龚甲与崇明县人民政府.第三人沈甲行政复议不予受理决定一案

龚甲与崇明县人民政府、第三人沈甲行政复议不予受理决定

一案

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（2009）沪二中行初字第10号

行政判决书

原告龚甲。

委托代理人龚乙(龚甲之父)。

被告崇明县人民政府。

法定代表人赵某，崇明县人民政府县长。

委托代理人陆甲，崇明县人民政府工作人员。

委托代理人龚丙，崇明县规划和土地管理局工作人员。

第三人沈甲。

原告龚甲不服被告崇明县人民政府(以下简称崇明县政府)2004年12月7日作出的沪崇府土[2004]106号《关于批准港沿镇施某某等186户个人住房建设使用集体土地的通知》中NO.0004714号《农村个人建房用地申请报批表》的批准行为，于2009年6月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭。本院向被告崇明县政府送达起诉状及其附件和应诉通知书和举证通知书，被告在法定期限内向本院提交了答辩状、证据和法律依据。因沈甲与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院于2009年7月27日公开开庭审理了本案。原告龚甲及其委托代理人龚乙，被告崇明县政府的委托代理人陆甲、龚丙，第三人沈甲到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

被告崇明县政府于2004年12月7日作出沪崇府土[2004]106号《关于批准港沿镇施某某等186户个人住房建设使用集体土地的通知》，主要内容为，崇明县政府经审查同意

崇明县港沿镇施某某等186户个人住房建设使用集体土地非农建设用地29430平方米；附件为农村个人建房用地申请报批表，其中NO.0004714号《农村个人建房用地申请报批表》内容为：户主沈甲(沈葵)，地址港沿镇惠中村7队(属粮棉区)；常住户口三人，户主沈甲农村户口，沈甲妻子郁某某城镇户口，沈甲儿子沈乙城镇户口；现有住房建筑占地35平方米、宅基地70平方米，拟建成后住房90平方米、宅基地180平方米；村民小组意见栏、村民委员会意见栏、乡镇审核意见栏、县房地局审核意见栏均签名、盖章予以同意。

原告龚甲诉称：被告崇明县政府批准第三人沈甲户农村个人建房用地决定，认定事实错误、适用法律不当。该户仅有沈甲一人系农村户口，其妻、儿均为城镇户口，故应认定沈甲为一人户。根据有关规定，一人户的宅基地总面积不超过60平方米，建筑占地面积不超过30平方米；但被告批准宅基地用地面积180平方米，建筑占地面积90平方米，超过法定用地面积，侵害了原告的合法权益。故请求法院撤销被告崇明县政府于2004年12月7日所作沪崇府土[2004]106号《关于批准港沿镇施某某等186户个人住房建设使用集体土地的通知》中，对第三人沈甲户NO.0004714号《农村个人建房用地申请报批表》的批准行为。

被告崇明县政府辩称：根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第十一条的规定，被告具有依法审核、批准农村个人建房用地申请的主体资格。被告所作系争具体行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。2004年，第三人沈甲户向其所在的村民委员会申请建房，崇明县港沿镇惠中村村民委员会接到申请后，征求了村民小组的意见，经村、镇审核同意报送被告审批。被告根据《上海市农村个人住房建设管理办法》第二十七条的规定，确认沈甲户属粮棉区农村个人建房户中的四人户或者四人以下户，可取得宅基地总面积不超过180平方米，其中建筑面积占地不超过90平方米。被告遂发放了沪崇府土[2004]106号文，在该文件中附有沈甲户的《农村个人建房用地申请报批表》。

本案中，原告龚甲的建房埭号为7-3，沈甲户建房埭号为7-1，两埭号核定的四至范围并不相同，两家系两户宅基地，原告与被告批准沈甲户建房用地申请行为之间不具有法律上的利害关系，故原告不具有诉讼主体资格。且原告在2007年1月崇明县港沿镇人民政府作出调地决定时，应当知晓被告所作批准沈甲户个人建房用地申请的具体行政行为，现原告起诉已超过法定诉讼期限。故请求法院驳回原告龚甲的起诉。

第三人沈甲述称：同意被告崇明县政府的意见。请求法院依法判决。

庭审中，被告崇明县政府提供《土地管理法》第十一条的规定，作为其具有执法主体资格的依据。经质证，原告龚甲认为，被告具有审批农村村民建房申请的职权，但没有审批城镇居民建房申请的职权。第三人沈甲对被告的职权依据无异议。

庭审中，被告崇明县政府提供《上海市农村个人住房建设管理办法》第九条、第十条、第十一条、第十二条第一款第(一)项及第二款的规定，以此证明被告执法程序合法。经质证，原告龚甲对被告执法程序无异议。第三人沈甲对被告执法程序无异议。

