土地法讲义
土地法讲义.txt33学会宽容,意味着成长,秀木出木可吸纳更多的日月风华,舒展茁壮而更具成熟的力量。耐力,是一种不显山石露水的执着;是一种不惧风不畏雨的坚忍;是一种不图名不图利的忠诚。土地法律制度
目录
一、土地立法历史概况 2
(一)土地立法沿革 2
(二)新中国土地立法 2
二、我国土地法律制度构成 3
(一)宪法 3
(二)土地民事法律制度 3
(三)土地经济法律制度 3
(四)土地管理法律制度 4
三、我国土地法律基本制度 4
(一)土地产权制度 4
1、土地所有权 4
2、土地使用权 4
3、土地所有权和使用权的确认 5
(二)土地流转制度 5
1、土地征收 5
2、国有土地使用权出让与划拔、租赁、转让、抵押、收回 6
3、农村土地承包经营 7
4、集体建设用地使用权流转 8
(三)土地利用总体规划制度 8
(四)土地管理制度 9
1、地籍管理制度 9
2、耕地保护制度 9
3、建设用地制度 10
4、土地执法监督检查 10
四、土地纠纷处理制度 10
(一)土地纠纷种类 10
(二)土地争议的解决途径 11
(三)不同土地争议纠纷解决途径 11
附录 土地纠纷法律处理依据 12
一、土地立法历史概况
(一)土地立法沿革
古代奴隶制国家就制定有关于土地所有和使用的法律。公元前20世纪,《苏美尔法典》、《中亚述法
典》都有田园继承权等土地关系的法律规定。公元前18世纪,《汉穆拉比法典》中也有许多
关于土地占
有、租佃的规定,如第45条规定:
年-前450年古罗马的《十二铜表法》第七表是专门的
之八也是专门的土地关系法。在中国,《周礼》记载,西周奴隶制国家的法律规定,周天子拥有土地的
最高所有权,只有天子才有权将土地分给诸侯,诸侯再分给大小贵族占有和使用,不准买卖和自相授受。
封建社会,许多国家的法律都确认和维护封建土地所有制。法兰克查里大帝颁布《查里曼庄园敕令》,
推行采邑分封制度。1215年英国大宪章重新确认了封建贵族和教士的权利,保证贵族和骑士的封土继
承权。在东方,土耳其、印度、朝鲜、日本的封建帝王也都是通过颁布法律、诏书、敕令等确认其封建
土地制度。中国是土地立法最多的国家之一。如春秋战国时期,鲁国的
秦律的
王朝都颁布了大量关于土地的律、令、诏、敕等,进一步确认了封建地主土地私有制。如秦始皇下令
黔首自实田
《汉律》规定:官田(皇室占有的土地)禁止买卖,民田(地主占有的土地)允许买卖和继承。公元
280年西晋公布有《占田法》。从北魏太和9年(公元485年)到唐初(公元7世纪),各封建王朝都颁布
有均田令,规定地主可依奴婢和耕牛数量受田。以后的《元律》、《大明律》、《大清律》对土地制度都有
详细的法律规定。
进入资本主义社会,各国先后制定了有关土地法规。17-18世纪,英国发布了一系列圈地法令。1775
年美国取得独立战争胜利后,通过了一系列关于土地的法令和条例,确定了美国的农业资本主义道路,
特别是1862年,林肯签署的著名的《宅地法》和1866年公布的《南方宅地法》,都促进了美国农业资
本主义土地关系的确立和发展。日本明治维新以来也颁布了许多土地法案。为了消灭封建土地关系,促
进农业资本主义的发展,亚非拉许多国家于第二次世界大战后都通过土地立法,推动土地改革运动。
中国为了废除封建土地所有制,1853年太平天国曾颁布了《天朝田亩制度》,宣布实行一切土地为
太平天国所有,平分给农民耕种的土地制度。辛亥革命后,孙中山曾提出
年国民党政府通过的政纲,提出了
地和解放区,人民政权为了废除封建地主土地所有制,曾先后制定一系列的土地法。如1928年12月制
定的《井冈山土地法》、1929年4月制定的《兴国土地法》和1931年颁布的《中华苏维埃共和国土地
法》。
(二)新中国土地立法
1947年9-10月中共中央召开了全国土地会议,制定了《中国土地法大纲》,宣布
封建性剥削的土地制度,实行耕者有其田的土地制度
领》中规定:中华人民共和国必须
年中华人民共和国成立以后,根据土地改革实践和立法经验,中央人民政府于1950年6月30日公布了
《中华人民共和国土地改革法》。1950年11月,政务院公布了《城市郊区土地改革条列》和《土地改
革中对华侨土地财产的处理办法》,对大城市郊区和华侨的土地改革问题作了具体规定。为了保证国家
建设用地,1953年政务院公布了《国家建设征用土地办法》(1957年修订)。1956年3月,全国人民代
表大会常务委员会第33次会议通过的《农业生产合作社示范章程》第3章(第17条至24条),对土地
使用制度作了专门的规定。1956年6月,第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产
合作社示范章程》第3章规定了入社的农民必须将私有的土地转为合作社集体所有。同时,还规定了
出一定数量的土地分给社员种植蔬菜
在农村实行人民公社化后,1975年和1978年的中华人民共和国宪法都规定了农村土地为基本核算
单位的生产队集体所有。1982年12月公布的《中华人民共和国宪法》明确规定:
土地,除有法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地,也属于集体所有。
组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。
要是土地所有权、占有权、使用权的立法,目的是维护奴隶制、封建制的土地关系。封建社会末期,土
地法的主要内容是土地制度的改革。在确立有利于资本主义或社会主义的土地制度以后,越来越多的内
容是关于土地开发、利用、管理和征用等问题。
二、我国土地法律制度构成
我国的土地法律制度应是以宪法为依据,由土地民事法律制度、土地经济法律制度、土
地行政法律
制度构成的土地关系。
(一)宪法
我国宪法主要规定了土地的公有制和土地使用制两项基本制度。宪法第10条规定:
于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自
留地、自留山,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征
用,并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖、或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以
