试论公众参与我国政府绩效管理

２０１４年５月中共银川市委党校学报

第１６卷第３期

Ｊｏｕｍａｌ

ｏｆｔｈｅＹｉｎｃｈｕａｎ

ＭｕｎｉｃｉｐａｌＰａｒｔｙＣｏｇｅｇｅｏｆＣ．Ｐ．Ｃ

试论公众参与我国政府绩效管理

武文艳

（中共西充县委党校，四川南充６３７２００）

摘要：我国政府在公众参与绩效管理存在一定问题。因此，完善公众参与我国政府绩效管理的策略，要转变政府对公众参与的观念意识，提升公众参与能力并且拓宽公众需求表达的途径；政府要进一步推行政务公开，建立科学完备的绩效信息系统；要进一步明确公众是政府绩效评估的最重要主体，构建公众参与的政府绩效评估指标，进一步拓宽公众绩效评估多元渠道和方法。关键词：公众参与政府绩效管理行政创新

中图分类号：Ｄ６３文献标识码：Ａ文章编号：１６７１—１１５７（２０１４）０３－００６４－０３

一、公众参与我国政府绩效管理的意义

众心目中的形象。

１．有利于推进行政管理体制改革，提高创新行政３．有利于增加政府行为的透明度，加强公众监督。能力。公众参与政府绩效管理是行政管理体制改革的公众参与政府的绩效管理可以使政府的一切活动置客观要求，也是政府行政管理体制转变的重要方式与于阳光下，政务信息的公开，大大保障了公众的知情权，使公众能够全面、准确地掌握与其利益息息相关的信息，增强政府的透明度，而公众参与政府绩效目标制定、绩效实施、绩效评估和结果反馈运用等各个的管理理念从“政府导向”向“公众导向”转变、政府的环节，这也就开放了公众对政府进行监督的渠道，从管理目标从“政府中心”向“公众中心”转移。政府接受真正意义上实现了公众的监督权利。

了系统外部的评估主体，实质上是提高执政能力的一二、公众参与我国政府绩效管理的现状

虽然我国各级政府在公众参与政府绩效管理活范化，成为一种具有可操作性的权力，实现“以权制动中进行了一些有益探索，但无论广度还是深度方面都显得十分不够，目前公众参与仅仅是停留在绩效评权益。

估阶段，评估阶段其主体性地位也没有发挥太大的实２．有利于提高人民群众的满意度，改善政府形象。质性作用，在绩效目标制定、实施、结果运用等环节更通过政府绩效管理中的公众参与促使公众表达公共加缺失公众参与。

利益诉求，关注公共生活，参与社会问题的解决，使公１．绩效计划阶段政府绩效目标无法对公众需求进众最大限度地参与政府的公共治理，逐步培养公众社行确认。“政府可以很好地去处理公众对服务质量不会自治能力，政府在开展绩效管理活动的过程中引入佳的抱怨，却难以在方案设计上让公众参与”【”，政府公众参与实际上也是一个政府向公众宣传自己的过绩效管理的首要环节就是政府目标的制定，但是各级程，公众就会对政府起草的文件、工作报告、工作制度政府习惯采用听证会的形式，听证会成为吸收民意进等内容进行全面详细的阅读和了解，从而使公众的意行决策的重要途径，但本来良好的政府管理方式，却愿获得了表达的途径，拉近政府与公众的距离，公众在实践过程中演变成了“伪听证”、“假听证”、“听证的主人翁意识得以增强，从而促使政府成为一个高秀”。田听证会代表在人员构成和比例方面严重失调，效、公正、负责、透明、民主的组织，大大改善政府在公

真正涉及其自身利益的社会公众代表等少之又少，这

收稿日期：２０１４－０２—２２

作者简介：武文艳，女，汉族，陕西宝鸡人，中共西充县委党校讲师，主要从事行政管理方面的研究。

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万方数据

途径。只有把政府的绩效管理与公共服务的质量和公众满意度更加密切联系起来，才能真正体现行政管理体制改革的客观要求。以公众的力量监督、推动政府项创新手段，公民监督政府的权利更加的制度化、规权，避免政府无限制的扩张自身权力、侵犯公民合法

种公众没有进行实质性参与的听证会形式，不过是走过场行为，政府制定的绩效目标成为部门主要领导者的政绩目标，与现实的公共利益脱钩，公众的需求只是予以了零星的考虑，但在考量的深度和广度方面都远远不够，公众需求没有成为政府绩效目标制定的出

发点和归宿点，这是公众参与的严重缺失。

２．绩效实施阶段公众对绩效实施过程监督缺位。当前我国政府在绩效实施过程将信息向公众予以公开的程度普遍不高，政府绩效实施过程中出现了不少“含糊言之”、“暗箱操作”、“报喜不报忧”等情况，对于绩效实施的进展情况、预算的执行情况、人员的配备等关乎绩效实施的重要信息都没有向公众进行统一的公开，政府会根据国家利益需要进行选择性公布，信息发布的延迟、滞后以及在传播过程产生的误差将导致公Ｄ℃－ｉ＜，ｔ知上的错误。由于我国政府绩效实施过程中很多环节和工作都不够透明，这也就严重削弱了公众参与的有效性，也打击了公众参与的热情，降低了公众对政府的信任感，公众参与到政府绩效管理的过程中来，对政府偏离绩效目标的活动进行有效参与，重在保障人民群众的知情权，建立起对政府的信任感和信心，这样的政府绩效管理才能提高行政效率、提升政府服务效能，也才能真正服务于广大人民群众的真实诉求。［３１

