农村社会保障体系建设_基本原则_基本保障_政策路径(1)

第28卷　第1期曲　靖　师　范　学

　院　学　报Vol.28　No.1

　　　　　　　　　　　　　　　　

2009年1月JOURNALOFQUJINGNORMALUNIVERSITYJan.2009

农村社会保障体系建设:基本原则・基本保障・政策路径

李继红

(曲靖师范学院马克思主义学院,云南曲靖　655011)

　　摘　要:农村社会保障体系建设在理论研究和实践推进上已取得突破性进展。必须深刻认识其必要性,在政策设计上进一步明确政府主导,法律规范与道德规范相统一,社会保障与家庭保障、社会性保障与商业性保险、整体推进与分类实施相结合的基本原则,力求在最低生活保障、医疗卫生保障、社会养老保险等三项基本保障内容上逐步构建起完善全面的农村社会保障体系。

关键词:农村社会保障;基本原则;三项基本保障制度;政策路径

中图分类号:C913.7　　　文献标识码:A　　文章编号:1009-8879(2009)01-0074-05

　　胡锦涛总书记最近在河南考察农村工作时指出,要大力发展农村公共事业,统筹城乡公共资源分配,扩大公共财政覆盖农村的领域和范围,不断促进农村社会全面进步。实现这一要求,2006年以来,国家正式实施“[1]

持、实践操作上,都还有许多问题和困难需要进一步实践探索和完善。

,我国一直注意改善和提高广大农村地区农民的生活水平,在农村逐步实行了某些社会保障措施,如社会救济、救灾等,制定有关的条例和法规,如优抚安置、五保供养等,兴办了一些社会福利事业,如敬老院、光荣院等。通过这些工作,农村有了一些基本的社会保障,但离构建真正意义上的农村社会保障体系仍然有很大的差距。尤其是改革开放以来,由于农村经济社会发生了许多深刻的变化,集体保障功能弱化,原有的比较零星单一的社会保障措施面临着严峻的挑战,加之农村经济和农业生产面临着自然灾害、市场竞争的双重风险,农村社会结构、尤其是农村的家庭结构、就业方式发生了变化,农民自身承担的风险在加大,对社会保障的需求在增加,而自身的保障能力却未能随之提高,农村基本社会保障体系建设迫在眉睫,必须从新的角度进一步提高认识。

(一)改革传统家庭保障模式的需要

2001年我国大陆人口65岁以上老人占人口

义新农村建设战略,,,建设的重点放到农村,推动公共服务向农村覆盖,推进农村社会事业和社会保障发展。建立和完善农村社会保障体系,成为实现城乡统筹发展,构建和谐社会、全面落实科学发展观的必然要求和重要内容。国家逐步加大公共财政对农村社会保障体系建设的投入,以农村新型合作医疗、被征地农民基本生活保障、农村低保、农民基本养老保险为重点,开始了全面建立农村社会保障体系的宏大工程。经过两年来的实践和探索,农村社会保障体系的建设取得了明显进展,广大农民从中不断得到越来越多的实惠。但是,应该清楚地看到,我国是一个农业大国,13亿人口有8亿在农村,保障必然是我国社会保障体系极其

重要的组成部分,受传统城乡分割体制的影响,在城市社会保障体系建立的同时,农村社会保障仍然存在着保障水平低、社会化程度低、政府扶持力度小、覆盖面窄、法律制度缺失等问题。建立和完善农村社会保障体系是一个庞大的系统工程,无论在理论认识,还是政策设计、经济支

总数711%(按国际标准7%即进入老龄化阶

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段),我国已开始跨入老龄化阶段。2006年,根据全国人口变动情况抽样调查数据,全国65岁

　　收稿日期:2008-11-16　　作者简介:李继红,曲靖师范学院马克思主义学院副教授,主要从事社会保障研究。

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李继红:农村社会保障体系建设:基本原则・基本保障・政策路径

