论政府行为中的设租与寻租问题

作者：卢现祥

中州学刊 2000年02期

　　中图分类号：F014文献标识码：A

　　政府行为中为什么会产生设租—寻租行为

　　为了分析政府行为中为什么会产生设—寻租行为，我们必须考虑这样几个因素：一是政府行为的动机是什么。二是政府的职责是什么，或者说如何确定市场在哪些地方失灵，因而政府的干预是合理的。三是政府在提供公共货物时采用什么方式的问题。如政府既可以采用公开招标、竞标的方式提供公共货物，也可以采用设—寻租的方式提供公共货物。四是关于政府的约束机制问题，如经济约束机制、权力制约机制、监督制约机制等。

　　我们先来看一下政府的职责是什么的问题。随着市场经济制度的日益完善和经济学理论研究的深入，人们对政府能干什么或不能干什么的认识分歧越来越少。根据世界银行的分析，有4 组产品和服务的特点常常使私人市场失灵或不能有效地发挥作用，从而为政府干预创造了一种潜在的合理性，但这并不意味着这些产品和服务要由政府提供。

　　1.纯粹的公共货物。如国防、法律以及环境保护，不能仅仅由私人市场提供。因为每个人都自动地享受这些货物的好处，而没有人愿意为此个人付钱。但政府能提供这些货物，并将其成本摊派到纳税人头上。

　　2.具有积极的外在影响或外溢利益的公共货物，对社会比对一个消费者更有价值。例如，公共卫生降低了传染疾病的发病率，教育扩大了公众的知识面，并提高了生产率。市场提供的这些货物常常不够，因此通过公共融资或由公共提供对之以补充能提高公共货物的效率。

　　3.自然垄断的天然气管道、地方交通网络和其他一些基础设施服务等。从原则上说，由公共部门提供这些服务或加以调控，则能提高效益。

　　4.对于消费者或供应者来说，不完善的信息都能造成市场失误。例如，私人商业保险不能有效地抵御失业、是否长寿和老年人体质恶化等风险，因为这些风险受到了承保人无法观察到的投保人的特点、“道德风险”、信息不对称以及政府政策的影响，从而这些风险无一例外地、同时地影响到大多数人。政府能对私人养老金和保险业加以调控，并用公共部门的基本养老金和其他保险来补充私人保险的不足，以提高效益和弥补覆盖面上的空白。

　　政府干预不一定必然导致寻租，但是政府干预是寻租活动产生的一个必要条件。这里涉及到对政府干预过程的分析。如，当一种政府干预活动有多种方案可供选择时，选择什么方案就取决很多因素了，这其中就有人会用寻租的方式获得对自己最有利的干预方案了；又如，政府在提供公共物品时，既可以用内定的方式选择经营者，又可以用市场公开招标的方式选择经营者。前者就会诱导寻租活动的产生，而后者就很难形成寻租活动。由此可以看出，政府干预只要是公开的、透明的、规范的且又有监督机制的，一般就难以产生寻租活动。

　　关于政府行为会产生寻租现象的分析，首先涉及到对政府行为范围的界定问题。布坎南认为只要政府行动主要限于（即使不是全部限于）保护个人权利、人身和财产并实施自愿议订的私人合同，那么，市场过程就支配经济行为，并且保证出现的任何经济租金将因竞争性的进入而消失。但这种“标准化政府行为”理论是一种理论抽象，现实生活中的政府行为很难是标准化的。政府行为范围的扩大既有自身的原因，如追求租金最大化；也有外在的原因，如对管制的需求，还有一般选民对公共品的需求。萨缪尔森认为许多物品都具有私有和公用特点，每一个消费者都愿强调公用成分，为私人消费寻求公家的补贴。因此，人们会经常希望政府提供多于“恰当”数量的公用物品。

