分税制改革:建立现代财政制度的起点

——访中央财经大学财政学院院长马海涛

本报记者 刘国旺 王劲松

中国财经报网 2014-07-29 08:23:37

今年是我国实施分税制改革20周年。自分税制改革实施以来,围绕它的讨论和争论一直就没有中断过。但无论如何，分税制改革给中国经济社会发展带来的巨大影响毋庸置疑。20年后，在建立现代财政制度的旗帜下，我国迎来了新一轮财政改革。站在这一起点上，再次回顾和总结分税制改革，自有新的意义。为此，记者日前采访了中央财经大学财政学院院长马海涛教授。

“不要忘了我们当初为什么出发”

在采访中，马海涛表示，关于分税制改革的缘起及其对我国经济社会发展带来的多方面的巨大成就，各方面已有较多总结，在他本人主编、新近出版的《中国分税制改革20年：回顾与展望》一书中，也有详细论述。他想强调的是：不要忘了我们当初为什么出发。

他说，1993年召开的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标。财政体制作为经济体制的重要组成部分，自然也要与其适应。因此，实行分税制改革是建立我国社会主义市场经济体制的必然选择和要求。

而且，如时任国务院副总理朱镕基所言，不改革，中央财政已经“日子过不下去了”。分税制改革前，我国宏观税负逐步走低，1993年仅为12.6%，远低于发展中国家22.8%和发达国家32.2%的平均水平；中央财政收入占全部财政收入的比重到1993年也仅为22.0%，与同期世界各国相比也属最低国家之一。“蛋糕”如此小，政府提供公共物品和实施宏观调控的能力遇到极大挑战。

马海涛还指出了当时国际格局发生重大变化这一背景。他说，1991年苏东剧变的背后有财政失控、中央权威削弱的深刻原因。中央认识到，如不从财政体制上加以调整，地方保护、贪腐问题甚至危及国家稳定的社会动荡都将因此埋下隐患。

因此，从中国历史的长河里来观察这20年，分税制改革的方向无疑是正确的，对于推动中国全面进步起到了重大作用：通过理顺中央和地方之间的财政关系，促进社会主义市场经济体制的建设和我国改革开放，为实现中华民族全面复兴奠定了财政基础，标志着我国财政体制由行政性分权转向经济性分权，大大强化了中央政府的宏观调控能力，充分调动了地方政府理财和财政改革的积极性，推动了统一市场的形成。

具体体现在：一是财政“两个比重”稳中有升，形成了中央财政收入稳步增长机制，中央宏观调控能力不断增强。这从近年来我国成功应对亚洲金融风暴、国际金融危机等宏观经济波动、以及国内自然灾害等实例中可以看出。

二是充分调动了地方各级政府财政理财和财政改革的积极性，初步建立起适应我国市场经济发展的现代预算管理制度。在分税制改革的基础上，相继启动了部门预算、“收支两条线”、国库集中收付制度、政府采购制度以及绩效预算等预算管理制度改革，初步理顺了政府间的责、权、利关系。

三是推动了我国统一市场的形成，为市场体系的发育创造了基础条件，也为发挥市场机制作用调整产业结构提供了可能。

四是转移支付制度缓解了地区间财力差距的扩大。在分税制明确中央与地方财政支出范围和财政收入分配格局的基础上，建立了转移支付制度以协调地方各级政府间的关系。

当然，肯定分税制改革的方向正确以及所取得的巨大成就，也无需否认其中存在的问题。但马海涛强调，其中有三个不同层次或性质的问题：

第一，因受制于当时的客观条件导致的分税制改革先天不足问题。在《中国分税制改革20年：回顾与展望》一书中，有一部分专门讲到了“中国分税制改革的特殊性”，其中包含5个方面的内容，如，在中央集权下的分税制、“分受益权、不分立法权”的分税制、中央收支集中度依旧不高的分税制、税收体系逐步完善进程中的分税制和带有税收返还等过渡期特征的分税制等。马海涛说，分税制改革客观上是一个系统工程，上述这些“特殊性”因素的存在，说明分税制改革的外部环境和条件并不十分成熟，从而出现改革的先天不足。

第二，随着经济社会发展变化出现的新情况以及发展目标的变化导致原有的制度不适应。如，从我们的经济社会发展目标从过去的“三位一体”逐步发展到“五位一体”，导致地方政府事权不断增加，这是过去没有的。

第三，主要是由于经济发展方式、行政管理体制或者政绩考核的导向等方面存在的问题，但却集中反映在财政或分税制方面的“假象”，如“土地财政”和地方债等。

马海涛强调，用不断发展变化的情况和目标反过来指责分税制改革，不是实事求是的态度。十八届三中全会提出了建立现代财政制度的目标，分税制则是其中的核心。可以说，20年前的分税制改革奠定了建立现代财政制度的逻辑起点。

“土地财政”和地方债问题是分税制带来的吗？

所谓“土地财政”和地方债务激增是当前社会上关于财政问题的两大热点，不少人将这两个问题的根源归结于分税制改革。但马海涛认为，这实际是一种假象。

他认为，严格讲，中国并不存在“土地财政”这一概念。地方政府围绕土地使用权出让和抵押所进行的“以地谋发展”，与其说是“土地财政”，还不如说这是一种以土地使用权出让为载体的土地投融资行为。他认为，“土地财政”现象的真实原因有如下几点：