老人占总人口比重上升到9114%,五年时间上升了2104%。城市化加速推进和大量农民工进城加快了农村老龄化速度。目前全国进城农民工约为1亿人,2006年全国平均家庭规模3117人,老年人口抚养比12172%,农村家庭户均人口减少,劳动者负担率上升的趋势更加突出,传统家庭养老模式面临严峻的挑战,单一的家庭养老需要转变为依靠多种主体的社会养老模式。

(二)建立多层次的农村社会保障体系需要

土地承包制使得农民家庭既是生活单位,更是生产单位。在目前农村农业经营规模狭小,生产技术水平不高,社会化服务水平低,劳动者素质较低,抵御自然灾害和市场风险能力较弱的情况下,农民收入极不稳定,城乡差距不断拉大。2006年全国城乡居民收入比为3127∶1,而改革开

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[4]

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国际化竞争逐步暴露出来,农业发展、农民增收、农村稳定的形势越来越严峻,试图靠毫无社会保障的单个农户、农民去应对这种竞争压力是根本不可能的。为了农民增收、农业发展、农村稳定,建立和完善农村社会保障是刻不容缓的任务。

(五)保持国民经济持续稳定发展的要求

近年来,内需不足,投资过热,一直是整个国民经济发展中的重大课题。启动内需、扩大需求的重点在农村,因为农民收入水平低,恩格尔系数高,2006年城乡居民恩格尔系数分别为5715%和6717%,

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农村居民高于城市居民

1012%,而农村收入水平低,农民人口规模大,潜

在消费需求巨大。事实上,市场上许多滞销的产品并不是农民不想要的,只是因为农民没有购买力,农村没有健全的社会保障体系,导致农民不,,农民巨大的潜,必然大幅度地减少,有效利用生产能力,促进整个消费需求增加,推动国民经济持续快速健康发展。

放前的1978年城乡收入比为2157∶1,

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如果考

虑到其它社会福利方面的差距,城乡收入的实际差距应在4:1以上。农村家庭受自身生活产、子女就学、医疗等因素影响,,地区尤其如此、生活、生产的基本稳定,才能从根本上维护农村社会稳定。

(三)实现以人为本,统筹城乡发展的要求

社会保障作为公共产品,其对象必然是全体社会成员,所采取的必然是公共手段,通过公共财政提供物质援助和社会服务来确保城乡居民的基本生活。但是长期以来形成的在制度上对农民利益的严重忽视,导致城乡居民的严重不平等,社会财富大量从农业转向工业,社会资源从农村流向城市,城乡差距不断加大,引发和激化各种社会矛盾,危及社会稳定。至今,改革这种二元经济社会结构,缩小城乡差距仍然是一项长期艰苦的工作。这是实现以人为本,统筹城乡发展必须解决的现实问题,建立和完善农村社会保障制度是解决这一问题的有效途径。

(四)提升农业国际竞争力的要求

随着我国农业加入WTO过渡期即将结束,必然要与发达国家的先进农业竞争,但我国农业无论是生产规模、生产技术、还是产品质量、价格、标准化水平、深加工水平以及劳动生产率,都处于劣势。农民增收和农村就业压力日益加大,长期以来农村已经存在的隐性失业将随着农业

二、农村社会保障体系

建设的基本原则

　　(一)坚持政府主导

社会保障作为一种公共产品,其建立和完善依赖于政府的鲜明主导和强势推动,无论是经济支持和政策法律支持,政府都必须担负起主要推动者和支持者的任务,这既是国际经验证明了的,也是我国城市社会保障体系建设的重要经验。从农村实际情况看,相对于城市社会保障体系而言,政府对农村社会保障体系建设的支持明显不足,这是农村社会保障体系建设进展缓慢的主要原因。一些部门对政府公共职责认识不充分,公共服务意识薄弱,进而产生了政策不配套、经费投入不足、监管不力、进展缓慢的问题,个别地方和个别保障内容如农民工工伤保险甚至出现倒退的现象。

