我国主要贫困地区分布新格局及扶贫开发新思路

我国长期以来积极探索各种应对贫困和提高贫困人口收入的方式方法，取得了显著成效，贫困面和贫困层度都在不同层度上得到较大缓解，贫困地区的空间分布与传统的十八片相比发生了较大变化。当前，贫困地区在空间分布上呈现与生态脆弱地区高度耦合的格局，山区、丘陵地区、限制开发区域成为贫困人口最为集中的区域。随着科学发展观的深入贯彻落实，国家更加注重保障和改善民生，以政府基本公共服务为主要内容的社会保障体系正在不断完善，其保障层度和保障覆盖面都得到很大提高，贫困地区的贫困人口在国家社会保障体系中得到很大收益，从较大层度上缓解了绝对贫困现象。在这一大背景下，我国应该如何针对贫困地区分布的新格局推进今后的扶贫开发工作，对于确保我国全面小康社会宏伟目标的实现尤为重要。

贫困地区分布新格局

1994年划定592个国家扶贫工作重点县，距今已有16年多了，各地经济社会形势发生很大变化，贫困人口的分布也随之产生了新变化。一些资源富集地区由于资源的大规模的开发，地区经济发展水平和人均收入水平有了很大提高，显然这些地区不应再列为贫困地区加以扶持。我国提出要在2020年实现全面建设小康社会的宏伟目标，其中不断改善和提高人民生活水平是全面建设小康社会的出发点和最终落着点，要实现全面小康社会，必须要解决贫困人口和贫困地区的绝对贫困问题，这对于确保全体人民共享改革发展成果具有重大意义，也是今后一段时期我国必须抓紧抓好的重要历史任务。我国在2000年的时候已经基本实现了总体小康，我们认为到2020年我国实现全面小康的时候，贫困人口的收入（城镇居民可支配收入和农村居民纯收入）应该达到2000年全国平均的人均收入水平，贫困地区的人均GDP应该达到2000年我国全国的人均GDP水平。如果能够实现上述两个目标，我们认为到2020年的时候，我国就基本解决了绝对贫困人口和绝对贫困地区的贫困问题，从而为实现全面建设小康社会的宏伟目标奠定坚实的基础。根据上述标准，全国有479个县低于这一标准。我国要在今后十年的时间内，解决上述绝对贫困问题，才能实现全面建设小康社会的目标，时间非常紧迫，任务十分艰巨。

从我国贫困县（旗、市）的空间分布来看，我国的贫困县绝大部分都是分布在山区或高原山区，特别是群山连绵区，更是呈现集中分布的状态。除去少数呈现离散分布的县之外，我国集中连片分布或基本呈现集中连片分布的贫困县共计373个可以分为乌蒙山区、横断山区、秦巴山区、六盘山及陇中南地区、武陵山区、吕梁山区、太行山区、大小兴安岭南麓、南疆地区、三江源地区、桂黔川滇毗邻地区、赣南地区、琼中地区共计13个片区，约170万平方公里，1.19亿人，其中1.04亿乡村人口。

贫困地区分布的主要特点和类型

（一）主要特点

如果将本研究提出的贫困地区与国家592个国家扶贫工作重点县的空间分布进行比对，则可以发现两者之间具有如下特点。一是在空间上具有较高的重合性，特别是对于西部集中连片较大的贫困地区来说，两者之间在空间上的重合度很高，而且按照本研究所确定的贫困地区往往都是分布在国家592个国家扶贫工作重点县集中连片分布的核心区内。二是本研究中确定的贫困地区在中部、东北等部分省份在空间分布上呈现离散化的状态。比如在安徽、江西、黑龙江等省份，本研究提出的贫困地区在空间上基本上呈现离散化的分布状态，而按照国家592个国家扶贫工作重点县的分布，在这些地区则是集中连片分布。三是贫困地区有至东向西、由北向南逐步增多的趋势。与国家592个国家扶贫工作重点县的空间分布相比，本研究中提出的贫困地区更多是集中在西南部地区，这在一定程度上也说明西南部地区是我国今后扶贫攻坚的重点和难点地区，其他区位条件相对较好，位于平原地区的贫困县基本上已经摆脱或初步摆脱贫困。

（二）主要类型

1.生态脆弱型集中连片贫困地区

通过将本研究中提出的贫困地区与我国提出的限制开发区域、山区、丘陵和平原县进行对比，可以发现本研究中提出的贫困地区与上述生态脆弱地区具有较高的重合性。在对比中可以发现，属于限制开发区的县的数量占据50%以上的地区有秦巴山区、吕梁山区、三江源地区和琼中地区，按照国家的主体功能区规划，这些地区属于重要的生态保护区，按照本研究划分的贫困地区范围，这些地区又是集中连片贫困地区，这些地区是集生态保护与集中连片贫困的特征为一体的地区，属于生态脆弱型集中连片贫困地区。对于生态脆弱型集中连片贫困地区，今后在扶贫开发的过程中要重点推进生态移民，在条件适宜地区同时推进就地扶贫。

2.生存条件待改善型集中连片贫困地区

除了上述地区之外，还有乌蒙山区、桂黔滇毗邻地区、六盘山及陇中南地区、横断山区、武陵山区、太行山区、大小兴安岭南麓、赣南地区、南疆地区，在这些地区中，尽管限制开发区的县数没有超过50%，但是大多也是山区、丘陵区，只有极少数的平原区，生态环境也比较重要，但是这些地区从总体来看还是有适宜集聚人口和产业的空间，可以通过不断改善当地的生产生活条件，促进人口向中心城镇集聚，推进脱贫致富。因此，此类地区可以被分类为生存条件待改善型集中连片贫困地区。对于生存条件待改善型集中连片贫困地区，主要是通过不断改善当地的生产生活条件，按照“点状开发、面上保护”的思路，推进此类地区开发。

