我国农民专业合作社发展现状.问题及政策建议

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中国科技论坛（２０１１年２月）第２期

我国农民专业合作社发展现状、问题及政策建议

郑

丹１，王伟２

（１．青岛农业大学合作社学院，山东青岛２６６１０９；２．青岛农业大学，山东青岛２６６１０９）

摘要：农民专业合作社是我国农业经济发展中一种新的组织形式和连接“小农户”与“大市场”的组织平台，近两年发展迅速，取得了一定的成效。但规模偏小、资本“集中化”、负责人“干部化”、治理结构“形式化”、经营水平和自我发展能力不高等问题严重影响着农民专业合作社的健康发展和壮大。在实地调研的基础上，本文分析了目前我国农民专业合作社发展状况、存在的问题，提出了完善法律法规、形成政策合力、建立和完善监督制度、重点培育营销能力、探索多种资金融通渠道、加强合作社教育等方面的政策建议。

关键词：农民专业合作社；组织形式；现状：政策建议中图分类号：Ｆ３２３文献标识码：Ａ

ＴｈｅＳｉｔｕａｔｉｏｎ，ＰｒｏｂｌｅｍｓａｎｄＰｏｌｉｃｙＰｒｏｐｏｓａｌｓａｂｏｕｔ

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１问题的提出

自《：中华人民共和国农民专业合作社法＞（以下简称《农民专业合作社法：》）２００７年７月ｌ１３正式实

行以来，我国农民专业合作社发展迅猛，在短短的两年多的时间内．全国正式工商登记的数量已达到２２．７７万户…，成为我国农业经济发展中一种新的组

基金项目：国京软科学研究计期。中国农村合作经济特色体系与运行讥制研究。（２０明＃‘Ｂ５ｄ１１７）．青岛市辩柱局较辩擘项目‘科技支捧珑代农生的途径、作用机智

和效果研究一以农民专业合作杜为组织平台的实证研究’（０９－－１一ｌ一１０２一（２８）－ｚｈｅ）。收稿日期：２０１０－－０７－－０５

作者简介：郑丹【１９６５一）．男．山西翼城人．管理学博士．教授．顼士研究生导算；研究方向：合作社管理．合作牡营钓。

万方数据

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织形式和连接“小农户”与“大市场”的组织平台。

伴随着农民专业合作杜的迅猛发展．国内关于农民专业合作社的研究也日益增多。如果说《农民专业合作社法》实行前国内相关的研究主要是回顾历史、正本清源．介绍国外合作社发展状况和经验．探讨农民专业合作社的地位和作用的话２’，之后的研究则围绕合作社制度、合作社治理结构、合作社经营绩效、合作社教育等多个方向。进行了更为广泛和深入的研究。同时．研究方法也从单纯的理沦探讨逐渐转向以实际调研数据ｉ兑活、以实证方式进行论证。尽管如此。目前国内以实地渊研数据为主的关于农民专业合作社的研究并不多见，并且。非常缺乏对农民专业合作社实际发展的整体状况进行调查、分析的研究，难以为未来政策的制定提供足够的依据。

２调研方法及内容

２００９年７月至ｌ１月期间，根据研究的问题，选择山东省青岛市、青海省海东地区分别作为我国东部沿海、西部地区的代表．对当地农民专业合作社发展状况进行了实地调查。实地调查采用问卷的方法，共发放４２０份问卷．回收２８９份。有效Ｉ’口Ｊ卷２３７份，其中．青岛１４７份、青海海东９０份。问卷涉及合作社的基本概况（成立时间、成员人数、注册资金、种养殖规模、经营规模等）、治理结构、民主管理、经营效益、文化活动、面临的困难等多个方面．共计５５个问题。在回收问卷的基础上．采用ＳＰＳＳ软件对数据进行了处理和分析，并对我国农民专业合作社发展的成效、存在的Ｉ＇ｕＪ题进行了研究。提出了未来发展中应重视的方面及政策建议。