３．绩效评估阶段公众参与环节少发挥作用小。公众在我国政府绩效管理的评估阶段无论从参与的环节上还是发挥的作用程度上都存在一定的问题，目前我国公众通过为政府绩效打分数的方式来测评公众满意度，之后政府再发布一个评估总结，公众参与的绩效评估就算圆满结束。这样做的意义甚小。公众作为评估主体发挥的作用非常小，公众满意度在绩效指标体系中所占的比重不大，绩效进行评估时是以由政府完全主导、一手操办，这就大大限定了公众参与的方式。目前我国各级政府主要采用随机评估公众（此种方式主要是指问卷调查和电话采访）与邀请各界代表两种方式相结合的方法来实现公众对政府绩效评估的参与。被邀请的评估主体主要是来自于外部的社会公众，但在关乎各方利益平衡与协调，比如各类主体的数量、所占的权重等方面仍存在问题，有效的公众参与应该是普通大众的意见应该予以侧重，但是实际上，作为政府决策直接的受众群，公众无论在评估的数量和所赋予的权重方面都存在明显的缺失。

三、公众参与我国政府绩效管理存在问题的原因

分析

１．公众参与政治意识淡薄且缺乏动力。由于受封建传统思想的影响，公众缺乏政治参与的经验和民主万方数据

的意识，不愿意介入政治活动，不关心国家政策方针，认为国家的决策是少数领导人的事情，与老百姓无关，老百姓只要守好本分，那些大事自有政府官员谋划，再加上我国政府部门“顾客”意识还没有完全建立，在绩效目标制定上考虑上级的意愿多于考虑公众的需求，做了很多上级满意而群众不满意的工作。公众参与我国政府绩效管理目标制定时缺乏一定的动力，“利益的自我实现性源于人的需要的自我满足，主体的任何需要，从其产生的那一刻起就带有自我满足的动力基因和目标指向”网。在社会生存压力日益增大的现代社会，人们的行为往往受利益最大化的驱使，而参与到政府绩效目标制定的过程往往要付出一定

的成本，如填写ｉＪ碴问卷会陶就幼９卜定的时间和隋力。

２．我国政府绩效管理信息公开制度不健全。政府在绩效实施过程中往往忽视常态的、正规化的绩效信息输出，政府绩效实施过程每个阶段进展、绩效完成、预算执行情况如何，对于这些重要的信息政府都不能通过有效的途径予以提供，绩效实施过程处在十分封闭的过程中悄然进行，政府对于公众想要获取信息的请求回应性不足，目前我国虽然开辟了公众获取政府信息的多种途径，如网上申请，但是在实际的操作层面上，政府的回应程度严重不足，具体表现就是对公众想要获取的信息提供不足，或者是不予回应，甚至对公众亲自上门获取政务信息的行为十分抵触和不满。政府对绩效信息的处理过程往往也具有封闭性。由于政府在实施绩效的过程中掌握的信息会涉及一定的专业性和技术性，政府往往以保护科学技术为由将对于公众监控过程非常重要的绩效信息予以自主化处理，如涉及到预算执行情况的财务报表，政府对于这种敏感的信息采取直接过滤处理，公众获取政府绩效实施过程中重要的绩效信息困难且信息不足，造成了公众对政府绩效实施过程监督缺位。

３．我国保障公众参与政府绩效评估的制度不完善。我国有关公众作为评估主体参与到政府绩效评估的制度还不健全、不完善，公民评估主体地位往往得不到真正的确认，公众参与绩效评估的权利也往往流于形式，在选取公众评估代表这个问题上，究竟选谁、谁来选、怎么选，代表比例构成等问题都没有一个具体的程序化的标准，也就是缺乏实质上的制度保障，从而导致的是政府官员为公众代劳，尽量选择对自己有利的、为自己打高分的公众，而把一些与政府绩效评估意见相关的关键公众排除在外，使其无法参与评估环节，造成公众作为绩效评估主体参与政府绩效评估环节少、发挥作用小。政府在实现公民参与绩效途径上存在制度供给不足的问题，但就目前我国公民参

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与政府绩效评估的形式和渠道而言有“网上评议”和“调查问卷”两种，而“网上评议”一方面要求政府的电子政务水平达到一定的标准，另一方面要求公民必须具备一定的网络知识和技能以及浏览信息的条件；而调查问卷的大规模发放，往往成本较高。因此，保障公众有效参与政府绩效评估的制度的缺失必然造成公众参与评估渠道的狭窄、形式的单一，这也就大大阻碍了公民有效进入政府绩效评估过程，影响了公民参与的主观能动性，打击了公民参与的积极性。１５］

