设滞后

村民依法实行自治，是通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督来实现的。民主选举只是实现村民自治的前提和基础，而如果民主选举后，其他的三个民主得不到落实，就会出现“民选的干部不民主”。目前我省在村民自治中，存在注重民主选举环节，而其他三大民主相对滞后的问题。在民主决策中，作为自治权力决策机构的村民会议。由于人数多、流动大难以召开，村民代表会议常常出现会前没有同村民沟通，会上发表的只是个人意见，一些重大决策少数几个村干部说了算，导致群众意见大、上访多。在民主管理中存在不公正、不公开、不公平和不同程度的形式主义，为此群众上访事件时有发生。

村级民主监督机制不健全，村务公开制度的落实情况不理想。很多村委会长期不召开村民会议、村民代表会议，不向村民或村民代表汇报工作，接受民主评议。村民关注的重大问题没有进行规范，导致村级管理混乱，一些村委会得不到有效的监督。

三、促进村民自治健康发展的建议

（一）完善法律法规体系，制定具体的乡村关系条例和规章制度

村民自治是在法律制度体系安排下的基层民主实践活动， 村民自 治应该在宪法和《村组法》规定的范围内进行，严格依法办事。强化农村基层干部的法治观念，加大法制宣传教育力度。要让农村基层领导干部和广大村民知道村民自治特别是村委会选举的相关法律、规章和办法，在有法必依的基础上做到知法、懂法、守法。尤其是基层干部应当做守法和执法的模范，在指导农村工作时，严格按照法律规定办事。只有这样才能减少或避免过失违法，保证选举的质量。同时，规范直接选举的操作程序，建立系统的乡村干部培训制度。为了保证村民直接行使选举权利，推动村民自治的发展，各地应当进一步规范直接选举的实际操作程序和组织步骤，及时查处和纠正选举中出现的宗族、宗派干扰和不正当手段拉选票以及各种破坏选举的行为， 加强选举监控和检查验收，做到有错必纠。而要做到这一点，就需要各级干部，尤其是乡镇干部的支持和推动。对乡镇干部和村委会干部要分期分批地进行培训，帮助他们确立"法律至上"的观念，教会他们如何发展基层民主。乡村干部法制观念的提高，不仅可以减少乡镇干部在村委会选举中带头违法的现象，而且还能从乡镇起确保村委会选

举不至于流于形式。

（二）完善村民自治的监督机制

一是加强财务管理，搞好村务公开，这是村民自治监督的重点。要健全民主理财制度，选好民主理财小组，加强对财务的审计和监督。二是充分发挥党支部的监督作用。党支部要在本村保证贯彻执行党的路线、方针、政策；监督村委会、村民会议、村民代表会议依法作出决定；监督和推进村民自治活动，支持和保证村委会依法行使职权；负责村、社干部的管理和监督，督促村委会抓好精神文明建设、社会治安、计生工作。三是充分发挥村民代表的监督作用。要充分发挥村民代表的作用，通过代表联系群众，保证村民代表会议的决策能真正代表大多数群众的意愿；村党支部、村委会要充分运用并发挥村民代表大会的决策作用，凡是村支部、村委会的规划、主张和村内重大事项，都要提请村民代表会议通过，这一法定程序是界定村委会行为是否违背村民自治的根据。

（三）协调党支部与村委会的关系

协调“两委”的关系，从制度上合理划分二者的职权范围。对村党支部和村委会的职权范围做出明确、具体的规定,使之具有很强的可操作性。推广“一肩挑”。按照中央2005年底提倡推行村党支部书记与村委会主任“一肩挑”的做法，鼓励村党支部和村委会成员交叉任职，减少不必要的冲突和内耗。加强教育培训,不断提升“两委”成员素质的同时，通过各种方式和渠道，发现、培养和引进人才，使村民自治有人才可选。

（四）增强村民自治的吸引力和凝聚力

大力发展农村集体经济,增强村民自治的吸引力和凝聚力。强大的集体经济为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑。集体经济的“空壳村”，村干部每月只能领取几百元的固定补贴，村委会办理公共事务和公益事业,只能主要依靠本村村民自己出钱出力，村干部和村民参与农村自治的积极性主动性必然受到制约。为此，国家要继续切实加大对村民自治工作的财政投入力度,为村民自治提供物质基础。对于“普九”达标、“村村通工程”等导致的债务应由国家财政全额承担或部分承担。例如山西省从2006年起提高村级管理经费标准，很得人心。另一方面大力发展农村社会生产力,壮大集体经济，为村民自治提供坚实的经济基础。

(五）走出民主形式华，推行民主创新

走出民主形式化，实行真正的民主，推行村民自治制度创新，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督以及村务公开等环节构成了村民自治的核心内容，而每个环节都离不开村民的广泛参与。针对那些村务公开，财务公开形式化的情况，乡镇党委、乡政府要切实加强对村民自治工作的指导，通过培训骨干、树立典型等方法帮助村党支部、村委会制定章程民约，使村务公开，账目公开制度化，定期召开村民代表大会。建立便捷的公开程序，制定统一的公开时间。村民自治是一个循序渐进的过程，要完善村民自治，国家政府要放手权力，允许和鼓励村民自治制度创新，对经济发展不同的村庄，允许村民自主选择新的社区治理方式， 及时实现基层治理形式的创新性转换，

推动当地经济社会进一步发展。

四、结论

村民自治的实质是一种民主化的村级治理。在中国现代化转型时期，如何解决农民问题，将成为最为艰难也是最为关键的问题。实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大实践，是党的主张的法律化和制度化。因此，乡镇政府必须在乡镇党委的领导下，充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，依法指导村委会开展工作，保证正确的政治方向，保证党的方针、政策和国家的法律法规得到贯彻实施。开展村民自治，实现依法建制、以制治村、民主管理，较好地解决了农村基层的依法治理问题，为农村改革、发展、稳定注入了新内容和活力。同时，村民自治中还存在着许多问题，以上就村民自治现状与发展做出了简单论述。扩大基层民主，完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，是发展社会主义民主的基础性工作。中国的村民自治，来自于农民，又实践于农民，既能反映村民的意愿,又符合中国农村的实际。村民自治不但是人民当家作主的具体体现。而且对提高村民的民主法治意识、为广大农村提供一个良好的经济发展环境和社会治安环境以及提高村民的参政和监督的积极性等方面都具有积极的作用。从长远来看，由于村民自治将对中国农村社会的各方面产生重要影响，因此，搞好村民自治对中国农村乃至整个国家的发展都具有重要意义。

参考文献：

1、詹成付：《中国村民自治的现状和未来的基本走向》，中国社会出版社， 2001 年出版。

2、于语和，《村民自治法律制度研究》，天津社科出版社，2006年5 月。

3、吴绍田．解读村民自治［M］．北京：中国发展出版社，2001年版。

4、徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范出版社， 1997 年出版。

5、王道坤，《村民自治的多视角研究》，四川大学出版社，2007年10 月。