依照法律规定转让
行政法律制度提供了宪法依据。
(二)土地民事法律制度
土地民事法律制度是调整平等主体土地关系的法律制度的总称。土地民事法律制度主要包括土地归
属利用法律制度和土地民事流转法律制度。
土地归属和利用法律制度主要是指调整平等主体间就土地的归属和支配而发生的土地关系的法律
制度,它主要体现为民法中的土地物权法律制度,包括土地所有权制度和土地限制物权制度。土地所有
权是土地所有人在不违反法律禁止性规定的范围内对土地的自由支配的权利,是土地所有人对自己土地
的自物权。土地限制物权是指在土地所有权以外,由权利主体对土地在特定目的范围内的支配权,并排
除包括所有人在内的其他任何人非法干涉的权利。土地的限制物权主要包括土地的用益物权和土地担保
物权。土地用益物权,即对他人的土地以使用收益为目的的限制物权。在传统民法中土地用益物权主要
有地上权、地役权、人役权、居住权、永佃权、使用权、典权等。这些权利都是权利人在特定目的范围
内对他人土地的使用收益的权利。比如地上权,指的是为建筑及其他原因而使用他人土地的权利。地役
权是指为自己土地的便利而使用他人土地或要求他人在其土地上不为某种行为的权利。我国民法中的土
地用益物权主要有国有土地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权、
物权是指以土地担保债权实现为目的设定的他物权,主要是指土地使用权抵押权。土地使用权抵押的意
义主要在于以土地使用权的价值担保资金的融通,加速土地的开发和利用。
土地民事流转法律制度是指调整平等主体间土地权利的流转关系的法律规范,表现为各种土地合同
制度。比如土地使用权转让合同、土地使用权出租合同、土地征用补偿合同等。
(三)土地经济法律制度
土地经济法律制度是指调整国家对土地利用宏观干预关系的经济法律制度。它以社会利益为本位对
有限的土地资源进行合理配置。既保护农业用地,又兼顾非农业建设用地;既满足眼前建设用地,又要
保证土地资源的可持续利用,平衡当前和未来土地资源的配置,达到人口、经济、社会、环境和资源的
协调。因此土地经济法律制度尤为重要。土地经济法律制度主要是指土地利用规划法律制度。土地利用
规划是宏观调控土地利用的基本手段,是土地管理和土地利用的基础和
利用中起着重要的导向作用。因此,必须动用法律调整土地利用规划关系。包括用法律规定土地利用总
体规划的作用效力;土地利用总体规划的编制主体、编制原则、编制程序;土地利用总体规划的种类;
土地利用总体规划与相关规划的协调,比如,土地利用总体规划与国土规划、矿产资源规划和海洋资源
保护与合理利用规划、地质环境规划、基本农田保护规划、土地复垦规划、土地整理规划、城市规划等
规划的相互关系和协调。用法律规定土地利用总体规划的实施,规定违反土地利用规划的法律责任等。
(四)土地管理法律制度
土地管理法律制度是指调整行政机关对土地活动实施行政管理所产生的社会关系的法律制度。主要
包括地籍管理制度、耕地保护、建设用地管理、土地开发与复垦管理、土地行政执法监督检查等。地籍
管理主要包括土地调查、土地变动的权属登记、土地统计、土地分等定级、地籍档案管理等内容。耕地
保护管理主要包括耕地占有补偿制度、耕地数量质量动态平衡制度、基本农田保护制度、水土保持和土
质改良制度、农地用途管制制度、禁止耕地闲置、荒芜制度等。建设用地管理主要包括:建设用地范围
管理,农用地转为建设用地的审批制度,建设用地的审查、审批,建设用地出让、转让管理,建设临时
用地管理,乡镇企业和乡(镇)公共设施、公益事业建设用地管理等。土地开发与复垦管理主要包括鼓
励土地开发制度、鼓励土地整理制度、土地复垦制度。土地执法监督检查主要包括:规定土地执法监督
检查的部门、职责,监督检查措施,对违法者的责任追究等。
三、我国土地法律基本制度
(一)土地产权制度
1、土地所有权
我国的土地所有权分为国家所有土地和集体所有土地两种:
国家所有土地:(1)城市市区的土地;(2)农村和城市郊区被国家依法没收、征收、征购
的土地;(3)
国家依法征用的集体所有的土地;(4)依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地;(5)
农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的,原属于其成员集体所有的土地;(6)因国家组织移民、自
然灾害等原因,农民成建制的集体迁移后,不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。国家土地所有
权的主体由宪法规定,国家土地所有权由国务院代表国家行使,国务院可以通过制定行政法规或发布行
政命令授权地方人民政府或其职能部门行使国家土地所有权。
集体所有土地:农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外。农村集体所有的土地,
由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。 集体土地所有权是以符合法律规定的农村集体经
济组织的农民集体为所有权人,对归其所有的土地所享有的受法律限制的支配性权利。集体土地所有权
的主体及其代表有三个层次:(1)由村集体经济组织或村民委员会作为所有者代表,依法经营管理;(2)
在一个村范围内,存在两个以上农村集体经济组织,并且农民集体所有的土地已经分别属于该两个以上
的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组作为所有者代表,依法经营管理;(3)
农村集体所有土地属于乡、镇农民集体所有的,由乡、镇农村集体经济组织作为所有者代表,依法经营
管理。集体土地所有权的行使受以下限制:集体所有的土地不能直接用于房地产开发,也不得出让、转
让、出租于非农业建设,不得擅自改变土地用途,向他人提供土地使用权,须经人民政府批准。对集体
土地的重大处分,应当依法经农村集体经济组织成员表决同意。
2、土地使用权
土地的所有权和使用权往往是分离的,为了解决非土地所有权人能够长期稳定地使用土地的问题,
国家创设了土地使用权制度。依法拥有土地使用权的组织和个人,可以根据法律规定对土地行使占有、
使用、收益甚至处分的权利。
