乡镇债务的构成及成因

乡镇债务的构成及成因

——以荆门市为例

王习明 贺雪峰

乡镇一级的债务主要包括5块：政府债务、教育债务、非教育战线的镇直各事业单位债务、乡镇企业债务、城镇建设债务。我们在分析乡镇债务时，之所以将后两项也考虑进去，是因为目前J市相当数量的乡镇企业早已破产了，但其债务还没有按破产法清算，债权人在习惯上将乡镇政府当做这些已经破产但没清算的乡镇企业的债务清偿人；城镇建设是乡镇政府出面筹资兴办的，其债权和债务最终也应该由乡镇政府负责。

本部分所指的乡镇教育债务没有计算村办小学和县直中学所欠债务；镇直各事业单位只包括镇财政拔款的事业单位。

一、债务数量及其构成

1、行政债权债务的构成

乡镇政府的债权由要求与农村合作基金会放给农户的小额借款有关。J市农村合作基金会于1992年开始在一些乡镇建立，1996年J市大部分乡镇建立了基金会。1990年中期开始，银行和信用社出于资金运行安全的考虑，不再单凭乡镇政府的信誉而向乡、村两级贷款。基金会仗着自己是市、县政府部门的直属机构，又与乡镇政府有着特殊关系（基金会的职工大多是市县领导的亲友和乡镇领导的家属），以为依靠行政力量是不怕收不回贷款的，以高于银行同期贷款利率向农户、

村组贷款，其中相当部分贷款花在了扶植种养大户和调整产业结构上，而调整产业结构和扶植种养大户大多失败，因此贷款无法收回。基金会便无法按时兑付到期的存款，便引发了群体上访等事件。市政府为保稳定便下令基金会于1999年7月13日始停业清理，并成立了由主管农业的副市长牵头的“市清理整顿农村合作基金会工作领导小组”，县、乡两级也成立了相应的机构。当时，市、县两级领导小组要求“必须由当地乡镇党委、政府于2000年元月13日前负责收回等额剥离的农户股金单”和“万元以下的农户种养业借款”。（见荆基办发[1999]14号文件“关于抓紧做好当时前农村合作基金会清理整顿工作有关工作的通知”。）乡镇依靠行政手段收回了一些，还有些无法收回，便成为了政府的债权。因此，这些债权绝大多数都是死帐，能收回的不到20%。如果S县B镇到2001年3月止仍有230.11万元基金全投放资金未收回，其中经县法院、镇、法庭和镇接管分中心核定，宣布完全无法收回的有128.73万元，占未收回投放资金的56%。三县相比，G县乡镇政府的平均债权最高，就是因为G县在1990年中后期基金会向种养专业户的投放的资金更多且成功者不多。

乡镇政府债务主要由三部分构成：①是兑付基金会所形成的。市清理整顿农村基金会工作领导小组要求，基金会的兑付自2000年开始，分三年三期兑付完毕，首期兑付在2000年4月底前结束，首期兑付不得低于总额的30%。兑付资金主要来自于市、县专项拔款，凡万元以上的批准手续齐备确实用于产业结构调整而又确实收不回的贷款由市县拔款偿还，万元以下小额贷款产生的资金缺口，由乡镇自筹资金解决。乡镇财政本来入不敷出，只有借钱兑付。这大约占S县乡镇政府总债务的一半以上，占G县乡镇政府总债务的2/3以上。

②是修建的宿舍楼所的债务。这大约占乡镇政府债务的四分之一。1997年前后各乡镇为了最后一次享受标准价宿舍，都集资兴建了高标准的宿舍楼，面积最大的套间超过140平方米。这些房屋集资款后来都变成了债务。

③是兑现行政人员和教师工资所形成的债务。这在S县尤为突出，大约占乡镇政府债务的1/4左右。从1999年下半年起S县大部分乡镇财政便没有足够的钱发财政全额供养人员的基本工资（指工资表中除地方补贴或单位自筹330元之外的工资），其原因是1999年大幅度增资，其增资部分是中央财政出70%，地方财政出30%，但仍然超过了S县大多数乡镇财政的承受能力。2000年，拖欠教师工资的事引起了中央的高度重视，S县只好找省、市财政借钱回来让各乡镇借回去补齐教师和行管人员的基本工资，S县各乡镇政府又多了一笔债务。

