乌鲁木齐全民参保登记的问题及对策研究

　　摘 要：自人社部启动全民参保登记计划，乌鲁木齐于2014年11月也开始推进全民参保工作。乌市在实施全民参保过程中存在诸多问题：参保对象方面存在项目不齐全、参保率差距大；社保经办方面存在工作人员和工作经费相对不足等问题，管理运行方面也存在问题，根据这些问题提出相应的对策，如加大宣传力度调动市民参保积极性，大力推进参保护面，加强社保基层工作队伍建设，设立专项资金等措施。

　　关键词：乌鲁木齐；全民参保；登记

　　一、全民参保登记概念

　　目前我国已经初步建立了世界上最大的社会保障体系，但目前我国还有近2亿人未参加基本养老保险，离全覆盖的目标差距还很大。同时参保资源的底数不清，重复参保和中断参保并存，社会保险碎片化以及转移接续不顺畅等问题依然存在。因此，要从根本上解决这些问题，就要实施全民参保登记计划。

　　全民参保登记是指依据《社会保险法》等法律法规，以社会保险全覆盖为目标，通过信息比对、入户调查、数据集中管理和动态更新等措施，对各类群体参加社会保险情况进行记录、核查和规范管理，从而推进职工和城乡居民全面、持续参保的专项行动。

　　二、乌市全民参保的现状

　　乌鲁木齐于2014年11月开始推进全民参保工作，乌市人社厅制定《全民参保登记表》并提出全民参保登记信息管理基础数据库建设需求方案，强力推进参保护面，完善相关制度和政策。同时，向家庭服务企业、网络服务企业、农村地区企业扩大覆盖，力求到2017年基本建立以全国统一的社会保障号码为每个参保人唯一参保标识、覆盖全民的参保登记基础数据库，并实行动态管理。目前，乌鲁木齐全民参保工作已经进入组织实施阶段，但在具体的实施过程中也出现了不少问题。

　　三、乌市参保登记存在的问题

　　（一）参保对象方面

　　1、参保项目不齐全。据第六次人口普查和2014年公安人口年报资料测算，2014年末全市常住人口353万人，新型农村养老保险参保率97%，新型农村合作医疗参合率99.9%。2014年末全市参加养老保险110.95万人；医疗保险114.61万人；失业保险76.64万人；工伤保险76.02万人；生育保险65.7万人。在各项参保中，覆盖人口最多的基本医疗保险和养老保险参加人数相差3.66万人，表明有部分人只参加了其中一项保险；其次，参加工伤保险、失业保险和生育保险的人数不到常住人口的1/4。很大一部分人得不到全面的社会保障，还有部分人口没有参加社会保险，因此未被纳入社会保障体系当中。

　　2、不同群体参保率存在差距。城镇职工的社会保险多是依托单位，因此参保率较高，参保项目或包括“三险”或包括“五险”，保险项目相对齐全；农村居民和城镇居民参保享受国家和地方各级政府的补贴力度较大，虽然主要参加的是养老和医疗保险，但参保率很高，达99%以上；相比之下，由于灵活就业和未就业人员没有挂靠单位，社保缴费全部由个人负担，整体保障水平较低以及自身工作变动较频繁，社保转移接续复杂困难等多种因素，导致灵活就业人员和未就业人员的参保积极性不高，很多该类人员拒绝或只按最低档次参保，并且断保现象较多，整体参保率较低。

　　（二）社保经办方面

　　1、社保工作人员和工作经费相对不足。全民参保登记计划将实现我区社保登记管理模式从以单位为依托向以社区为依托、以个人为对象转变，全民参保登记工作最基础也是最重要的信息收集任务最终是由基层（社区、村）来落实实施。目前基层的客观现状是人手不足，工作量大。参加信息登记工作的基层人员，往往同时承担着城乡医保、被征地养老、计生、就业管理服务等多项工作。参保信息入户调查工作量大、涉及面广，耗费精力，对本已满负荷的基层单位及工作人员无疑是一种负担。街道社区通常会借助志愿者或大学生的力量帮助完成信息收集工作，这必然需要大量的资金来发放相关人员的工资，但由于自治区财政拨付资金有限，经费短缺问题比较突出，这极大地影响了参保登记工作的进度。