３我国农民专业合作社发展的成效

调查显示．经过两年多的发展．我国农民专业合作社（指在工商局正式登ｉ己注册的）已初具规模．取得了显著的成效，调研的各种数据全方位地勾勒出我国农民专业合作社目前的发展状况。３．１农民专业合作社初具规模

接受调查的合作社平均成员１５４人、联系农户３１９．６户、注册资金８１．９万元、实际出资６０．４４万元、种植面积２９３６．５５亩．初步具备了聚集分散农户、形成“人的联合”、资金联合的规模，实现了带动农户共同发展、规模生产、规模种植的效果。３．２充分体现了农民为主体的特征

农民专业合作社是以农民为主体的互助性经济

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组织，《农民专业合作社法》规定，合作社成员中必须有８０％以上是农民。在这方面．目前绝大多数合作社都能达到要求，并且。接受调查的合作社中．５８．２％是由农民自发建立的．合作社理事长、理事人员中农民身份的比例均在５０％以上．充分体现了目前我国农民专业合作社以农民为主体的特征。３．３呈现了创建主体多元化的趋势

在农民专业合作社的创建上，接受调查的合作社中。农民组建（包括种养殖大户、经纪人、运销户以及乡镇干部）占５８．２％，供销社、龙头企业、农技部门领办各占１０％～１５％左右．同时．大学生、返乡农民工、城市投资者创建的开始增多。呈现了创建主体多元化的趋势。

３．４初步构建了成员大会一理事会一监事会的治理结构

接受调查的农民专业合作社基本都设立了成员大会，平均每年召开成员大会２．９次；９１．４％的合作社没立了理事会，理事会成员平均５．３６人。平均每年召开理事会５．２次；８９．３％的合作社设有监事会，监事会人员数平均２．９人。总体来看．绝大多数农民专业合作社在内部构造了成员大会一理事会一监事会的治理结构。

３．５基本采用了通过成员大会使成员参与民主管理的方式

民主管理是合作社有别于公司制企业最重要的特征之一［６】。从接受调查的合作社来看．在过去的一年里。平均召开成员大会２．９次．最多的召开了１２次。在成员大会的表决投票方式上。７１．６％采用一人一票的方式．成为广大成员参与合作社民主管理的主要表现。

３．６在解决农产品“卖难”、技术指导、农资服务等方面起到了积极作用

在经营活动上．接受调查的合作社中．有８１．４％开展了产品的销售活动．在服务农民、解决农产品“卖难”方面起到了积极作用。除此之外，为成员提供技术服务的合作社占７１．４％：为成员提供种子、种苗、化肥、农药、农膜的占６８．６％。通过对外发展和对内服务．合作社起到了方便农户、让利于农户的作用．达到了聚集农户、带动农户的效果。３．７丰富了农民的文化生活

通过文化活动提高分散生产的成员之间的凝聚力，也是合作社的特点之一。接受调查的合作社中，

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有６４．３％的合作社平时组织文化活动，年均２．９５次。文化活动的内容包括：组织参观考察、逢年过节的活动、组织培训等，这些活动丰富了成员以及当地农民的文化生活。４

我国农民专业合作社目前发展中存

在的主要问题

尽管近两年我国农民专业合作社得到快速发

展、取得了一定的成效。但目前合作社发展中存在的问题，尤其严重制约或影响合作社发展的方面，必须引起高度重视。

４．１总体规模偏小。制约着合作社作用的发挥

虽然我国农民专业合作社已初具规模，但与国外农业合作社相比，存在着较大差距，仅从平均成员数上看。远低于美国（２００５年为８８７．８人）Ⅲ，如果考虑美国农民人数远少于我国农民人数、美国几乎所有的农民都加入了农民合作社等因素，我国农民专业合作社在成员数、辐射的农户数等方面还任重道远。即使与国内其他类型的市场主体相比，农民专业合作社也存在着一定的差距，以青岛市为例，在几种市场主体中，农民专业合作社户均注册资金仅高于工商个体户，为外资企业的１／３０，内资企业的１／２５，私营企业的１／４。偏小的规模使得农民专业合作社在与其他市场主体竞争中处于弱势地位。更重要的是，偏小的规模使合作社在形成人的联合、规模的联合等方面的作用大大降低。制约着农民专业合作社的发展。