主要贫困地区致贫成因分析

（一）生产生活条件十分恶劣，自然灾害多

从我国集中连片贫困地区的分布来看，目前的贫困地区大部分都分布在山区、丘陵区和高原区，生产生活条件十分恶劣，泥石流、滑坡、石漠化、水土流失、涝灾、旱灾、冻灾等自然灾害频发。早先处于平原地区，由于人多地少而造成集中连片贫困地区，经过国家的扶贫开发和自身发展，当地的基础条件得到很大改善，青壮年中外出务工人员增多，此类区域大部分已经摆脱或初步摆脱贫困。当前剩余的集中连片贫困地区大部分主要集中在生产和生活条件十分恶劣，自然灾害频发的地区。从本研究所列举的13个集中连片贫困地区的空间分布来看，这些地区几乎全部分布在山区、丘陵区和高原区等生产生活条件恶劣区。

（二）基本公共服务滞后，自我发展能力弱

当前我国集中连片贫困地区主要集中在山区、丘陵区和高原区的现实决定了这些区域的基础设施建设比较滞后，再加上长期以来我国基本公共服务区域之间的巨大差距，落后地区特别是贫困地区的基本公共服务发展十分滞后，教育、卫生等基本公共服务在质和量上都存在严重不足，贫困地区青壮年缺乏必要的劳动培训，致使劳动力素质低下，只能从事简单的体力劳动或别人不愿从事的脏累差或危险性工作，自我发展能力弱。贫困地区基本公共服务特别是教育十分滞后。在集中连片贫困地区，由于交通不便，居民居住分散，教育设施十分落后，师资力量薄弱，使得贫困地区的儿童和青少年在一开始就在教育上与发达地区拉开了巨大的差距，并由此形成恶性循环。

表1 我国十三个主要贫困片区主要类型

表1 我国十三个主要贫困片区主要类型

（三）生态环境保护任务重，缺乏足够的生态补偿资金

从目前我国集中连片贫困地区的空间分布来看，集中连片贫困地区的分布与我国重要生态功能区的分布在空间呈现高度的一致性。很多集中连片贫困地区往往也是我国重要的森林生态功能区、草原湿地保护区、沙漠化治理区、石漠化治理区、生物多样性保护区、水源涵养区等各类生态功能区。此类区域由于生产生活条件恶劣，农业、林业、牧业的生产效益非常低下，仅仅依靠农业难以脱贫致富，对于这些处于山区高原区的集中连片贫困地区来说更是如此。为了加强生态环境保护，国家对于此类地区有碍于生态环境保护的经济开发活动进行了种种限制，比如开展了天然林保护工程、生态林保护工程、三北防护林工程、长防林工程、退耕还林工程、退牧还草工程等众多的生态环境保护工程，这些工程对于推进这些地区的生态环境保护起到了非常重要的作用，但是由于我国生态补偿机制不健全，各类工程对于农户、林户、牧户的补偿标准非常低，很多甚至都不能达到原来从事农业生产时的收入，而且补偿的期限也不长，使得这些地区的居民既很难依靠发展当地的农业、林业、牧业走向脱贫致富的路子，也很难依靠国家的生态补偿走向脱贫致富的路子。在国家对生态环境保护不断重视的形势下，这些地区就面临这脱贫致富和生态环境保护的双重压力。

扶贫开发新思路

（一）完善扶贫战略和政策，提高扶贫政策的针对性和有效性

下一个10年扶贫开发战略的顺利实施，对于确保我国实现全面建设小康社会的宏伟目标具有重要意义，而且经过长期的扶贫开发，比较容易脱贫的贫困人口和贫困地区大都实现了脱贫致富，剩下的贫困人口和贫困地区大都是扶贫开发的攻坚区和难点区，因此，我国下一个10年的扶贫开发任务将会更加艰巨，难度也会更大。当然，随着我国农村社会保障体系的不断健全，一些极端贫困人群的基本生活保障将为农村的社会保障体系所覆盖，在这一大背景下，我国下一个10年扶贫开发的重点任务也会实现由保障贫困人口温饱问题向保障贫困人口温饱并实现贫困人口稳步致富转变，在下一个10年的扶贫开发过程中，将会形成贫困人口“基本生活靠最低保障，脱贫致富靠扶贫开发”的新机制。因此，不断完善扶贫战略和政策，提高扶贫政策的针对性和有效性，对于确保我国下一个10年扶贫战略的顺利实施具有重要意义。积极探索建立贫困人口识别机制、分类帮扶机制、动态监管机制，力争做到准确识别贫困人口，提高政策的针对性和有效性。对经过甄别的农村低保对象，力争做到应保尽保，通过救济式扶贫解决其基本生活问题；对农村具有劳动能力的扶贫对象，根据不同情况给予贷款贴息、产业扶持、转移培训等方面的扶持，通过开发式扶贫促其脱贫致富。通过救济式扶贫与开发式扶贫的有机结合，实现对贫困地区农村贫困人口既全面扶持，又做到因户施策，可大大提高扶贫政策的针对性和有效性。