2、镇直事业单位债务的构成

镇直事业单位的债权也大多是收不回来的，主要由乡镇企业的借款和种养大户的借款构成，它们大多是应政府的要求借给乡镇企业扩大生产规模和种养大户进行产业结构调整而形成的。但因乡镇企业生存下来的不多和种养大户赚钱的很少，这些借款大多成为死了的债权。少数债权是单位附属企业的应收款。 镇直事业单位的债务构成及形成时间我们可以以A镇为例进行说明。

A镇财政拔款的事业单位（教育除外），有水利站、卫生院、兽医站、计生办、林业站、农技站、财政所、农机站、经管站、文化站、广播站、水产站12个，根据各单位的自报材料统计，2000年底累计净债务达到569.4万元。平均每个单位净债务47.45元。其构成及形成年代如下：

表二略

表二的债务总计为586.5万元，这与S县镇直事业单位债务的平均数相等，大于2000年底的累计净债务569.4万元，是因为表二没有减去2000年的还款。从表

二可以看出，镇直事业单位债务形成的时间主要集中在1993年（占17.05%）和1997—1999年（占52.51%），1993年主要是借款建办公楼和建企业，1997—1999年的债务主要是因集资修宿舍楼而形成。这与笔者在其他乡镇的访谈相吻合。这可能与1993年前后兴起的投资办厂热和1997—1999年的房改政策出台有关。 必须指出，A镇财政拨的事业单位在计算自己的净债务时，没有考虑1993年—1996年期间政府强行要各单位向银行贷款兴办工厂和开发基地所形成的债权债务，同时，A镇镇直事业单位在计算自己的净债务时，也没有包括拖欠职工的工资款，这一方面是由于A镇农民负担较S县大多数乡镇轻，各单位的拨款和规费收入还能到位，拖欠职工工资不严重；另一方面是因为县、乡两级政府都不允许各单位借钱发工资，不承认因发地方补贴而形成的债务。

按债务的资金来源分，镇直事业单位的债务主要是欠单位和个人的借款、基金会和银行的贷款、未付清的工程款。（见表三所示。）

表略

3、教育债权债务的构成

乡镇教育的债权主要包括：①未收回的学校的工厂、农场、店铺的承包费、出租款或拍卖款；②未收回的学校合并后变卖校产和变更所有权而形成的应收款；③学校以集体的名义借给厂矿企业的钱。三者所占的比例因乡镇教育债权数量的大小而异，凡债权在100万元内的以第①类构成为主；凡债权超过300万元的以第②类构成为主，而且债权数量越大第②类构成的比例就越高；债权在100万元以上的大多含有第③类债权。

从表一可以看出，S县乡镇教育的平均债务远远高于G县和Z县，是G县的4倍多和Z县的近3倍。

以下以A镇的成人学校、中心小学、一中、罗集小学为例，分析教育债务的形成。(表四略)

表四显示，1994年“普九”前，学校的债务很少，1994年—1998年的“普九”达标验收是学校债务形成的主要原因，占学校债务的80%左右；1998年—2000年借款付拖欠教师工资所形成的债务占学校债务的将近10%，这些情况与我在S县其他乡镇调查的情况相符。不过大部分乡镇已在2000年通过借款将拖欠教师的基本工资补齐了，使学校的债务转化成了政府的债务。

S县乡镇教育的债务重在很大程度上与“普九”有关。

为了迎接“普九”验收，S县于1994年开始进行大规模的建校，要求所有镇直中学和中心小学都要建教学大楼、实验大楼、宿舍楼并要配备300米环形跑道的操场和价值几十万的实验仪器，建校要有资金，乡镇政府便出台文件由学校按各村学生数收教育附加费，并允许找学生收取集资费，在1994年—1997年相当一部分的乡镇初中每年要找学生收取各种费用合计1500多元。找学生收的钱仍不够用，有关部门便要求借钱达标，并将此做为考核乡镇一把手的主要内容，公开宣传“不会借钱的干部不是好干部”。在强大的压力下——不借钱就不能通过验收，就会被戴上“不重视教育”的帽子，不会被提拔重用；也在利益的驱使下——借钱建校不仅可增加政绩，而且还可取得数万元的工程回扣，各乡镇政府的主管领导和各学校校长到处借钱来扩大教育基建规模和提高学校的配备标准。经过5年的建设，至1998年，S县先后通过了市、省、国家的“普九”验收和复查，并获得了“湖北省实验教学普及县”等一系列荣誉。教育部门成为最有吸引力的部门。一些乡镇教育的干事和乡镇中心中小学的校长成为乡镇出手最大方的人。 S县因“普九”而形成的教育债务超过了亿元。需要说明的是，“普九”的债务并不仅仅因为建校和配套实验仪器，还有相当一部分是因为乱发钱物和大吃大喝