４．２资本“集中化”现象严重。普通成员权益缺乏保障

在产权结构上，一方面，资本集中化的现象十分严重。接受调查的合作社中，出资最多的前三位成员的出资平均占到总出资５０％以上．这与合作社聚集众多农户力量的初衷多少有些不符，同时，也形成了“内部人控制”的隐患川：另一方面．合作社中人数占绝大多数的普通成员的出资．却占据很小的比例。调查显示．３４．４％的合作社中．农户不出资就可以加入合作社，这种低门槛有利于吸引更多的农户参加合作社。但形成的结果是普通成员对合作社经营根本不关心、缺乏参与民主管理的动力，少数出资者控制着合作社成员大会、理事会，普通成员的权益得不到有效保障。

４．３负责人“干部化”现象。混淆了合作社与基层组织的界限

接受调查的农民专业合作社理事会成员中，村

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干部身份占了一定比例，尤其理事长中，有３８．９％是村干部身份。其中，绝大多数是村书记或主任。在农民普遍缺乏对合作社了解的情况下，村干部领办合作社的示范作用不可否认，但是这也造成合作社这种经济组织与党和政府在农村中的基层组织混淆不清，影响了农民对合作社性质的认识，而且，会带来村干部利用合作社这种新兴的经济组织进行寻租，利用职务之便和各种社会资源，为自己所在的合作社争取国家扶持政策，或者利用在村中的职务，以合作社这种形式发展自己的产业，自己成为大股东，普通农户只是摆设或形式。

４．４治理结构形同虚设。缺乏有效的内外部监督

作为一种企业形式，合作社与公司制企业有着类似的治理结构。即成员大会（或成员代表大会）一理事会一监事会相互之间职责的划分和相互的制衡【９】。但在我国目前的农民专业合作社制度设计上，出于尽快发展合作社、吸引更多农户参加的考虑，《农民专业合作社法》并未对合作社中理事会、监事会（监事）的设立做出硬性要求。也未对成员的最低出资做出要求。加上资本“集中化”、负责人“干部化”等现象的存在。目前大多数农民专业合作社的治理机构或者不完善或者形同虚设，缺乏对合作社理事长、经营管理人员的内部监督。同时，从外部来看．目前没有对合作社进行外部监督的法规、制度要求，包括外部审计、工商年检、主管部门的检查等等，外部监督缺失。从目前农民专业合作社的经营效果看。接受调查的合作社中，有６７．１％处于无利润或亏损的状况，这与目前农民专业合作社的经营方式和水平有很大的关系。虽然接受调查的合作社中有８１．４％已开展了产品销售活动。但这些销售活动．大多是帮助成员联系农产品中间商、加工厂等，基本上属于围绕成员的农产品进行的转卖活动．很少进行产品的加工、附加值的提升等工作；只有２０．５％的合作社组织销售队伍直接销往市场：仅有４．１％的合作社开展过“农超对接”。因此．目前大多数合作社所采用的经营方润和积累：同时．农民专业合作社的经营管理水平。尤其面向市场开展营销活动的能力和水平非常低．且不说其他行业中具有相当实力和经验的公司制企业．即便是与一些菜贩子、果品贩子相比。农民专业合作社的营销能力也是无法匹敌的。如果这种状况

４．５经营水平低下。难有更大发展空间

式决定了其能获得收益的方面非常少，难以形成利

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不尽快改变，农民专业合作社难有更大发展空间。４．６过度依赖于政府的扶持和支持。自我发展能力有待加强