国有土地使用权。根据获取方式可分为两种:第一种是以出让方式取得的国有土地使用权(通常简
称为出让土地),特点是
称为划拨土地)。
集体土地使用权。国家对集体土地的使用限制较为严格,规定不得用于非农业建设,不得进入土地
交易市场用于房地产开发,使用主体也仅限于农村集体经济组织成员。可分为:(1)土地承包经营权。
农户通过家庭承包获取农用土地的使用权,享有承包土地的占有、使用和收益的权利,可以依法进行流
转,但不得将承包地用于非农建设。(2)乡村建设用地使用权。包括宅基地、乡(村)企业用地、乡(镇)村
公益事业用地(学校、卫生所、幼儿园、敬老院用地)、乡(镇)村公共设施用地。
3、土地所有权和使用权的确认
国有土地:单位和个人依法使用的国有土地,由县级以上人民政府登记造册,核发证书,确认使用
权;其中,中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关,由国务院确定。确认林地、草原的所有
权或者使用权,确认水面、滩涂的养殖使用权,分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国
草原法》、《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。
农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。农民集体所有的土地依
法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。
(二)土地流转制度
1、土地征收
(参见土地管理法、土地管理法实施条例、国务院建设征用土地条例、国土资源部建设项目用地预审
管理办法、建设用地审查报批办法、征用土地公告办法、土地管理法国务院关于深化改革严格土地管理
的决定等)
(1)土地征收与土地征用。
所谓土地征收,是指国家为了社会公共利益的需要,强制性将集体所有土地转变成国家所有,并给予
一定的补偿的行政行为。而土地征用,是指国家为了社会公共利益的需要,强制性地使用集体土地和他人
享有使用权的国有土地,并给予一定的补偿的行政行为。两者共同特点:主体唯一性、执行强制性、公共
利益性、有偿性、程序法定性。两者区别:对象不同、法律后果不同(所有权是否变更)、补偿范围不同(丧
失所有权相应价值,征用只给予征用期间使用价值补偿)、原因不同(征用的理由主要是为了自然灾害战争
等紧迫性公共事务)。
(2)征收程序
目前并无一部完整的法律规定,散见于各相关法律、法规和部门规章之中,主要将土地征收程序归纳
如下:
第一步:查询拟申请征收土地是否符合规划和年度计划;
第二步:申请建设用地预审,取得建设项目预审意见书;
第三步:申办建设项目选址意见书;
第四步:申办环保、劳动许可等手续;
第五步:报省人民政府或者国务院审批;
第六步:土地管理部门负责补偿安置,办理征地手续;
第七步:核发建设用地批准书,被征地单位交地;
第八步:签订出让合同或者取得拔地决定书;
第九步:申办建设项目选址意见书和建设用地规划许可证;
第十步:办理国有土地使用证。
(3)征收补偿
按我国目前法律的规定,征收农村土地的补偿包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费三笔费
用。土地补偿费为被征收土地前三年平均产值的6到10倍,安置补助费为前三年平均产值的4到6倍,
青苗补偿费按实际损失估价补偿。支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有
生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置
补助费的总和不得超过土地被征收前三年、平均年产值的三十倍。
遵循征地补偿原则,补偿标准应当是能够保证被征收土地的农民不因土地征收而降低生活水平。
(4)征收安置
征收安置一般指被征地人员安置。主要包括三个方面:一是对被征收对象的人员的户口安置。(全
部征收的,办理农转非手续;部分征收的,按比例办理农转非,这个各地做法不同。)二是被征收对象
的就业安置。三是对被征收对象的居住安置(货币支付、现房安置、对于未农转非的农民住宅,在给
予经济补偿的同时另行安排宅基地由农民自建)。
2、国有土地使用权出让与划拔、租赁、转让、抵押、收回
参见《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《城市房地产管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有土
地使用权规定》、《规范国有土地租赁若干意见》《国务院第55号令》《契税暂行条例》《关于加强国有土地
资产管理的通知》等
(1)国有土地使用权出让与划拔。国有土地使用权出让,即是国家以土地所有者身份通过协议、招
标、拍卖等方式将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用者,土地使用者向国家支付出让金从而取得
土地使用权。依据不同的用途,国家对出让土地设置了40年(商业、旅游、娱乐用地)、50年(工业、教育、
科技、文化、卫生、体育、综合或者其他用地)、70年(居住用地)不等的最高使用年限。除居住用地外,超
过使用期限必须再次缴纳土地出让金,否则由国家无偿收回。在使用期限内,出让土地可以依法转让、抵
押、出租。
国有土地使用权划拨即国家以行政调拨方式将国有土地使用权无偿交给特定的土地使用
对象;没
有使用期限限制;只能按规定用途由自己使用,禁止转让、出租、抵押,确有需要的,必须缴纳土地
出让金,将划拨土地转化为出让土地。目前,划拨土地仅限于国家机关、军事、公共利益和国家重点
扶持的能源、交通、水利等基础设施用地(详见国土资源部《划拨用地目录》)。
需要特别指出的是,政府根据城市建设发展需要和城市规划要求,或者土地使用者因迁移、解散、
撤销、破产等原因停止使用划拨土地的,由政府无偿收回划拨土地。无偿收回划拨土地,政府仅对地
上建筑物给予适当补偿。
(2)国有土地租赁。指国家除以出让方式以外取得的国有土地出租给使用者使用,由使用者与县
级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同,并支付租金的行为。它是国有土地