大送而造成的。“普九”期间验收多，加班补助和奖励也特别多。1995—1997年两学年，某教育组平均每人每年所发补助奖金达到了2万元，共支出40万元。某镇初中也在这两学年内共发补助奖金200万元，达到每个教师每年平均1万元。“普九”之际的吃喝送礼费也特别高，当时一个不到1000名学生的镇初中每年花在领导和教师吃喝上的公款要超过20万元，每年给相关部门的送礼费也要以万元计，这些开支大多以合法名目上了帐。

③乡镇行政事业单位人员的工资标准由国家统一制定但资金要乡镇财政和行政规费支出的工资制度。要保持支付平衡，就必须使支出的增长速度与收入增长速度相一致。目前乡镇财政全额供养的只有行政、教育、财政三个部门，乡镇的农业7站和卫生院、文化站、广播站等事业单位都主要靠行政规费和服务收费来供养，财政只负责差额补贴，从收支平衡的角度来看，行政、教育、财政部门人员工资的增长幅度应该不超过乡镇财政收入的增长幅度；主要靠行政规费和服务收费供养的差额补贴单位的人员工资应该主要由单位的收入来决定。但目前这些人员的工资标准并不能由乡镇政府根据财力确定。它们都是由国家统一规定的，而国家制定的工资增长速度远远超出了J市这类农村各乡镇的财力的增长速度，中央通过转移支付下达到乡镇的工资补助又不能填补增资带来的收支缺口，乡镇政府为了兑现财政全额供养人员的工资就只有借债。那些靠行政规费和服务收费来发工资的镇直事业单位，在单位的收入小于国家的增资幅度时就只有对职工打欠条或借款发工资。

④乡镇政府的预算外收支不规范，乡镇政府预算内的收入主要指通过财政预算拨款的乡镇行管人员的工资和按人头划拨的办公费，但这笔费用很小，除了发工资外，根本维持不了正常的办公支出。A镇、B镇行政开支就可说明这一点：

表五显示，每个乡镇的办公费平均每年不到3万元，这根本与实际不相符。因为每个乡镇政府都至少有两辆小车，有九十个办公室，大多数的办公室都装有

电话机，有的办公室还有打印机和传真机；每个乡镇有10多位副科级以上领导干部，大多数领导身上都带有手机；乡镇政府几乎每天都要招待客人；2000年每个乡镇政府都雇有临时工„„诸如此类的车费、话费、打印费、水电费、招待费，临时工工资绝不是3万元能够解决的。C镇一知情者透露：不计基建和工资，该镇政府1996—1998年每年开支大约100万元，2000年开支60万元。笔者曾问过其他乡镇的包括卸任镇长在内的一些知情人，他们所透露的数字也都在50万元到150万元之间，而且都认为前几年政府除工资和基建外的开支在100万元左右属正常。这些乡镇的人口都不到5万人，都有数量不等的债务。据知情者透露，在1994年以前，每个乡镇政府除工资和基建外的开支大约在40万元左右。其资金来源主要由粮食部门的奖励、乡镇企业上交的提留、农技生资等部门交的管理费组成。因为那时粮食部门的收购价比市场价要低，粮食部门在依靠行政力量完成收购任务后，按每斤1分到1.5分给乡镇政府辛苦费，每年每个产粮乡镇可收入30万—50万元；乡镇企业也能运转和赢利，一般的乡镇可从中提取10万元以上的利润，企业发达的乡镇可提取近100万元；农技生资部门专营种子、农药、化肥等农业生产资料，也可赚取不少钱，乡镇政府管理市场可收取管理费，每年一般在5—10万元。因此，那几年乡镇政府一般都有赢余，还可以用这些钱建办公楼、宿舍楼、购车等，一般不必直接向镇直单位摊派。