(二)坚持法律规范和道德规范相统一

现代社会保障的内涵和本质决定了在实际操作上它不可能是一种完全自愿的行为,必须通过一定的法律、法规制度来规范。就农村社会保障而言,一方面,我国《宪法》《、老年人权益保障

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法》《、婚姻法》《、农村五保供养工作条例》等法律法规都对农村社会保障的相关内容作了规范和要求,但是随着社会经济的发展和农村情况的变化,这些法律规范一方面存在着要求规范不具体,内容涵盖不全,有的还没有上升到法律的层面。因此,还必须下力气加强农村对社会保障法律法规建设,把涉及农村社会保障的主要内容全部纳入法律法规轨道,真正做到依法依规推进农村社会保障体系的建设。另一方面,尊老爱幼、扶危济困是中华民族的传统美德,加强社会道德建设,提升社会道德水平,将法律规范和道德规范有机结合起来,推动农村社会保障体建设。(三)坚持社会保障与家庭保障相结合

从古至今,中国一直是以家庭为单位承担社会保障责任的,它是以自然为基础,以血亲关系和社会道德为保证的传统保障方式;现代的社会保障则要求以社会化大生产为基础,以社会政策和法律法规为保证。随着经济市场化、农业现代化和农村城镇化进程的不断推进,。、在一个相当时期内家庭仍然是农民生产生活的基本单位,由此决定了家庭不可能短期内完全摆脱对其成员提供保障,家庭有义务也有能力继续承担一部分保障任务,这种义务不仅是满足物质需求所必须的,而且也是满足精神需求所必须的,因为不能也不可以把对社会保障完全当成一个纯物质支持的过程,它更包含着对保障对象的精神满足。因此,就现阶段而言,农村居民的社会保障必须坚持现代社会保障与传统家庭保障相结合,充分发挥家庭保障所具有的物质生活保障、生活服务保障、特别是精神生活保障的重要功能。

(四)坚持商业性保险与社会性保险相结合

从目前农村社会保障的实际情况看,政府的社会职能主要体现在救灾、五保供养、农村特困户救济、优抚补助以及正在探索推行的农村低保、计划生育奖优免补、新型农村合作医疗等方面,政府只为农民提供最基本的社会保障,但不可能将农民的社会保障完全承担起来。因此,在不断完善社会保障体系的同时,应与商业保险结合起来,在可能、有条件的地方将适合商业保险・76・

灵活的特点,即商业保险取决于投保人的意愿,是否投保、投什么保,投保标准的多少等都由投保人自己决定,鼓励和引导农民参与一部分商业性保险,有利于提升农民保障水平,充实完善保障内容,推进商业保险事业发展,弥补社会性保险强制性、固定性的不足,有利于完善农村社会保障机制,促进农村社会保障事业发展。

(五)坚持整体推进与分类实施相结合

我国幅员辽阔,农村经济社会发展水平和农民生产生活条件差距巨大。一方面国家必须对涉及农民基本生活保障的内容作出统一、强制规定,确保全国农村居民在基本保障上享有平等的权利,得到统一的保障。另一方面,应区别不同地区、不同类型的农村、不同的农民采取不同的政策措施,分类设计,,把整体推进与分;在系。针对不同的农村人口,采取不同的制度设计和政策设计,满足其不同的保障需求。对进城务工时间较长、收入稳定、事实上已经实现了非农化,融入城市的农村人口,需要通过制度改革把他们融入城市,设计进入城镇社会保障体系的通道;对仍然从事传统的农业生产,主要依赖土地生活的农村人口,则要着力提高在医疗保障、生产经营性保险等方面的保障能力和保障水平,不断提高这部分农民的生产能力和生活水平;对于最为贫困的农村人口,则要发挥保障的“兜底”功能,主要为其提供最基本的生活保障,保障他们最基本的生活水平。