有偿使用的一种形式,是出让方式的补充。
与国有土地使用作出让区别:1、所谓土地使用权转让,是国家把自己的土地所有权有偿让度给别
人,这需要到当地的国有土地管理部门办理土地使用权变更登记,要重新核发土地使用证明,并要一
次付清转让费用。 2、而土地使用权的租赁:是指土地使用者将占用的土地使用权在双方约定的时间
内出租给承租人的行为。其特点是土地使用权在一定时间内转移,并多次按期结算租金,但土地管理
部门不办理变更土地使用征手续,国家承认的土地使用单位仍然是土地出租者,租赁期满后,土地使
用权归还出租者。
(3)国有土地使用权转让。指土地使用者依照法律规定的条件和程序将取得的国有土地使用权再转
移的行为,包括出售、交换和赠与和其他合法方式。国有土地使用权转让包括以土地使用权出让方式取得
的土地使用权的转让和划拔土地取得土地使用权的转让。以土地使用权出让方式取得的土地使用权的转让
必须按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的,否则土地使用权不得转让。划拔土
地取得土地使用权的转让必须事先征得土地主管部门的同意,若改变用途须同时先征得城市规划部门的同
意,在补签出让合同,缴纳土地出让金后才能办理过户手续。
土地使用权转让的特点是:必须签订书面合同即(土地使用权转让合同);是平等民事主体的民事行为;
权利义务一并转移;转移时随同房屋所有权一并转让。转让的形式有:买卖、交换、赠与、作价入股、抵
债等其他合法方式。土地使用权转让价格明显低于市场价格,市县人民政府可以行使优先购买权。
(4)国有土地使用权抵押。指土地使用权人与他人有债务关系时,土地使用权人可以将自己合法取
得的土地使用权作为债务履行的担保,在自己不能履行债务时,债权人有权将用以担保的土地使用权按合
同的规定予以处分,并将处分的收益补偿土地使用权人所欠债务的一种法律行为。
国有土地使用权的抵押主要有三种形式:一是以划拔土地使用权的抵押,若该抵押没有没有经有关主
管部门批准,补办出让手续,补交出让金应认定无效,但其上附着的建筑物抵押有效,在处分时,应先扣
除相当于与土地使用权出让金相同的价款,余下部分由抵押权人优先受偿。二是出让国有土地使用权的抵
押。一般而言,该种抵押没有限制条件。三是承租国有土地使用权的抵押。该抵押必须完成开发建设后经
土地行政主管部门同意才能设定抵押,必须与地上房屋建筑物、构筑物一并抵押的原则。 国有土地使用权的抵押基本原则:一是房地不可分,二是登记公示原则,三是抵押合同跟出让合同、
租赁合同相关联的原则。
(5)土地使用权的收回。指因特定事由的出现,国家对原用地单位或个人使用的土地权予以收回,导
致原用地人丧失土地使用权的行为。
土地使用权的收回主要有四种情形:1、土地使用权届满的收回未申请续期或申请续期未获批准而被无
偿收回。2、国家有权提前收回土地使用权。国家根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,
但在收回时应根据土地使用者使用土地的实际年限和开发程度、利用土地的实际情况给予适当补偿。3、因
土地使用者不履行土地使用权出让合同而收回土地使用权。土地使用者不履行土地使用权出让合同而收回
土地使用权有两种情况:一是未如期支付地价款的,在签约时应缴地价款的一定比例作为定金,60日内应
支付全部地价款,逾期未全部支付地价款的,出让方依照法律和合同约定,收回土地使用权并不退定金;
二是土地使用者未按合同约定的期限和条件开发和利用土地,由县以上人民政府土地管理部门予以纠正,
并根据情节可以给予警告、罚款,直至无偿收回土地使用权,这是对不履行合同的义务人采取的无条件取
消其土地使用权的处罚形式。4、司法机关决定收回土地使用权。土地使用者触犯国家法律,不能继续履行合
同或司法机关决定没收其全部财产,收回土地使用权。
3、农村土地承包经营
参见《农村土地承包经营法》等
农村土地承包方式分两种:家庭承包和其他方式承包
(1)家庭承包
发包方与承包方:农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织
或者村民委员
会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织
或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的,不得改变村内各集体经济组织农民集体所有
的土地的所有权;国家所有依法由农民集体使用的农村土地,由使用该土地的农村集体经济组织、村民委
员会或者村民小组发包。家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。
承包经营权的保护:(略)承包人应得的承包权益,依继承法继承。林地承包的承包人死亡,其继承人
可以在承包期内继续承包。
承包经营权的流转:通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者
其他方式流转。土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转
和流转的方式。土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转,当事人双方应当签订书
面合同。采取转让方式流转的,应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报
发包方备案。土地承包经营权流转应当遵循:1、平等协商、自愿、有偿,任何组织和个人不得强迫或者阻
碍承包方进行土地承包经营权流转;2、不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途;3、流转的期限不
得超过承包期的剩余期限;4、受让方须有农业经营能力;5、在同等条件下,本集体经济组织成员享有优
先权的原则。
(2)其他方式承包
不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,通过招标、拍卖、公开协商等方式进
行承包。以其他方式承包农村土地的,应当签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等,由双方协