庭审中，被告崇明县政府提供《上海市农村个人住房建设管理办法》第二十六条、第二十七条的规定，以此证明被告适用法律正确。经质证，原告龚甲认为，《上海市农村个人住房建设管理办法》颁布后，第三人沈甲所在的崇明县港沿镇人民政府制定了崇港沿府(96)字第64号《港沿镇人民政府关于村镇建设管理的实施细则》，对上述规定进行了细化，其中第二十二条规定，一人户的宅基地面积为60平方米，建筑占地面积30平方米，被告所作审批决定已超出该标准。被告则认为，《上海市农村个人住房建设管理办法》效力高于乡镇制定的文件，应适用《上海市农村个人住房建设管理办法》；且即使依据港沿镇的规定，第三人户计户为三人，其规定的宅基地与建筑占地面积计算标准也与《上海市农村个人住房建设管理办法》相同。第三人沈甲对被告提供的法律依据无异议。

庭审中，被告崇明县政府为证明其具体行政行为合法，向本院提供以下事实证据：

1、关于龚甲、陆乙、沈丙等农户建房协议；2、崇明县港沿镇惠中村村民委员会出具的证明；3、被告崇明县政府于2004年12月7日作出的沪崇府土[2004]106号《关于批准港沿镇施某某等186户个人住房建设使用集体土地的通知》；4、编号为0004714号第三人沈甲户的《农村个人建房用地申请报批表》；5、龚甲户《农村个人建房用地申请报批表》；

6、系争用地所在地籍图；7、崇明县港沿镇人民政府崇港府[2007]3号《关于调整沈甲、龚甲土地使用权的处理决定》；8、崇明县港沿镇人民政府崇港府[2007]14号《关于撤销崇港府[2007]3号文的决定》；9、崇明县港沿镇人民政府崇港府[2007]39号《关于调整沈甲、龚甲土地使用权的处理决定》；10、崇明县人民法院(2007)崇行初字第24号行政判决书；

11、本院(2007)沪二中行终字第492号行政判决书；12、龚甲与沈甲的老房及获批用地的平面图；13、崇明县港沿镇人民政府《关于龚乙同志信访事项的书面答复》；14、崇明县房屋土地管理局给龚乙的答复；15、沈甲户户籍信息；16、原告致被告《请求崇明县人民政府依法撤销“崇府(土)2004-116号”批复中关于“1人户”沈甲的那张弄虚作假的的申请书》；17、被告崇府(2008)2号《崇明县人民政府关于对龚甲申请撤销沪崇府土[2004]106号文件中沈甲名下的处理决定》；18、上海市人民政府沪府复决字(2008)第158号行政复议决定书；19、本院(2008)沪二中行初字第23号行政裁定书；20、上海市高级人民法院(2009)沪高行终字第3号行政裁定书。证据1、2证明原告与第三人就建房用地达成协议；证据3-5证明原告与第三人申请建房用地，被告依法予以审批，并证明原告不具有原告诉讼主体资格；证据6-9证明原告与第三人在2007年已产生纠纷，原告当时就应知晓被告所作具体行政行为，现原告起诉已超过诉讼期限；其他证据证明原告与第三人产生纠纷后有关部门处理纠纷的过程，被告及村镇机关作了大量的调解、解释工作。

经质证，原告龚甲认为，原告与第三人虽然签过协议，但该协议没有法律效力；被告提供的证据3、4不合法、不真实，证据4、5不能证明原告没有起诉资格；证据6-9亦不

能证明原告起诉超过法定期限，原告在2007年8月10日另案诉讼时，才知道被诉具体行政行为；被告提供的证据7-20均不合法。第三人对被告提供的事实证据无异议。

原告龚甲向法庭提供了十六组证据材料，其中除上海市崇明县人民法院(2008)崇执字第1102号执行通知书和公告外，其他证据材料均与被告提供证据相同。经质证，被告崇明县政府认为，原告提供的证据材料不能证明被告所作行政行为违法。第三人沈甲对原告提供证据未发表质证意见。

第三人沈甲在庭审中未提供证据材料。

经庭审举证、质证，本院认为：被告崇明县政府提供的证据1、3、4、5、6真实、合法，与本案待证事实具有关联性，本院予以采信，被告提供的其他证据材料均为本案系争具体行政行为作出后形成，不能用来作为证明行政行为合法的证据，本院不予采信。原告提供的崇明县人民法院(2008)崇执字第1102号执行通知书和公告，与本案待证事实无关，本院不予采信；原告提供的其他证据材料与被告提供的相同，本院认证意见不再重复。

本院经审理查明：原告龚甲与第三人沈甲系前后埭邻居关系。2004年10月28日，龚甲、沈甲等建房户为落实在该居民规划点上的农村建房用地及相关土地使用权的等量调整等事宜，自愿协商达成一致意见，订立《关于龚甲、陆乙、沈丙等农户建房协议》。之后，沈甲向崇明县港沿镇惠中村村民委员会申请建房，要求在原有建筑占地面积35平方米的情况下，拆迁35平方米，增建55平方米；在原有宅基地面积70平方米的情况下，拆迁70平方米，增建110平方米。惠中村村民小组、村民委员会、崇明县港沿镇人民政府、崇明县房屋土地管理局先后审核同意，并报被告崇明县政府审核。被告于2004年12月7日作出沪崇府土[2004]106号《关于批准港沿镇施某某等186户个人住房建设使用集体土地的通知》，批准包括沈甲在内的186户个人住房建设使用集体土地的申请，其中NO.0004714号《农村个人建房用地申请报批表》内容为：户主沈甲(沈葵)，地址港沿镇惠中村7队(属