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三、建立和完善农村社会保障

体系的主要内容和重点

　　通过几年的调查研究和实践探索,我国农村社会保障体系建设的主要内容包括:农村公共卫生与农村医疗保障、农村最低生活保障与社会救助、农村五保供养保障、农民工社会保障、农村社会养老保障、优待抚恤保障、

计划生育奖励扶助保障等。鉴于农村社会保障内容很多,发展不平

衡,目前必须突出重点,优先满足广大农民群众

的内容纳入商业性保险。商业性保险具有自愿、“生(存)有所靠,病有所医、老有所养”的基本要

李继红:农村社会保障体系建设:基本原则・基本保障・政策路径

求和愿望,着力抓好以农村最低生活保障制度、农村养老保险制度和农村医疗保障制度为重点的带全局性、基础性的建设内容,力争取得重大突破,进而带动整个面上的建设。

(一)加快农村最低生活保障制度建设截至2006年底,全国共有23个省份建立了农村最低生活保障制度,2133个县(市)开展了农村低保工作,有159311万人、77712万户得到了农村最低生活保障,最低生活保障费4315亿元。2007年,中央提出要把符合条件的农村贫困人口

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互间的关系,最终形成一个各种资源相互补充的农村社会安全网,真正达到保证农村社会稳定,促进农村经济社会发展的目的。

(二)加快农村社会养老保险制度建设

近年来,农村社会养老保障事业发展逐步加快。到2006年底,全国有31个省、直辖市、自治区的1900个县(市、区、镇)开展了农村养老保险工作,参加农村社会养老保险的人数达544119万人。当年付养老保险金2113亿元,人均707元,月均保障水平59元。农村养老正由单一的传统养老模式向多样化现代社会养老模式转变,但是随着老龄化浪潮的到来,农村养老保障远远不能适应。改革和完善的政策路径是:(1)国家应将增加财政投入补贴和赋予农村养老保险以,由中央、、编制规划、投,、标准,使之成为真正意义上。(2)欠发达地区各级政府应针对农村社会养老保障发展的困境,把解决农村老年人贫困问题纳入扶贫开发工作总体规划,统筹安排,同步推进,把农村老年贫困人口统计纳入贫困人口统计内容,实行常年动态跟踪。(3)鼓励和支持家庭养老与社会养老相结合,在一段时期内采取必要的物质和精神手段引导、规范发挥好家庭养老的重要作用。(4)充分发挥各种公益性老年社会组织的作用,支持农村老年协会建设,使之真正成为老年人照顾和保护自己的组织。充分挖掘农村社区力量,让农村的贫困老人在生活起居得到照顾,在精神上得到慰藉。(5)提高老年人的法律意识和自我维权意识,维护自身受赡养扶助的权利。通过各种综合有效的措施,推进农村养老保障体系建设。

(三)加快农村新型合作医疗保障制度建设

近年来,各级政府把新型农村合作医疗制度作为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的一项重要任务,加大工作力度,强化工作措施,取得了明显成效。2006年底,全国已有1451个县(市面、区)开展了新型农村合作医疗,占全国县(市、区)总数的5017%,覆盖人口5108亿人,4110亿农民参加了了合作医疗,参与者率为8017%,全国共补偿参加新型合作医疗的农民2172亿人次,补偿资金支出合计为155181亿

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全部纳入保障范围,并专门安排了30亿元用于农村低保补助支出,

[10]

农村低保进入全面推行

的新阶段。当前存在的主要问题是有限的保障资源未得到充分的利用,目前农村已实行五保供养、医疗救助、特困户救助、最低生活保障、灾民救济等多种保障最低生活的救助形式,这在一定程度上解决了农村贫困人口的基本生存问题,为农村的稳定和发展起了积极作用管理,公共投入资源浪费比较突出中,体执行难,,难以做到应保尽保等问题。2006年末全国农村还有2148万绝对贫困人口和3550万低收入人口,仅有50313万人享有五保供养,159311万人享受低保,应保和能保人数差距巨大。农村最低生活保障平均标准是每人每月7019元,实际平均支出水平为每人每月3415元,