商确定。以招标、拍卖方式承包的,承包费通过公开竞标、竞价确定;以公开协商等方式承包的,承包费
由双方议定。
以其他方式承包农村土地,在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先承包权。发包方将农村土地
发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以
上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或
者个人承包的,应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后,再签订承包合同。 通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证
书的,其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。土地承
包经营权通过
招标、拍卖、公开协商等方式取得的,该承包人死亡,其应得的承包收益,依照继承法的规定继承;在承
包期内,其继承人可以继续承包。
4、集体建设用地使用权
目前尚无一部明确的法律加以规定,各省都有具体流转实施办法,参见广东省集体建设用地使用权流
转管理办法。
(1)流转的对象:集体建设用地使用权,集体农业用地没有办理农业用地转建设用地手续和村民住宅
用地使用权不能进行流转。
(2)流转的限制条件:第一:符合土地利用总体规划、城市规划和村镇建设规划;第二:土地权属关
系合法、清晰、无争议;第三:符合土地用途管制制度要求(兴办各类工商企业、兴办公共设施和公益事
业、兴建农村村民住宅);第四:经过农民集体村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意。
(3)集体建设用地流转的方式:
第一种:出让。集体建设用地所有权人将一定年期的集体建设用地使用权让渡给土地使用人使用,并
向使用人一次性收取该年期内的土地收益。
第二种:出租。集体建设用地所有权人将建设用地使用权以出租方式提供给土地使用人使用,并定期
向土地使用人收取土地租金。
第三种:作价出资或入股。集体建设用地所有权人以一定年期的集体建设用地使用权作价,以出资或
入股方式投入新设立的企业。
第四种:合作或联营。集体建设用地所有权人以一定年期的集体建设用地使用权作为条件,与其他单
位或个人合作、联营,共同举办企业。
第五种:转让、转租。集体建设用地使用权人将集体建设用地使用权再转移或者再次租赁的行为。
第六种:集体建设用地使用权抵押。集体建设用地使用权人不转移对集体建设用地的占有,将集体建
设用地使用权作为债权担保行为。
(4)集体建设用地使用权出出租或者作价入股等其他合法方式进行流转必须签订书面合同,向市、县
人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权属证明。
(5)集体土地所有者以出让、出租等方式流转需按规定缴纳相关税费,土地收益中的50%存入银行专
户,用于体体经济组织成员社会保障安排。
(三)土地利用总体规划制度
参见《土地管理法》及其实施条例、《土地利用总体规划编制审查办法》等。
1、土地规划制度概念。土地利用总体规划是在一定区域内,根据国家社会经济可持续发
展的要求和当
地自然、经济、社会条件,对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局。 土
地利用总体规划属于宏观土地利用规划,是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的利用以及土地开发、
整治、保护所作的综合部署和统筹安排。根据我国行政区划,规划分为全国、省(自治区、直辖市)、市(地)、
县(市)和乡(镇)五级,即五个层次。上下级规划必须紧密衔接,上一级规划是下级规划的依据,并指
导下一级规划,下级规划是上级规划的基础和落实。
2、规划原则。《中华人民共和国土地管理法》第十九条规定了土地总体规划编制的原则:
(1)严格保护
基本农田,控制非农业建设占用农用地;(2)提高土地利用率;(3)统筹安排各类各区域用地;(4)保护
和改善生态环境,保障土地的可持续利用;(5)占用耕地与开发复垦耕地相平衡。
3、土地规划的审批权限。土地利用总体规划实行分级审批。①省级、省政府所在地的市、人口在100
万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划报国务院审批;②除此之外的土地利用总体规划
报省政府批准,其中,乡级土地利用总体规划可以由省政府授权设区市的市政府批准;③浙江省省级及杭
州市、宁波市的土地利用总体规划必须报国务院批准,其他市级和县级土地利用总体规划报省政府批准;
④设区的城市郊区的乡镇(包括街道办事处、农场)、县(市)人民政府所在地的镇和省政府确定的中心镇
的土地利用总体规划报省的批准,其他乡镇的土地利用总体规划报设区的市人民政府批准。
4、土地规划内容。土地利用总体规划应当包括下列内容:现行规划实施情况评估;规划背景与土地供
需形势分析;土地利用战略;规划主要目标的确定,包括:耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规
模和土地整理复垦开发安排等;土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案;土地利用的差别化政策;
规划实施的责任与保障措施。乡(镇)土地利用总体规划可以根据实际情况,适当简化前款规定的内容。
(四)土地管理制度
参见《土地管理法》及其实施条例等。
1、地籍管理制度
主要包括土地调查、土地变动的权属登记、土地统计、土地分等定级、地籍档案管理等内容。
2、耕地保护制度
保护耕地是我国的基本国策,当前法律规定的耕地保护制度主要有以下几个方面:
(1)土地用途管制制度 《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定:
制度。
建设用地和
未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。