　　政府行为中会产生寻租现象与政府干预过程的限制性行为有着内在的联系。这些限制性行为主要表现在：1.限制其他经济主体进入某些含有租金的活动。租金反映经济中增加的价值的形成，而不是已经存在的价值的转移。企业家的租金形成活动在职能上完全不同于寻求租金的活动。革新企业家得到创新租金可能向潜在的进入者发出了信号。如果那些被进行革新的企业家的租金所吸引的生产者被有效地阻挡而不能进入市场，那么，租金将不会消失，当然，资源也不会转向新产品的生产。布坎南曾举一个简单而真实的例子说明这个问题。假定一位进行革新的企业家，他不去发明一种新的商品、服务或生产过程，而是发现一种方法去说服政府确信，他“应该”被授予垄断权，而政府将以把一切潜在的进入市场者拒之门外的办法来赋予这种权利。在这一过程中没有创造价值，而且垄断化涉及价值的纯粹损失。2.限制供给造成人为的稀缺。如果任意限制供给，允许价值上升到市场结清的水平，那么，有权利从事这一活动的那些人的租金就会增加。政府的特许、配额、许可证、批准、同意、特许权分配——这些密切相关的词每一个都意味着由政府造成的任意的或人为的稀缺。

　　政府在提供公共品或服务的过程中，采用什么方式也是是否产生设—寻租活动的一个重要环节。如政府既可以指定某一些私营企业提供公共品或服务，也可以通过市场公开招标来选择某一些企业来提供公共品或服务。前者往往与关系、私下交易联系在一起，因而容易形成设—寻租关系；而后者是政府公开在市场上选择公共品的经营者，一般不易形成设—寻租关系。

　　政府或政治参与资源的分配是一个世界性现象，有的甚至变为一种“权钱交易”。布坎南指出，在允许市场把资源分配给各种用途的程度内，是不需要政治分配的。但是，一旦不允许市场进行工作，或者一旦市场的分配职能受到妨碍，政治必定乘虚而入。问题还不在于仅仅是政治代替市场分配资源，而且还在于通过寻求租金而达到的政治再分配没有减少或消除制造出来的稀缺。在政治上，寻求租金充其量也不过是一些寻求租金者被另一些寻求租金者所代替。有人认为我们可以采用拍卖这一使寻租过程公开化、竞争化和租金收入国有化的措施来克服寻租行为。现在的问题是，我们不能把所有政府行为或政府干预活动都用拍卖这一方式来公开化、竞争化和市场化。

　　只要有国家干预和国有经济，任何国家都不可避免地存在寻租问题。寻租规模尽管与国家活动的范围和国有经济的大小有关，但不一定是一种正比关系。如对政府的各种约束，如经济约束、权力约束机制、监督制约机制及其效率都将对寻租活动产生重要影响。

　　两类政府中的寻租与设租问题研究

　　我们将探索一下两类政府中的寻租问题。这两类政府分别是，大政府与小政府及强政权与弱政权。

　　（一）大政府与小政府。

　　我们可以根据政府在经济活动中管制和干预的程度，把政府划分为大政府与小政府。我们把“最小政府”定义为政府的惟一职责只限于保护其公民的生命、财产和监督自愿达成合同的执行，政府没有任何资源分配的职责，这是自亚当·斯密以来主张自由竞争经济学家所坚持的理想的政府。在这种最小政府的理想模式下不存在设—寻租现象，所谓“最大政府”可以定义为，国家承担一切资源分配的职责和决定一切经营活动，企业和个人都是完全被动性的，政府自上而下地决定着生产什么，生产多少，为谁生产的问题。在这种最大的政府里，也无人去寻租，因为没有租金可寻。