我国地方政府带有典型的“租金政府”特征，具有通过控制土地要素牟取租金的强烈动机。因历史原因造成的城乡土地市场分割和国有土地产权分割，使得地方政府通过垄断国有建设用地市场获取行政租金成为了可能。国有行政垄断不仅阻碍了农村集体土地进入国有土地一级市场，还对土地二级市场有强烈抑制作用。

财政体制事权和财力划分不匹配。“分税制”改革时中央、地方增值税分享合约中除规定基数返还外，对增量部分按实际增长率的1∶0.3分成。这一条款暗中保证了中央财政在增值税分享中的份额逐年扩大。由于分税制改革时中央财政的财力严重不足，无法承担起与发达国家中央政府相类似的职能，大量的事权被下压到地方政府，带来了财力与事权不匹配。尽管一般性转移支付体制能够缓解这一问题，但若不调整事权划分，仅从财力角度进行保障是不行的。

传统经济发展模式的固有缺陷与地方政府代理人最大化自身利益的理性选择。对地方官员政绩考核目标的错位也是导致以地生财的原因之一。现行的地方官员政绩考核和晋升激励约束方式，使地方官员需要通过做大GDP和上缴财政收入来显示政绩，以此获得提升或保住位置的机会。而在目前体制下，吸引制造业投资、扩大地方政府收入的最好办法就是出让国有建设用地。

马海涛表示，由于土地出让具有成本低、价值大、能撬动银行贷款、启动项目投资、拉动固定资产投资和促进GDP短期增长等特点成为最佳选择。如果不建立有效的、对于地方政府财政支出预算编制和执行的监督考核机制，并严格执行这一机制；如果不改变GDP增长的政绩考核机制，即使调整中央地方财政分权，或者征收房地产税和发行地方政府债券，也无法遏制地方政府追求土地出让收益的冲动，所谓的“土地财政”也就无法破除。

地方政府债务问题也有类似情况。马海涛说，我国地方政府债务的膨胀并不仅仅是由于分税制改革造成地方政府缺钱，而是不彻底的财政分权体制下地方政府面临的财政激励和财政体制中地方债务管理的缺失。要解决地方政府债务问题，必须通过相关改革使得地方政府投融资走上良性循环道路。具体包括：降低地方政府对土地出让收入的依赖，为地方政府增加稳定的财政收入来源；健全土地市场管理制度，规范地方政府融资中的土地抵押担保行为；逐步建立规范的地方政府自行发债制度，实现地方政府一级财权，一级债权，这也是深化分税制改革的要求。

马海涛强调，所谓“土地财政”和地方债激增问题的背后，客观上有所谓中央财力上收、事权下放的原因，但根本原因还是地方政府缺乏预算硬约束导致的支出“无穷大”冲动，也暴露了我国财政权力配置的分散和分割现象。财政部门在“土地财政”和地方债问题上的发言权不够，“全口径预算管理”得不到很好落实，却要承担财政的“兜底责任”。这种“小马拉大车”的状态与中央确定的财政作为国家治理的基础和重要支柱的地位是不相称的。

他呼吁，在财政加强自身建设、提高驾驭财政问题能力的同时，财政在国家治理和政府管理中的地位也亟待相应提升。

完善分税制改革首先需要加快构建地方税体系

马海涛告诉记者，事实上分税制改革一直在不断完善当中，如2002年所得税收入分享改革、2004年出口退税负担机制改革、证券交易印花税、金融保险营业税分享办法调整、跨省市总分机构企业所得税分配改革和财政转移支付制度的不断完善等。

对于今后如何进一步完善和深化分税制改革，马海涛提出，应在合理界定政府与市场边界的基础上，明确中央政府与地方政府的事权和事责，调整政府间收入分配格局，加快构建地方税体系，完善省以下财政体制，硬化预算约束。

其中，较为迫切的任务是，调整政府间财政收入分配格局，完善地方税制，为地方履行职能提供财力保障。他建议，房地产税未来可以成为地方税的主体税种。其他可供选择的方案还包括：一是消费税征税环节调整至零售环节，并划给地方；二是营改增之后，参照所得税制做法，增将值税改为中央与地方“四六”分成；三是消费税划给地方，增值税中央与地方实行“一九”分成；四是将部分个人所得税、企业所得税划给地方，而跨地区经营、统一核算的划归中央。此外，可以考虑开征并将环境保护税列为地方税种，可考虑“逆转”后的所得税地方分享规模也相应提高，为地方税制“站脚助威”。

在构建地方税体系的基础上，要硬化预算约束，防范地方政府债务风险。马海涛认为，地方政府债务最大的隐患是债务规模扩张和举债融资不规范所带来的偿债风险。从纵向维度来看，地方政府依仗“中央兜底”的思维容易引发因偿债所导致的财政风险；从横向维度来看，地方政府债务的偿还风险也可能引发由财政向实体经济蔓延的国家金融风险。地方政府兜底，形成逆向激励，是我国地方政府债务最大的隐患。应通过修改《预算法》，尽快建立一套高效、透明的地方债券管理制度，强化地方政府预算硬约束，控制债务风险。

他表示，要明晰中央政府与地方政府事权和事责。中央政府与地方政府事权和事责的划分应遵循外部性、信息复杂性和激励相容“三原则”。如教育、公共卫生、司法等部分事权事责上收，集中到中央，同时将适宜地方政府的事权和事责赋予地方。