(2)耕地总量动态平衡制度 《中华人民共和国土地管理法》第三十三条规定:
人民政府应当严格执行土地利用总体规划和年度土地利用计划,采取措施,确保本行政区域内耕地不减少;
耕地总量减少的,由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地,并由国务
院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、自治区、直辖市确因土地后备资源匮乏,新增
建设用地后,新开垦耕地数量不足以补偿所占用耕地的数量的,必须报经国务院批准减免本行政区域内开
垦耕地的数量,进行易地开垦。
(3)耕地占补平衡制度 《中华人民共和国土地管理法》第三十一条第二款规定:
补偿制度。非农业建设经批准占用耕地,按照占多少、垦多少的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占
用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦的或者开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、
直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。
(4)耕地保护目标责任制度 根据《基本农田保护条例》关于
农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划,作为政府领导任期目标责任制的一项内容,并由上级人民政
府监督实施
任制,每年进行考核。
(5)基本农田保护制度 《中华人民共和国土地管理法》第三十四条规定:
度。
批与占补平衡制度、基本农田质量保护制度、基本农田环境保护制度、基本农田保护监督检查制度等。
(6)农用地转用审批制度 《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定:
用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工
程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地,涉及农用地转为建设用地的,由国务院批
准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,为实施该规划而将农用地转为建
设用地的,按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范
围内,具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设
项目占用土地,
涉及农用地转为建设用地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准。
(7)土地开发整理复垦制度 《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定:
按照土地利用总体规划,在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下,开发未利用的土
地;适宜开发为农用地的,应当优先开发成农用地。
人民政府应当组织农村集体经济组织,按照土地利用总体规划,对山、水、田、林、路、村综合整治,
提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境。
压占等造成土地破坏的土地,用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦;没有条件复垦或者复垦不
符合要求的,应当缴纳土地复垦费,专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。
(8)土地税费制度 《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定,建设占用耕地,如没有条件开
垦或者开垦的耕地不符合要求,应缴纳耕地开垦费,用于开垦新耕地;第三十七条规定,对于闲置、荒芜
耕地要缴纳闲置费;第四十七条规定,征用城市郊区菜地,要缴纳新菜地开发建设基金;第五十五条规定,
对以出让方式取得国有土地使用权的建设单位,要缴纳新增建设用地土地有偿使用费。《中华人民共和国耕
地占用税暂行条例》规定,非农业建设占用耕地,要缴纳耕地占用税。法律规定的税费制度,是以经济手
段保护耕地的重要措施。
(9)耕地保护法律责任制度 《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定:
法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的,处5年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚
金。
占用土地,或者非法低价出让国有土地使用权,情节严重的,处3年以下有期徒刑或者拘役;致使国家或
者集体利益遭受特别重大损失的,处3年以上7年以下有期徒刑。
人民共和国土地管理法实施条例》及《基本农田保护条例》等法律、法规,对耕地保护违法行为规定了相
应的行政法律责任。
3、建设用地制度
建设用地管理制度是指国家对用于建造建筑物或构筑物的土地,包括国家建设用地和乡(镇)、村建设
用地进行有效管理制度。建设用地主要包括国有建设用地、乡镇村建设用地和临时建设用地。
(1)国有建设用地
除法律规定的乡(镇)村建设项目外,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国
有土地,并取得国有土地使用权。在这里,国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所
有的土地。
经批准需要使用国有建设用地的建设项目,建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件,向有批
准权的土地行政主管部门提出建设用地申请,经土地行政主管部门审查.报本级人民政府批准。建设单位