　　2、信息化建设落后导致工作进程缓慢。新疆社保方面信息化建设相对落后。自治区全民参保登记数据库于2015年6月底建成，具体参保内外部数据比对、数据清理工作下半年才开始。清理参保信息，建立准确的基础数据库；与公安、民政、卫计等部门的数据进行比对，建立未参保单位、人员基础数据库以及对未参保人员进行入户调查登记等工作在2016年上半年完成。而现在乌鲁木齐市的社保网络平台还存在信息人才缺乏，系统不完善，信息更新不及时，动态管理难以实现等问题。

　　3、户籍信息不完整给登记工作带来困难。一是近年来随着对口援疆工作的开展，加之我国户籍管理制度改革的不断推进，乌市户籍人员因买房、拆迁，居住地址发生变化、户籍迁移等情况大量增加，导致户籍地址与实际居住人员不符。通过户籍管理部门取得的户籍人员相关信息不少因没及时更新而失效。二是乌市作为新疆的首府，从全国各地进疆务工的人口较多，他们大多租住本市居民的房屋，因此要收集户主的信息需几经周折，这大大的增加社区工作人员的工作量。三是现存的户籍登记中存在大量集体户口，“空挂户”较多，如很多在乌市上学的学生以集体户口落户，毕业流动以后未办理迁移手续等，处于“失联”状态。此外，户籍管理部门对流动人口管理不够规范，只有暂住登记，离开后不办理撤销，对这部分人群取得的数据不真实，目前只能依靠各社区掌握的实际情况进行信息登记。

　　（三）政策法律方面

　　1、相关制度不完善。自2014年人力资源和社会保障部启动全民参保登记计划以来，国家层面并没有出台相关的实施细则，同年自治区人社厅印发《新疆维吾尔自治区开展“社会保险全民参保登记计划”实施方案》作为部门规章，该实施方案仅对社保经办部门有约束力，对其他部门没有强制力。而参保登记工作不是人社部门一部之力就可以完成的，需要借助其他部门的协作，人社部门仅依靠发文难以做到各部门间的良好协作和沟通。 　　2、法律的支持力度不够。全民参保登记的目的是将参保率90%以上纳入社会保障体系中，而后实现社保的全覆盖，具有一定的强制性，这与我国《社会保险法》中规定的自愿参保原则相冲突，同时对未参保人员除了劝说外没有其他强制性的办法，这给社保经办人员的工作带来不便。

　　（四）管理运行方面

　　1、社保管理碎片化不利于信息的收集与统计。我国政府在2008年大部制改革之前，社保实行多头管理；改革后，设立人社部，但社保碎片化管理状况仍然存在。全民参保登记计划主要针对社会保险，而如今我国社会保险五个险种中的新型农村合作医疗不在人社部门的管理范围内。仅乌鲁木齐市医疗保险就存在着城镇职工医保、城镇居民医保、新农合、公费医疗等4项医疗保险制度，其中新农合由卫生部门统一管理，其他医疗保险由人社部管理。在实施全民参保登记计划时，新农合部分的信息收集统计哪个部门负责存在部门间分工协作问题，一旦两部门互相推诿，将会影响全民参保登记工作的实施。

　　2、政府各部门间缺乏沟通协作。全民参保登记计划虽然属于人社部门的职责，但涉及公民个人身份信息，需要公安、计生、民政、信息等部门的协助，一方面验证信息，另一方面也减轻社保人员的工作量。然而由于社保部门与其他政府部门属平级单位，各单位间的协作不具有强制性，出现部门间不配合或消极配合现象，也会制约参保登记。

　　四、解决全民参保登记问题的对策

　　（一）参保对象方面

　　1、加大宣传力度调动市民积极性，大力推进参保护面。利用广播、报纸、电视等媒介做好全民参保登记的宣传工作，为实施登记计划营造舆论氛围，调动广大城乡居民的积极性。坚持依法行政，加强稽核监督，废止各种以免除参保来吸引投资的不规范政策，努力做到应保尽保。突出重点，在城镇继续以中小微企业、未就业人员及灵活就业人员为重点扩大参保覆盖面；以流动人口及农民为重点，鼓励持续参保；积极引导在乌市稳定就业的农民工参加职工社会保险制度。开展工伤保险扩面专项行动，强力推进建筑施工、矿山等高风险企业参保，同时积极向网络服务企业、家庭服务企业、农村地区企业扩大覆盖面。