粮棉区)；常住户口三人，户主沈甲农村户口，沈甲妻子郁某某与儿子沈乙为城镇户口；现有住房建筑占地35平方米、宅基地70平方米，拟建成后住房90平方米、宅基地180平方米。龚甲不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销被告所作沪崇府土[2004]106号《关于批准港沿镇施某某等186户个人住房建设使用集体土地的通知》中对第三人沈甲户NO.0004714号《农村个人建房用地申请报批表》的批准行为。

本院认为：《土地管理法》第十一条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”《上海市农村个人住房建设管理办法》第十二条第一款第(一)项规定：“乡(镇)人民政府在接到村民委员会报送的《农村个人建房申请表》和建房申请人的书面申请后，应当对用地面积、建房位置、建筑面积标准以及房屋的层数、高度等进行审核，并按下列规定办理审批手续：(一)农村个人建房使用原宅基地、其他非耕地的，经乡(镇)人民政府在20日内审核后，由县(区)人民政府在30日内审批。”故被告崇明县政府具有审批农村个人建房用地申请的职权。被告根据《上海市农村个人住房建设管理办法》第九条、第十条、第十一条、第十二条的规定，在第三人沈甲所在的崇明县港沿镇惠中村村民小组、村民委员会、港沿镇人民政府、崇明县房屋土地管理局审核同意的情况下，在三十日内对第三人的农村个人建房用地申请作出审批决定，执法程序合法。被告认定，沈甲户所在地崇明县港沿镇惠中村7队属粮棉区，户内共三人，户主沈甲为农村户口，其妻子郁某某、儿子沈乙为城镇户口等，被告认定事实清楚。本案争议焦点在于，第三人户建房的用地人数应为几人。原告认为，第三人户仅沈甲一人系农村户口，其妻、子均为城镇户口，故应认定为一人户；被告则认为，根据《上海市农村个人住房建设管理办法》第二十六条、第二十七条的规定，第三人户应认定为四人以下户。本院认为，《上海市农村个人住房建设管理办法》第二十六条第(一)项、第(二)项规定：“农村个人建房户可申请建房用地的人数按常住户口计算，其中领取本市独生子女证的独生子女建房用地

按2人计算。下列非常住户口人员，可计入用地人数：(一)家庭成员中的现役军人、在校学生；(二)在城镇工作，但未分配住房的配偶；……”第三人沈甲申请建房用地时，其子沈乙系在校学生，其妻郁某某属于未分配住房的城镇户口，两人符合上述虽系城镇户口，但可计入用地人数的情形。 《上海市农村个人住房建设管理办法》第二十七条第二款第(一)项规定：“粮棉区农村个人建房户的建房用地按下列标准执行：(一)4人户或者4人以下户的宅基地总面积不得超过180平方米，其中建筑占地面积不得超过90平方米。不符合分户条件的5人户可增加建筑面积，但不增加宅基地总面积和建筑占地面积。……”被告据此批准第三人户宅基地用地180平方米，建筑占地90平方米，适用法律正确。

关于被告崇明县政府认为原告龚甲无原告诉讼主体资格和原告起诉超过诉讼期限的问题，首先，原告与第三人系前后埭邻居关系，且就建房用地调整事宜签订过协议，原告认为被告的审批行为侵害其用地范围而提起行政诉讼，其具有起诉主体资格；其次，根据现有证据不能确定，原告于2007年1月已确知本案系争具体行政行为，本院对于被告的上述主张不予采信。关于原告认为被告应适用崇明县港沿镇人民政府制定的崇港沿府(96)字第64号《港沿镇人民政府关于村镇建设管理的实施细则》的规定，认定第三人户为一人户的主张，本院认为，《上海市农村个人住房建设管理办法》的效力高于崇明县港沿镇人民政府制定的规范性文件，被告适用《上海市农村个人住房建设管理办法》并无不当。且从两份文件的具体规定看，对于第三人户申请建房用地的标准并无冲突。综上，被告崇明县政府所作具体行政行为合法，可予维持。原告的诉讼请求缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定，判决如下：

维持被告崇明县人民政府于2004年12月7日作出的沪崇府土[2004]106号《关于批准港沿镇施某某等186户个人住房建设使用集体土地的通知》中对NO.0004714号《农村个人建房用地申请报批表》的批准行为。

案件受理费人民币50元，由原告龚甲负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市高级人民法院。

审 判 长 李金刚

审 判 员 姚倩芸

代理审判员

书 记 员

沈亦平 何梅