使用国有建设用地,应当以出让方式取得国有土地使用权;符合法律规定的.经批准可以以划拨方式取得
国有土地使用权。
(2)乡(镇)村建设用地
乡(镇)村 建设用地.是指兴办乡镇企业、村民建设住宅或者进行乡(镇)村公共设施和公益事业建设所需
要的农民集体所有土地。申请乡(镇)村建设用地.应按《土地管理法》的有关规定办理审批手续。农村村民
一户只能拥有一处宅基地,农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是,符合土地利用总体规
划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
(3)临时建设用地
临时建设用地,是指因建设工程项目施工和地质勘察需要,经土地行政主管部门批准,而临时使用的
国有土地或者农民集体所有的土地。其中,在城市规划区内的临时用地,在报批前,应当先经有关城市规
划主管部门同意。
根据《土地管理法》及《城市规划法》的有关规定,临时建设用地使用者应当根据土地权属,与有关
土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同,并按照合同约定支付临时
使用土地补偿费。临时建设用地期限一般不超过2年。其中。在城市规划区内进行临时建设.必须在批准
的使用期限内拆除。 临时建设用地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地,并不得修建
永久性建筑物、构筑物和其他设施。
4、土地执法监督检查
主要包括:规定土地执法监督检查的部门、职责,监督检查措施,对违法者的责任追究等。
四、土地纠纷处理制度
(一)土地纠纷种类
在现实生活中,因土地而引发的争议多种多样,通常表现为土地行政争议、土地征收(用)安置补
偿争议纠纷、土地征收(用)补偿标准争议纠纷、土地征收(用)补偿费用分配争议、土地
权属争议(其
中又可分为土地所有权争议和土地使用权争议)、土地侵权争议、土地合同争议和土地相邻关系争议等
类型。
(1)土地行政争议是指因相对人对土地行政主管机关或人民政府作出的土地行政处罚等具体行政
行为不服而引起的争议纠纷。
(2)土地征收(用)安置补偿争议纠纷。主要包括土地征收(用)补偿标准争议纠纷和土地征收
(用)补偿费用分配争议。土地征收(用)安置补偿争议纠纷指被征收(用)土地的人在补偿标准和补
偿费用分配所产生的争议纠纷。
(3)土地权属争议是指当事人在土地使用过程中,就土地的所有权和使用权归属所发生的争议。
我国的土地所有权分为国有土地所有权和集体土地所有权,土地所有权主体单一、明确,就土地所有权
发生的争议极少。实践中的土地权属争议主要指土地使用权争议。
(4)土地侵权纠纷是合法土地使用权人因第三人侵害其土地使用权而发生的争议。
(5)土地相邻关系争议是两个或两个以上相邻不动产的所有人或使用人,在行使己方不动产占有、
使用、收益、处分权力时与不动产相邻方发生的权力义务关系。实践中,容易与土地侵权纠纷发生混淆
的是土地相邻关系纠纷,在此有必要加以厘清。土地相邻关系从本质上讲是一方所有权人或使用权人合
法权力的行使,同时是对他人(相邻方)所有权或使用权的限制。土地相邻关系作为相邻关系中的一种,
符合相邻关系的所有特征,其与土地侵权纠纷有着明显的区别:(一)土地相邻关系纠纷中相邻权人在
相邻土地上的相关行为是其合法权利的行使,而土地侵权中侵权人针对争议土地的行为是一种违法行
为;(二)土地相邻关系中相邻各方对争议土地都有合法的土地使用权,而土地侵权争议中必然有一方
或双方都有合法的土地使用权;(三)在责任承担基础方面,因土地相邻各方就相邻土地所进行的行为
是其合法权力的行使,不存在过错,因此而给相邻方造成的不便或损失应予以补偿。而土地侵权责任承
担适用过错责任原则,侵权人对其因过错行为而给合法土地所有权人或使用权人造成的损失进行赔偿。
(6)土地合同争议主要指土地出让合同和土地承包合同。土地合同争议主要是发生在土地出让人
与土地受让人或土地发包人、承包人及转包人在土地出让合同或土地承包合同的签订、履行过程中发生
的争议,其争议主体是土地出让合同或土地承包合同的当事人。鉴于土地合同纠纷主体、内容的特殊性,
此类纠纷容易区分,解决途径和程序也相对明确。
(二)土地争议的解决途径
(1)双方协商。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定,土地纠纷可以通过当事人双方协商
解决。
(2)行政调解。当事人协商不成的,应申请人民政府国土资源行政主管部门调解。国土资源行政
主管部门进行调解时应在双方平等自愿的基础上进行。
(3)人民政府处理即所谓的行政处理。依照我国现行法律、法规的规定,行政途径是解决土地争
议的重要途径,有些还是必经途径。行政处理主要包括行政裁决(即行政机关依法对平等主体之间发生
的与行政管理相关的争议进行处理的具体行政行为)和行政复议(即上级行政机关对行政相对人不服下
级行政行为的审查及决定行为)。国土资源行政主管部门进行行政裁决处理时,要按照国土资源部《土
地权属争议调查处理办法》规定的程序进行。
(4)法院诉讼。诉讼权是公民的基本权利之一。任何单位或个人的土地利用合法权益受到侵害时,
都有权请求国家运用法律来加以保障。诉讼作为土地纠纷处理的一种方法有3种形式,即民事诉讼、行
政诉讼和刑事诉讼。
(三)不同土地争议纠纷解决途径
区分土地争议的种类是确定土地争议主管部门及通过适当诉讼程序解决土地纠纷的前提。
(1)土地行政争议,按一般行政复议及行政诉讼程序处理
(2)土地征收(用)安置补偿争议纠纷。
土地征收(用)补偿标准争议。根据《土地管理法实施条例》第25条第3款规定:
争议的,由县级以上人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。
征收(用)补偿标准有争议的,先由县级以上人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府
作出裁决。如果被征收(用)土地人如果对行政裁决的标准不服,相对人仍然是可以向法院提起行政诉
讼的。
土地征收(用)补偿费用分配争议。一般在农村,对地上附着物和青苗补偿费的补偿分配不存争议,
而在土地补偿费、安置补助费的分配问题上,出现了村民的分配权被限制或剥夺的情况。根据《土地管