　　我们在这里把最小政府的资源配置作用界定为0， 最大政府的资源配置作用界定为1，那么寻租现象就是产生于0与1之间。黄亚生认为， 设租和寻租正是出现在政府承担一部分资源配置的责任，或者说是由各种方式影响着资源拥有者对其资源的支配和使用这种情况下的。由此可以看出，寻租并不是随着政府对经济的管制和干预的增加而增加的，而是由这种管制和干预的形式所决定的。换句话说，这种管制和干预必须在某种程度上是间接的，必须给企业和个人有一定的余地。政府的管制和干预如果没有任何“商量”的余地，那么也就不可能产生寻租现象。在这里我们需要把政府在经济中的活动范围和区域与政府的管制和干预程度区别开来。布坎南认为，寻求租金的活动直接同政府在经济中的活动范围和区域有关，但这并不是说，政府对经济的管制和干预越厉害，寻租的规模也就越大。这两者并不是一种成比例的关系。

　　在当今的世界上，我们很难确定一个“标准”的政府规模是怎样的。从寻租理论的角度看，较理想的政府应该是一个寻租现象较少的政府。世界银行在1996年统计，一些转型国家大多在由过去的大政府向市场经济国家政府的“标准”规模接近。而中国的政府规模已低于市场经济国家政府的“标准”规模。但是值得指出的是，我国实际的政府规模可能大于统计意义上的政府规模。这是因为除了正常的政府开支外，我国还有不少政府开支是并未进行统计的，如各种预算外支出、各种乱收费及小金库等。

　　在这里似乎存在一个悖论，最小的政府是没有寻租的，最大的政府也是没有寻租的，小政府大市场是一种理想的模式，但是小政府却只是一种理想。因此，更多的国家政府规模是介于0与1之间。那么，寻租现象是不是就不可避免了呢？转型国家由大政府向小政府转变是一种必然趋势，因为大政府是很难与市场经济并存的，市场化改革必然要求小政府与之相适应。

　　（二）软政权与强政权。

　　缪尔达尔在研究南亚经济问题时，提出了软政权这个概念。在缪尔达尔看来，腐败（或寻租）从根本上不过是软政权的一个具体表现而已。什么是软政权呢？在缪尔达尔看来，“软政权”这个词应理解为包括所有的各式各样的社会纪律，它们表现为：缺乏立法和具体法律的遵守与实施，各级公务人员普遍不遵从交给他们的规章与指令，并且常常和那些他们本应管束其行为的有权势的人们与集团串通一气。腐败也属软政权这个概念。这几种行为模式相互关联，其含义在于在因果循环中彼此放任甚至彼此诱发造成累积效应。可以讲，在软政权中，“政治创租”和“抽租”是一种普遍现象。“软政权”的根本含义是即使制定了法律，它们也不被遵守、不易实施。在“软政权”中，制度、法律、规范、指令、条例等都是一种软约束，都可以讨价还价，既可以执行也可以不执行；有好处时可以执行，没有好处时可以不执行；有“关系”时可以执行，没有关系时可以不执行。在这里通行的是“权钱交易”的原则。

　　“软政权”的一个突出特点是行政的随意性控制。这种随意性控制是产生腐败和设寻租现象的温床。行政的随意性控制与设—寻租现象产生的关系主要表现为：第一，松弛和随意可以为那些掌握着经济、社会和政治大权的人利用来谋个人私利。一方面软政权提供的可大量利用的机会当然只供上等阶层任意享用；另一方面即使社会地位相当低下的人也常常找到这样的机会来谋些小利。这必然产生一种设—寻租关系。第二，在软政权中，相互矛盾的控制的广泛存在意味着需要更多的控制，且随意型的控制必须比其他方式下必要的控制占更大的部分。这种广泛的控制使经济主体不是把主要精力放在市场竞争上，而是放在与官员的打交道上。我们在前面分析大政府与寻租关系时知道，政府广泛而全面的控制不一定产生寻租，因为在这里，政府行为与那些被管理的企业和个人在经济过程中没有商量的余地，所以就不会产生设—寻租关系。缪尔达尔特别强调软政权中行政的随意性控制是很深刻的。第三，行使行政随意性控制的官员和政治家在这种控制的维护和进一步扩大中有着既得利益。由于控制没有和计划结合，运用控制的方针又偏于模糊，具体应用由此更变成是行政判断的事，所以权力就更大了。特别是在一个“关系”起着极大作用的环境里，商界和官场的勾结成为一种自然的趋势，结果常常是腐败。