　　2、实现新型农村合作医疗与城镇居民医疗保险的合并。随着城乡居民基本养老保险的顺利合并，新型农村合作医疗保险与城镇居民医疗保险制度的合并也是大势所趋，将两套管理制度合二为一，执行同样的缴费、筹资标准和补偿标准，能够减少政府机构设置和工作人员数量，对参保登记计划而言便于信息的收集及管理。

　　（二）社保经办方面

　　1、加强社保基层工作队伍建设，设立专项资金。首先加大对基层工作人员相关业务培训，使其熟悉业务流程。其次适当增加基层工作人员。目前新疆的维稳任务重，乌市作为首府城市，人口众多，社区等基层单位责任重大，很多社区都承担社保基础工作，有必要适当壮大基层工作队伍。三是设立专项经费负担参保登记工作的各项开支，适当提高基层工作人员的待遇。

　　2、建立完善登记信息数据库动态管理机制。充分利用社保专网平台，实现省内信息登记库实时对接和数据实时同步，登记库与各类业务系统的对接。通过调查和定期统计分析全民参保登记数据，掌握辖区内人员参保真实状况，实现精确化管理；掌握户籍人口本地、异地参保情况，摸清未参保原因，防止漏保、重复参保、重复领取待遇等，通过人工动态调查录入、系统自动更新等手段，对登记对象因死亡、户籍迁移或参保情况变化等情况实行动态管理。街道、社区对本辖区登记的信息数据采集后，有需变更登记信息的，应按照申报、审核等规定程序及时变更，实时动态维护，进一步提高经办服务工作水平。

　　3、提高社保经办建设水平，优化管理服务。不断健全完善全区社会保险统一经办管理模式，加快标准化工作进程，加强社保经办机构和基层服务平台建设，大力推行网上经办、自助服务、手机查询和提示等新型服务平台建设，强化信息技术支持，做好信息采集、整理和数据分析工作，提高工作效率和数据量化的精确度。着力优化业务流程和工作机制，提升服务水平，以优质高效的服务增强群众对参保的认同和信任。引导和帮助用人单位和个人依规主动更新自身信息。

　　（三）政策法律方面

　　1、提高参保登记计划的法律地位。参保登记计划以部门规章形式出台，不利于后期工作的实施。建议提高该实施计划的法律地位或者由民政、卫生、公安等部门联合发文，为部门间协作打通道路，方便基层工作人员开展工作。

　　2、加大法律对参保登记的支持力度。我国社会保险采取公民自愿参保的原则，若要实现真正的全民参保，参保的强制性必不可少。一方面可以制定法律强制全民参保；另一方面国家加大对社保的财政投入力度，增加参保补贴项目，提高对参保对象的补贴额。

　　（四）管理运行方面

　　1、尽快实现“五保统一”管理。为实现参保登记的全面高效实施，我国应尽快实现“五保统一”。将由卫生部门管理的新农合保险划归人社部门，由人社部门对社会保险统一管理。

　　2、进一步加大部门间协作，形成工作合力。做好与公安、民政、财政、计生、法院等相关部门对接，处理好错误数据，建立与部门间定期信息交换、比对机制，更好实现部门间信息共享，进一步摸清底数，提升登记工作效率。户籍管理部门应完善登记管理制度，注销空挂户人员。对居民外出务工、长期定居的人员，建立人员花名册，分门别类管理，逐步纳入登记范围。

　　（作者单位：新疆大学）

　　参考文献：

　　[1] 张苗.城乡统筹撬动全民参保登记[J].中国社会保障，2014（5）24-25.

　　[2] 黄华波.全民参保登记计划，社保全覆盖的战略性基础工程[J].中国社会保障，2015（3）8-10.