检察委员会制度初探

　　摘要深入检视和探讨检察委员会制度,首先需要厘清的是,这一制度从何而来?其创立初衷所要解决的问题是什么?其又是如何发展至今?本文试沿着制度的起源和发展脉络,溯源而上梳理出制度的本质属性和价值基础;同时,进行比较法和实证地研究,横向考察具有类似价值属性的域外制度,深入剖析司法实践中存在的大量问题,在比较和实践中发现弊端和不足并寻找可行性解决方案,博采众长探索制度改革的新路径。 　　关键词检委会制度 检察委员会 民主集中制 　　中图分类号:D926.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)11-112-02 　　 　　一、检察委员会制度概述 　　检察委员会是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构,主要任务是按照民主集中制的原则,讨论决定重大案件和其他重大问题。检察委员会制度,是具有鲜明中国特色的检察制度重要内容之一。随着我国社会转型不断深入,司法改革不断推进,检察机关作为国家法律监督机关的重要作用日益凸现。新形势下,如何正确认识检察委员会制度的性质和重要意义,正确认识检察委员会民主决策在推进检察工作科学发展中的重要作用,进一步改革和完善检察委员会制度,提高议事决策的质量和效率等,从而充分发挥制度效应,成为一个时代解决的紧迫问题。 　　我国检察委员会制度创设之初有二:一是为了有效解决检察机关内部重大行政权力的合理配置与民主监督问题;二是为了对部分重大案件包括不起诉等司法权力予以适当限制平衡,基本方式就是实行民主集中制的合议制,其制度性质在本质上属于检察机关内部的领导体制问题,是对重大行政权与司法权的制约与平衡机制。旨在以民主的力量和智慧保证在重大问题决策和重大案件处理上作出正确的决定;通过加强集体监督,有效地防止处理案件中的不正之风和违法行为,以保证法律的正确执行。 　　二、检察委员会制度价值基础研究 　　(一)检察委员会制度是权力制约与监督的内在要求 　　检察权的上位概念是司法权,检察权的行使必然要遵循司法规律。现代意义上的司法权起源于权力分治,是政治文明的应然要求;独立行使司法权,不是绝对的独断,而是通过合理配置使权力制约平衡,从而使权力运行更加规范。我国的检察机关尽管不是行政机关,但仍然具有行政性的特征。因此对检察机关行政性权能进行必要的限制,防范检察权异化是十分必要的。同时,检察权运行也就必然要实现权力制约。检察机关内部,检察长具有相对集中的决策权力。检察委员会制度的创设与权力运行的集体决策机制,与首长负责制结合起来,既符合民主司法的客观要求,也有利于实现权力的内部监督。 　　(二)检察委员会制度是民主集中制原则的必然选择 　　宪法规定,“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。民主集中制是我国国家机关民主决策的组织原则。检察委员会制度正是检察机关落实民主集中制原则的必然选择。民主是正确行使权力的根本保障,而集中的优势在于提高决策效率。检察机关是党领导下的专门机关,实行这一民主制度也就具有其必然性。 　　(三)检察委员会制度是法律适用的有力保障 　　检察机关是以执法办案为履行法律监督职责基本手段的,最为重要的是适用法律。我国是成文法国家,基本立法的框架虽然形成,但社会发展的急剧变化性与法律规定的相对滞后性矛盾突出,如何保障司法正确依据法律又能够适应社会发展的新需要,成为司法机关重要的任务。检察委员会制度有利于发挥集体智慧,确保对法律的正确适用。,检察委员会对重大、复杂、疑难案件的集体研究,集思广益,发挥民主决策优势,取得积极效果,实现执法办案的法律效果与社会效果、政治效果的良好统一。 　　三、比较法分析 　　与德日类似属性制度相比教而言,我国的检察机关权力内部配置呈现首长与集体的分工协作相互监督模式,权力运行具有两种基本形态,即检察长决定权和检察委员会决定权。之所以设计成这样的权力运行模式,主要是因为我国的检察权具有司法权的属性,完全实行首长负责制的权力运行机制,不利于检察权的正当行使,甚至会导致检察机关主要领导对检察权的滥用。检察委员会行使检察权的制度即是对宪法关于国家机关实行民主集中制的落实,弥补了首长负责制的集权缺陷。充分体现了我国检察机关的集体领导负责制,把检察长负责制与检察委员会集体领导有机结合起来。 　　但也应该注意到的是,相比于德国绝对首长负责制的清晰明确,以及日本检察官一体化体制的规范细致实际操作性强,我国检察委员会制度缺乏科学规范的内部职能机构设置,内部分工不清楚,权责关系不明晰,呈现出规范抽象,模糊不明,实操性欠缺的倾向,这也导致该制度在司法实践中出现了诸多问题。 　　四、实践中存在的主要问题 　　(一)检察制度系统内的运行问题 　　检察委员会制度作为整个检察制度大系统内的重要一环,必然在实际运行中与其他制度发生密切联系。目前实践中,主要存在以下问题。第一,检察委员会与院党组会、院务会之间职责划分不清,职能交叉的问题;第二,上下级院的检察委员会之间关系尚未厘清;第三,检察委员会研究案件与主诉(主办)检察官制度间的关系需理顺。 　　