对于国家、地方有关部门鼓励和扶持农民专业合作社发展的政策。绝大多数合作社负责人都持肯定态度，但与此同时，也表现出对国家和地方政府优惠、扶持政策的过度依赖。调查显示，有３２．９％的合作社负责人认为，如果没有政府优惠政策或支持．合作社是不可能成立的。由此可以看出合作社实际运营的艰难，以及合作社对政府优惠、支持政策的依赖。

因此。未来的政策扶持和支持。不能一味地局限在资金扶持、税收减免等“硬性”措施上，应加大技术指导、知识指导、营销指导等“软性”支持的力度，从“授人以鱼”逐步转为“授人以渔”．使合作社真正做到自负盈亏、自我发展。

５推动我国农民专业合作社进一步发展的政策建议

总体来看，我国农民专业合作社目前尚处在发展的初期。在这一阶段．各种政策、法规应以支持、扶持农民专业合作社的发展为主．同时，要根据农民专业合作杜发展中出现的问题．积极调整或制定新的法律法规、政策，推动农民专业合作社的进一步发展。５．１完善法律法规。规范合作社的发展

《农民专业合作社法》的实施，明确了农民专业合作社的法律地位。促进了农民专业合作社的大发展．但在近两年的发展中，也暴露出很多不完善之处。例如，为了鼓励发展，采取了较为宽松的尺度．登记注册设定的门槛较低，对成员的出资并没做出明确的要求，在实际操作中，很多成员不出资或出资很少就可以加入合作社．对合作社运营情况并不关心。成员对民主管理的参与也就无从谈起；目前的法律

法规对合作社的注册资金没有规定最低要求。也没

有规定必须验资．合作社的注册资金是否真正到位．是否所有成员全部出资．等等．都无法查证；现行的法律法规没有涉及合作社的融资、资金互助等功能．这是目前合作社发展中遇到的最大瓶颈，由于无法解决发展中的资金．绝大多数农民专业合作社目前只是处于维持或停滞的状态。

因此。建议根据近两年我国农民专业合作社的发展。对《农民专业合作社法》进一步修订，并制定相应的法律法规．形成完善的法律法规体系。

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５．２形成政策合力。推动合作社做大做强

在目前的农民专业合作社宏观管理、政策制定和实施上，由于政出多门和体制中的条块分割．众多的政策或措施大多成为“撒芝麻盐”的操作．不能集中发挥效力；一些政策具体实施中缺乏透明度。往往成了少数人瓜分的蛋糕；在一些地区．合作社扶持资金被层层截留．最后真正用于合作杜的只占很少一部分；相关的扶持资金或支持政策缺乏对实际运用效果的评价和考核，等等。

针对这些问题，在目前我国农民专业合作社数量已达２０多万家，面临更大发展的背景下，应该考虑从国家层面上确立农民专业合作社的主管部门．负责农民专业合作社扶持或支持政策的制定、实施和指导，避免现实中政出多门的现象。同时。在未来政策制定的方向上。应该考虑逐步实现三个转变：从大面上的“撒芝麻盐”支持．向对重点合作社进行支持的转变；从对合作社发展数量的支持，向对合作社发展的内在质量支持、鼓励合作社做大做强转变；从单纯的资金扶持、税收减免等“硬性”支持，向加大技术指导、知识指导、营销指导等“软性”支持的方向转变。５．３建立和完善监督制度。充分保障普通成员权益

针对目前农民专业合作社缺乏内外部监督的状况．国家相关部门应该考虑从如下方面建立和完善合作社的内外部监督制度：

在内部监督上，应强化监事会（监事）在合作社治理中的作用．规定合作社审计结果向成员大会报告的制度以及成员对经营情况的知情权。同时．针对内部人控制的现象，应规定合作社监事会中至少一位或一定比例普通成员出任的监事．从制度和机制上保证普通社员对合作社经营的知情权和监督权。