四、完善公众全过程参与我国政府绩效管理的对策建议

完善公众全过程参与需要各方面共同努力和相互配合，不断夯实理论和制度基础，完善运行机制，只有这样才能确保公众参与能够有效运转起来。因此，完善我国公众全过程参与政府绩效管理的策略需要从观念、制度、方法等方面予以突破。

１．完善政府绩效目标制定阶段的公众参与。首先，转变政府对公众参与的观念意识。政府要在绩效项目的选择和绩效标准的拟定环节上，拟定出政府将要实现的绩效管理目标，并向社会公众作出绩效承诺，公众就可以参与到政府绩效目标的制定环节。其次，培育公众参与意识，提升公众参与能力。政府多组织公众参与到各项社会实践活动中来，通过宣传等方式对公众进行渗透式的教育，激发公众的主人翁的地位，激发公众对国家大事的关注兴趣，强化公众对政府公共信息的敏感性和认知力，进而增强公众的参与意识，保证政府绩效目标制定阶段的公众参与。最后，完善公众需求在政府绩效目标制定环节的表达渠道和途径。第一，完善问卷调查、听证会等民意调查方法，以此获得公众对政府绩效目标期望的相关信息，问卷调查可以采用纸质形式，也可以利用网络形式。第二，扩大基层公务人员与公众间的对话协商，公众参与是公众与政府工作人员的直接平等横向交流，强调公众与基层公务员问的良性互动，保障公共决策更加体现公众的利益和要求。

２．完善政府绩效实施阶段的公众参与。首先，政府要进一步推行政务公开。政务信息公开，往往涉及的内容十分广泛，主体也非常之繁杂，但是对于涉及公众利益、公共服务，党和国家工作重点、群众反映的热点、关注焦点的问题应该考虑予以优先、全面的公开延伸至政府绩效管理领域，政府需要明确进一步公开的重要信息。其次，建立科学完备的绩效信息系统。建立科学完备的绩效信息系统主要从以下三个方面：一是要建立有效的绩效信息传递网路，政府部门应该通过各种方式公开政务信息资源，包括传统媒介，如报万方数据

纸、杂志、电视等，新型的传播媒介，如网络，推进电子政务的实施，把国家各项公共服务项目的相关数据汇集成全国性的绩效管理数据库，实现绩效信息系统网络化。二是要形成专业团队，收集有关的信息、资料和数据，进行必要的统计、归纳、整理和加工，制定出具有一定规范性和通用性公众参与绩效管理的评估指标体系，并对绩效评估指标和标准及时予以调整、充实，为日后绩效信息的收集和查询提供便利。三是要公开政府绩效实施的程序和过程，这样就能保证绩效实施的整个过程在阳光下操作，公众能够对实施情况有一个清楚的认识和掌握。

３．完善政府绩效评估阶段的公众参与。首先，明确公众是政府绩效评估的最重要主体。我国政府绩效评估主体经历了由内部和上级为评估主体到多元化评估主体的转变，这种转变意味着政府管理日益以公众为导向，一是引入公民参与机制。公民是政府绩效管理活动的直接受众群，具有最真切的体会。二是培育第三方评估机构，注重各类社会中介组织的评价，公民评价往往因为政府管理专业性问题，公民自身素质问题而面临挑战，这样就需要引入第三方的评估机构作为一种补充，针对绩效评估中出现的一些专业性、技术性问题进行研究和评估。三是重视媒体的评价，大众传媒以追求客观事实，数据准确的特性已经得到了社会的承认。四是要具有激励性，要想使公众积极参与就需要激发公众参与评估的潜在动力，建立相应的激励机制。最后，拓宽公众绩效评估多元渠道和方法。应该重点采用和大力推广：一是继续深入开展公众满意度测评。二是广泛应用网上评议政府。公众借助于互联网，公众可以随时随地对政府绩效行为提出自己的意见和看法。三是建立公民论坛。公民就论坛中感兴趣的社会热点问题发表自己的意见，又可以利用互联网传播信息快捷、广泛的特点集合各类观点，形成相互间的渗透和交流。参考文献：

【１】王锐兰．行政管理学导论［Ｍ】．北京：清华大学出版社，

２００９．

【２】朱厚任．政府绩效管理的背景及研究状况叨．理论建设。２０１０（０４）：２９—３０．

【３］华维真．对政府机关实施绩教管理的几点认识［Ｊ】．江南论坛，２００２（０９）：２７—２９．

［４】刘贵忠．政府服务的公众满意度测评研究时．长沙：

湘潭大学，２００５．

【５】王佳纬．全过程参与公众参与政府绩效评估的一种路径突破叨．学术探索，２００８（０２）：２６—２７．

试论公众参与我国政府绩效管理

作者：

作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：

武文艳

中共西充县委党校,四川南充,637200

中共银川市委党校学报

Journal of the Yinchuan Municipal Party College of C.P.C.2014,16(3)

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