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此外保障资金主要由地方财政承担,

经济发达、贫困面小的地方,保障水平较高;经济不发达甚至贫困地区,贫困面大贫困程度深,保障水平却较低或根本享受不到最低生活保障。

改革和完善的政策路径是:(1)在财政投入有保障的前提下必须以科学的方法确定保障线标准,随着绝对贫困人口标准的调整,保障标准也应当调整。瞄准真正贫困人群,使有限的资金发挥最有效的作用。(2)既然最低生活保障是公共产品,以公共投入为主,低保资金的筹措不应放到省级以下财政来完成,建议在国家和省市级层面研究解决,确保资金来源稳定。(3)加强农村低保工作机构的建设,提高工作水平和效率,真正按照规范高效、科学准确的要求,完成操作层面的低保工作。(4)加大低保资源优化整合力度,从制度上规定各种救助形式的权力和责任及相

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元,

[13]

从制度上缓解了农民因病致贫、因病返贫报销程序,合理布局服务网点,方便农民;(4)强化审计监督,确保资金筹集、管理使用各环节的

安全;(5)强化基层管理队伍建设,改善和提高基层队伍的待遇,建设一支服务意识强、服务水平高、贴近农民、方便农民的管理队伍,真正使新型农村合作医疗成为农民自己的服务组织,真正解决好农民看病难、看病贵的问题,真正为农民构筑起一道医疗卫生的安全网。

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的问题。从2006年起,中央财政对中西部地区除市区以外,凡参加新型农村合作医疗的农民由每人每年补助10元提高到20元,地方财政也相应增加10元。参加新型农村合作医疗的农民就诊率和住院率明显提高,就医经济负担有所减轻。存在的主要问题是,以“保大病”为主,参加新型农村合作医疗农民的受益面小。目前基本上只报销少量的门诊费,而且手续程度繁杂,服务网点少,农民极不方便。乡村卫生设备不全,对年内未动用农村合作医疗基金的参保人员的常规性体检也难以真正开展,农民得到实惠少,参加新型农村合作医疗的积极性不高。报销费用起付线高,报销比例低,程序繁锁,贫困家庭因无力支付起付线的医疗费或无力垫付全额医疗费而放弃就医,结果是参加了合作医疗仍然看不起病,没有真正减轻农民负担的目的;公共管理效率低,运行成本、筹资成本高政策路径是:(1)村医疗卫生事业投入,队伍建设,,医疗资源匮乏的状况,;(2)提高政府补助标准,加大中央省级财政在个人帐户补助上的投入力度;(3)加大新型农村合作医疗在缴费、管理、报销程序等方面的改革力度,精简

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TheBasicPrinciple,Security,andMeasureforthe

ConstructionofSocialSecuritySystemintheRuralArea

LiJihong

(SchoolofMarxism,QujingNormalUniversity,QujingYunnan655011,China)

Abstract:Thesocialsecuritysystemintheruralarea,whichhasachievedmuchinthetheoryandpracticeand

cometoacrucialstage,isoneoftheimportantpartsinthesocialsecuritysysteminChina.Forthepolicy,thereshouldbeaunity

ofclearguidingroleforthegovernment,lawregulationandmoralregulationandaunityofsocialsecurity,familysecurity,andcommercialinsurance,andaunityofintegrateddevelopmentandpartialdevelopmentaswell.Theshouldbeabreakthroughofsecurityofthelowestlivingallowance,medicalsecuri2ty,andtheendowmentinsurance,whichistoconstructasoundsocialsecuritysystemintheruralarea.

Keywords:socialsecurityintheruralarea;basicprinciple;threebasicpoliciesforsecurity;measure

[责任编辑、责任校对:杨世武]

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