(二)检察委员会工作机制问题 　　1.委员选任制度不健全,人员结构不合理 　　检察委员会作为检察院讨论决定重大、疑难案件的内部机构,具有极高的权威性,担负着重要的职责,这就要求检委会委员不仅应具有较高的政治素质,更应具备较高的法律素养。但我国现行法律并无有关检委会委员任职资格之详尽规定。这就造成当前检委会委员的遴选缺失相对统一、公正的选任标准与机制。检察实践中检委会委员完全由检察长、副检察长及某些内设部门负责人组成,必然导致检委会行政色彩过于浓厚,这与检委会作为检察院最高业务决策机构的权责不符。 　　2.职责范围不明晰,工作重点模糊 　　检察委员会的职责为两项:讨论决定重大案件;及其他重大问题。但在全国各级检察机关,普遍存在重议案轻议事的状况,尤其是对涉及与检察工作相关的具有宏观指导意义的重大决策、经验总结的讨论几近于无。造成此种状况的原因主要有:一是各级检察机关检委会均专注于事关重大、疑难案件的检察业务工作而对其他事务性工作重视程度不够,致使检委会组织条例第四条所赋予检委会的职责和权力在司法实践中尚未得到有效落实;二是目前在检察机关,具有决策权或决策内容的内部机构有院党组、检察委员会、检察长办公会、院务会等。各机构相互间的地位、作用、职能定位尚不十分清楚,在实际工作中,不同程度的存在交叉混淆、相互替代之现象。 　　3.议事程序不规范,决策机制欠科学 　　讨论会议的发起上,临时动议极为普遍,尚未形成科学的常务性例会制。这直接导致各委员对于待讨论的案件和事项都缺乏足够的知识准备和充分的论证思考,往往是临时翻阅相关书面材料,仅听主办人员口头汇报就要在短时间内作出表决。这显然极大降低了表决的效果。 　　五、改进与完善的几点建议 　　检察委员会制度运行的核心工作机制就是会议,针对上述检察实践中普遍存在的困境和问题,目前解决方案其实主要集中于讨论什么问题、什么人参会、如何表决这三大部分: 　　(一)明确职责范围,突出工作重点 　　1.“重大案件”与“重大问题”两手抓,不可偏废 　　讨论案件不宜过多,否则检察委员会将成为实质上的第二个办案机构。对于有重大影响的自侦案件、抗诉案件、撤诉案件、决定不起诉案件及司法赔偿案件等应当提交检委会讨论决定之,对于其他案件可由案件承办部门讨论后依次提请主管检察长及检察长决定或者建立“检委会议事简易程序”。

　　2.理顺与党组会、检察长办公会等其他决策机构的关系 　　目前须对各级院党组会、院务会和检察长办公会等其他内设决策机构的议事规则修改完善,去除上述决策机构中属于检委会议事范围的内容,从制度上明晰上述决策机构和检委会议事范围的边界,避免权力的交叉混淆,理顺检察机关内部各决策机构之间的相互关系。 　　(二)严格规范选任标准,加强委员会自身建设 　　1.建立多元化委员准入机制 　　按照一定比例分为直接任用委员、竞争上岗委员、检察长指定委员和专家委员等不同种类。对于竞争上岗委员的选任,必须确立平等、公开、公正选拨机制,通过多种形式和程序进行竞争选拔和公示,提高检委会整体的专业素质。确定委员的任期制。 　　2.强化学习和考核机制 　　推行上岗前资格考试制度、学习和考试制度。定期组织检委会委员学习各类法律法规、相关司法解释以及刑事政策,并定期对学习内容进行考核,促进委员业务素质的提高。 　　3.推行监督和巡查制 　　对于经决议后需进一步跟进落实的工作,由检委会讨论决定交由某个委员督察、落实,并形成有问题、有分析、有对策、有思路的调查报告。 　　(三)规范优化议事规则,科学改革表决程序 　　1.建立检察委员会例会制度 　　例会制度的建立有利于改变检委会会议随意性的状况,使会议由“松散型”变为“集中型”,使检委会委员对于会议有充分的准备从而提高检委会质量。 　　2.繁简分流,推进部分案件的书面表决程序 　　根据我国刑事诉讼法等有关规定,凡是作出存疑不起诉的,必须经过检察委员会决定。但这类案件中也有部分是事实证据相对简单的,这类案件若一概经会议程序表决显然大大降低工作效率,因此,可尝试推行书面表决程序。对该类案件,由承办人员制作相关请示报告,交检察委员会办公室呈各委员在规定期限内做书面批示表决。 　　3.推行科学公平的会议表决程序 　　(1)确立发言顺序规则。按照检察委员会委员任职时间先确定发言的顺序,后任职的先发言,先任职的后发言。先有各普通委员发言,再由副检察长也按任职时间先后发言,最后由检察长发言。 　　(2)确立表决顺序规则。检察委员会委员表决顺序可以按照上述发言顺序进行。检察委员会委员表决的模式可以采取人民法院合议庭合议的方式进行表决。不同意见应当记录在案。 　　(3)决定的形成。决定需要由检察委员会全体组成人员的过半数同意方能通过。《人民检察院组织法》规定在检察长意见与多数意见不一致时,应报请本级人民代表大会常务委员会决定。在检察长意见与多数意见不一致时,应将案件提交上一级检察院决定。 　　(4)书面记录阅后确认制度。检察委员会会议内容、过程的记录,采取书面记录和录音、录像同步进行的方式。每次会议结束后,各委员应仔细阅读记录,确认无误后,签名予以认可。 　　 　　注释: 　　王登.浅谈检察委员会制度的改革与完善.法制与经济.2009(5).