　　为什么会产生“软政权”？在缪尔达尔看来，产生软政权的主要原因是权力集中在上等阶层手中，他们能够提供平等的法律和政策措施，但是他们居于至高无上的地位又阻挠其实施。缪尔达尔把软政权的形成归结为发展中国家的特有政治机制。其次，在缪尔达尔看来，软政权对私营企业个人化的、行政的、随意性的控制的普遍偏好与前殖民和殖民时代独裁主义和家长主义的遗产相一致。

　　软政权与寻租和腐败是一种相互联系、相互促进的关系。一方面，软政权为寻租和腐败提供了一种大环境，一种条件。另一方面，寻租和腐败的盛行又是让这些国家保持软政权的巨大力量。寻租和腐败的蔓延反过来给了腐败的政治家和不诚实的官员及商人在保持并加强这类控制上以既得利益。不发达国家在不同程度上都表现出一种倾向，即想通过称为“直接”或“具体”控制的行政随意性控制来对私营企业进行指挥，而不是通过非随意性的控制如价格政策、关税和消费税及其他有着普遍效应的政策措施来进行。

　　软政权这个概念有利于我们从深层次上认识发展中国家的寻租问题。奥斯特罗姆提出一个有力的事例证明，由少数人设计的用以最大化政治控制和寻租活动的政体，不可能为个人提供因要努力解决他们自己的经济问题及因要更大地提高效益和增长所带来的个人机会而进行制度实验的要求。软政权实质上是一个由少数人设计的用以最大化政治控制和寻租活动的政体。道格拉斯·诺思对为什么一些国家富裕而另一些国家贫困进行了分析，他的结论是：“由于缺少进入有法律约束和其他制度化社会的机会，造成了现今发展中国家的经济长期停滞不前。”

　　软政权还造成了市场机制的错误配置。如缪尔达尔所说，在不发达国家，一方面想把理性的利润动机和市场行为引入在发达国家行之有效的那部分生活（即工商业领域）这已证明是困难的；另一方面，要想把个人利益的动机从在发达国家被大量抑制下去的那部分生活（即公共责任和权力领域）中消除，这也已证明是同样困难的。用寻租理论来分析，就是在一个寻租社会里，人们并不是把精力、时间及财力用在增加社会财富的生产性活动中，而是把这些用在非生产性的寻租活动之中。

　　与“软政权”这个概念相对应的概念是“硬政权”。由“软政权”向“硬政权”的转变过程是一个减少寻租和腐败的过程。这个转变过程是一个产权强化、政权硬化、制度化、法律化及经济自由化的过程。

　　从“软政权”向“硬政权”的转变有一个初始条件的问题。这个初始条件就是首先要从大政府向小政府转变。大政府不一定造成“软政权”，但是大政府是“软政权”产生的一个条件。在发展中国家，在低层保持过分庞大的公务员队伍与那些人极低的工资不无关系。这反过来使他们更容易受贿。减少他们的数量应当伴随着工资的大量提高，同时积极努力地清除腐败。西方国家“硬政权”的确立过程伴随着有法律约束支持的较高阶层的道德强化，再加上较低阶层的工资改革来实现的。工资改革常常把一向受贿转变成合法的收入。在缪尔达尔看来，发达国家政治和行政上相对的高度廉洁是在一个政权活动降低到最低限度的时期达到的。当政权再次大规模干预经济时，它已经具备了一个只需保护和维持其高质量的政治和行政体制。

　　收稿日期：1999—08—11

作者介绍：卢现祥（1960—），江苏人，中南财经大学经济学院教授，从事经济学理论研究。中南财经大学经济学院，湖北 武汉 430064