在外部监督上．首先．应考虑在合作社立法中加入外部审计的强制性条款．对合作社的外部审计和具体实施方法进行明确的规定：其次。要从多方面保证外部审计的实施和起到效果。除了正常的年度审计外。应规定县级或以上各级政府的主管部门对所管辖范围内的合作社根据需要可以提出启动外部审计监督程序．超过一定数量的合作社成员或者债权人可以提出外部审计的申清；第三。应当引入良性竞争机制．及时淘汰那些不合法、不规范、无生命力的合作社．让国家的优惠政策和扶持资金更多地倾斜于那些发展规范、潜力较大的合作社。做大做强发展规范的合作社。

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５．４重点培育营销能力．提高合作社自身竞争力

在合作社负责人对合作社成功经营关键要素的评价上．有７７％的认为营销渠道是最重要的关键要素。国外合作社发展的经验表明．营销型合作社是占比例最多的［１０１；我国农民专业合作社近两年的发展也证明，大多数拥有营销渠道或营销做得比较好的合作社，在发展上相对较好。

因此。在我国农民专业合作社未来的发展中，应重点培育其营销能力。通过扶持和支持合作社开展自身的营销活动、建立自己的营销网络、塑造有影响的品牌。提升农民专业合作社的营销能力，提高在市场中的竞争力。

具体措施上。可考虑在合作社主管部门增加指导、支持农民专业合作社开展营销活动的职能，强化对合作社经营管理人员营销知识、技巧的培训，更多地开展和推广“农超对接”等方面的工程，组织合作社产品推介会、展销会等活动，帮助农民专业合作社更好更快地适应市场，在市场竞争中站稳脚跟、发展壮大。

５．５探索多种资金融通渠道。解决合作社发展中的瓶颈

目前，几乎所有的农民专业合作社都面临资金短缺的问题。成为制约合作社发展的主要瓶颈。其原因是多方面的．有农民自身经济实力较弱的原因，有缺乏金融机构支持的原因。更主要的是合作社自身的原因。

因此，在农民专业合作社的发展中，要探索多种资金融通的渠道，以突破资金缺乏的瓶颈。一方面．要加强自身组织建设，充分挖掘和发挥合作社聚集人力、资金等资源的潜力。通过现有成员、潜在成员

和其他机构、人员等多种渠道吸收更多的合作社入股资金。同时，要提升合作社自身的经济实力，符合商业银行发放贷款的抵押、质押的要求，以便获得商业银行贷款的支持；另一方面。在合作社的功能上，应学习和借鉴国外农业合作社所具备的融资功能，开展农民专业合作社融资、信贷的试点或探索。在制度上和功能上更好地满足农民专业合作社在发展中对资金的需求：除此之外，应在农民专业合作社外部创造良好的环境，各大金融机构应该根据农业领域经营组织形式的转变，重点支持农民专业合作社的金融需求，制定专门的信贷政策，更好地扶持农民专业合作社的发展。

５．６加强合作社教育。提高对合作社的认识和重视

人才是农民专业合作社持续发展的关键。由于历史的原因．我国合作社专业教育目前处于断层阶段，无论是合作社经营管理人才，还是合作社辅导、培训的专业师资。以及对合作社有一定认识的政府官员都非常缺乏．目前大多数农民专业合作社的发展几乎完全是“摸着石头过河”，其发展难度可想而知。因此，加强合作社教育，构建完善的合作社教育体系势在必行１１ｊ。国家有关部门应借鉴合作社事业发展比较成功的国家的经验，对我国现有的各种农业教育培训资源进行详细的调研和论证，充分利用和整合现有的农业教育资源，进行统一的布局．形成符合我国实际和合作社发展规律的合作社教育发展规划，构建包含学历教育、职业教育和培训、农村基础教育等多层次、广泛覆盖农村地区的教育体系，形成完整的合作社教育体系，推动我国合作社事业的大发展。