理法实施条例》第26条明确规定:
督。
以,当村民与村委会因征收补偿费问题发生争议,乡(镇)政府应当协调解决。对于上述争议能否进行
诉讼目前尚不明确。最高人民法院研究室认为村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生纠纷人
民法院应当受理。而最高人民法院立案庭认为,农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因征收补偿
费用发生的争议,不属于平等主体之间的民事法律关系,不属于人民法院受理民事案件的范围,人民法
院不予受理,应由行政部门协调解决。 笔者认为,法院对因农村征收补偿费引起的纠纷不予受理是缺
乏法律依据的。村委会是自治组织而不是一级政权组织,其内部成员间是平等的民事主体关系,其所作
出的决定也不是行政决定,所以因征收补偿费引起的争议不是行政争议,只能属于民事争议。因此,人
民法院应将因土地补偿费、安置补助费引起的纠纷作为民事案件受理,且行政协调不是诉讼程序的必经
前置程序。
(3)土地权属争议的解决途径-----行政处理前置。《行政复议法》第30条第1款规定:
人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、
荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权、使用权的,应当先申请行政复议,对行政复议决定不服的,可
以依法向人民法院提起行政诉讼。
人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、
个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决
定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉
权属诉讼的前置程序,在当事人双方对土地权属争议不能自行协商解决的情形下,只能首先申请土地管
理部门进行处理,对处理决定不服的,方可向人民法院提起行政诉讼。法律之所以这样规定,是因为人
民政府土地管理部门作为土地管理的主管部门,对土地权属的认定是其法定职责,而且鉴于土地管理的
专业性特点,由相关人民政府土地管理部门对土地权属争议先行处理确认,更利于解决纠纷。
(4)土地侵权争议、土地合同争议及土地相邻关系争议的解决途径。根据《土地管理法》第六十
六条规定:
地管理暂行办法》第三十三条规定:
案件,属于土地侵权或者土地违法案件的应当依照土地侵权、土地违法案件的有关规定处理
上规定,对土地侵权、土地合同争议及土地相邻关系争议,土地管理部门可以依职权或根据当事人申
请进行处理。以上三种土地争议不适用土地管理部门先行处理程序规定,当事人可以选择土地管理部
门或人民法院处理。
附录 土地纠纷法律处理依据
综合:
中华人民共和国宪法
中华人民共和国物权法
中华人民共和国土地管理法
中华人民共和国土地管理法实施条例
中华人民共和国城市房地产管理法
国土资源行政复议规定
国土资源信访规定
土地违法案件查处办法
土地调查条例
土地开发整理若干意见
国务院关于深化改革严格土地管理的决定
土地登记纠纷:
土地登记办法
土地登记规则
在京中央国家机关用地土地登记办法
土地登记资料公开查询办法
土地权属争议调查处理办法
国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定
确定土地所有权和使用权的若干规定
国土资源部关于做好土地开发整理权属管理工作的意见
国土资源部关于进一步规范土地登记工作的通知
最高人民法院关于对土改时祖遗房产填写土地房产证后的一方一履行另一方不应以民事侵权向法院起
议的批复
建设用地使用权纠纷:
中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例
关于对《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》有关问题的批复 关于对贯彻《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》若干问题的答复 关于对《(城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例)有关条款的请示》的答复
关于对《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十八条含义的请示的答复
关于《对(中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例)第十七条有关内容请求解释》的
复函
关于《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》有关问题的批复对《中华人民共和国城镇国有土地使
用权出让和转让暂行条例》第四十七条解释的请示的批复
招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定
协议出让国有土地使用权规定
最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释
国务院关于出让国有土地使用权批准权限的通知
国土资源部关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知
国务院办公厅加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知
国土资源部、监察部关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知
国家土地管理局关于出让国有土地使用权有关问题的答复
国家土地管理局对国有土地使用权出让年限始起日期问题的批复
土地承包经营权纠纷:
中华人民共和国农村土地承包法
农村土地承包经营权流转管理办法
最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释
。。。。。。。等等。
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