参考文献：

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理总局局长周伯华２００９年１２月２４日在全国工商行政管理工作会议上的讲话ｉＮ］．中国工商报．２００９—１２—２５一（１）．［２］马彦丽．董进才．我国农民专业合作社研究的ｌ口Ｊ顾与评价：Ｊｊ．河北经贸大学学报．２００６．２７（２）：８９—９３．［３］黄胜忠．林坚．徐旭初．农民专业合作社治理机制及其绩效实证分析’Ｊ］．中国农村经济．２００８，（３）：６５—７３．［４］郑有贵．农民专业合作社金融支持路径与政策研究：Ｊ］．农村经营管理．２００８．（４）：２６—３０．

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［１１］郑丹．关于构建我国农民专业合作社教育体系的思考：Ｊ］．中国科技论坛．２００９．（３１：１１９一１２３．

（责任编辑迟凤玲）

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我国农民专业合作社发展现状、问题及政策建议

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

郑丹， 王伟， Zheng Dan， Wang Wei

郑丹,Zheng Dan(青岛农业大学合作社学院,山东,青岛,266109)， 王伟,Wang Wei(青岛农业大学,山东,青岛,266109)

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FORUM ON SCIENCE AND TECHNOLOGY IN CHINA2011(2)4次

参考文献(22条)

1.周伯华 深入落实科学发展观,切实坚持"四个只有",为促进经济社会又好又快发展不断作出新贡献-国家工商行政管理总局局长周伯华2009年12月24日在全国工商行政管理工作会议上的讲话 2009

2.周伯华 深入落实科学发展观,切实坚持"四个只有",为促进经济社会又好又快发展不断作出新贡献-国家工商行政管理总局局长周伯华2009年12月24日在全国工商行政管理工作会议上的讲话 20093.马彦丽.董进才 我国农民专业合作社研究的回顾与评价 2006(2)

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17.晋入勤 合作社治理结构研究-公司治理结构理论的演绎[期刊论文]-天津市政法管理干部学院学报 2008(04)18.晋入勤 合作社治理结构研究——司治理结构理论的演绎 2008(4)19.杜吟棠 合作社:农业中的现代企业制度 200220.杜吟棠 合作社:农业中的现代企业制度 2002

21.郑丹 关于构建我国农民专业合作社教育体系的思考[期刊论文]-中国科技论坛 2009(03)22.郑丹 关于构建我国农民专业合作社教育体系的思考 2009(3)

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1. 张开华.张清林.ZHANG Kaihua.ZHANG Qinglin 农民专业合作社成长的困惑与思考[期刊论文]-农业经济问题2007,28(5)

2. 董长海.张广智 我国农民专业合作社产生及发展探析[期刊论文]-河南农业科学2009(12)3. 孔祥智.陈丹梅 政府支持与农民专业合作社的发展[期刊论文]-教学与研究2007(1)

4. 余丽燕.郑少锋.罗良标.徐贵兰 探析农民专业合作社发展面临的主要问题及对策——基于福建省农民专业合作社的调查分析[期刊论文]-经济问题探索2010(9)

5. 黄胜忠.徐旭初 农民专业合作社的运行机制分析[期刊论文]-商业研究2009(10)

引证文献(4条)

1.谭星 从农民专业合作社可持续发展角度谈政府扶持的必要性及扶持方向[期刊论文]-山东省农业管理干部学院学报 2011(6)

2.王春荣 农业专业合作社治理机制优化研究[期刊论文]-时代经贸 2012(5)

3.刘翠玉.王伟 农民专业合作社组织生态环境及适应路径分析[期刊论文]-青岛农业大学学报（社会科学版）2011(3)

4.高胜.田绍仁 我国棉花专业合作社的发展研究探讨[期刊论文]-中国棉花 2011(9)

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