乡镇政府的除工资和基建以外的支出超过100万元是在1996年前后。那时乡镇的小车大多升级，乡镇主要干部也大多配了手机，办公室也有了电脑打字复印机，请客送礼的档次也提高了。1994年前在乡镇餐馆请一桌客花二百多元，都算高档次了；在1996年后请一桌客花个上千元也不稀罕；给领导送礼，在1994年前只需花百元左右买点农产品就行了；在1996年后每次送千元的现金还有点拿不出手。1996年粮价已开始下跌，市场价逐渐回落到低于国家保护收购价，粮食部门不可能象以前那样再给乡镇政府那么多辛苦费了；大多数乡镇企业开始亏损，每年上交给乡镇政府的利润也逐年减少；农技生资部门因为不能专营，参与市场竞争，不再向乡镇政府交管理费了。这时工资以外的开销主要来自于：①各单位的调控基金，每年约在30万元左右；②税费征收费用分成，每年大约在20万元左右；③克扣各种规费（如基本水费、农发基金、水面增殖费、血防统筹费、畜禽防疫费、电影统筹费等）和五项统筹等专项资金；④截留政策性集资（如农田及公路建设集资、防汛集资、教育集资）和义务工的以资代劳费。后两项的收入因国家政策的松紧和乡镇的开支大小而不同，少者10万元，多者50万元。当然，乡镇企业发达的乡镇，一般不会在后两项上打主意。

乡镇政府预算外收支的不规范处就在于：开支的数目和内容不公开，收入的项目和数字不公开，既不向社会公开，也不向人代会报告，还不接受审计部门的审查，而且根本无帐可查。这不利于控制乡镇政府的开支，使得乡镇领导人在债台高筑的情况下照常坐豪华小轿车、照常用名烟名酒海鲜河蟹招待来宾，照常用公款出入高级娱乐场所；也不易于控制乡镇政府挤占挪用事业单位的专项基金，将乡镇政府的不当负担转嫁到事业单位，使本来入不敷出的事业单位债务增加。

⑤对乡镇主要领导人的经济审计制度没有落到实处。目前乡镇主要领导人的审计大多流于形式，既没有追查债务形成的原因，也没有对债务形成负有领导责任的干部建立终身责任追究制度，致使许多对不良债务形成负有领导责任的干部照常易地为官，照常被提拨重用，而且那些对形成不良巨额债务负有领导责任的干部更容易被提拨重用，因他们更有政绩——修了更多街道，盖了更多楼房，办了更多企业，挖了更多鱼池，更有行贿的资本——通过建工程得了更多回扣。S县近几年从乡镇领导人升到县级领导干部位置上的，大多来自于负债最多的乡镇。这容易产生示范效应，这也是乡镇债务屡降不低的原因之一。

第三节：乡镇债务的后果

乡镇沉重的债务给乡镇的治理和农村的发展带来了许多不良影响，主要有： ①损害了乡镇政府的信誉。乡镇包括乡镇企业、镇直机关能够筹集到借款大多靠的是政府的信誉，现在不能偿还到期债务，而且单方面地宣布停息挂帐，就会损坏政府的形象，使银行和群众不再相信乡镇领导人，因而恶化了干群关系，降低了乡镇的行政效率。一些欠债较多的乡镇的书记镇长，经常被债主包围，根本无

法考虑将来的发展；有的甚至在秋收后和年终不敢进办公室，只得同债主打游击，根本无法正常工作。

②影响了乡镇教育的正常发展。目前教师工资由县直达，财政只拨发教师的基本工资，有的县如S县、Z县连工资也不能按时足额到位，根本不拨给学校任何公用经费。学校收的学杂费要全部用来还债，因为学校欠的钱大多是建筑承包商和学校教职工个人的，不能不还。学校只能强迫学生包餐，从包餐费里提取一点钱来支付教学所必需的教本资料费、笔墨纸张费和水电费，但教师每月330元的地方补贴工资和住房公积金、医疗保险金、养老保险金等单位补贴不能落实，致使许多优秀教师外流（E镇中学在2000年至2001年调走、停薪留职、外出打工的教师达到了近20人，占在职专任教师的20%），教学质量下降；教学必需的实验药品也无钱购买，致使许多实验课停开；少数学校的危房也不能维修，更不用说筹钱调整学校的布局了。同时，强迫学生包餐，还使贫困家庭的学生因交不起包餐费而辍学或富裕家庭学生因吃不惯食堂而损坏身体。

③制约了乡镇机构的改革。撤并机构，精简人员是乡镇机构改革的主要内容。乡镇各事业单位都有数量不等的债务，而且这些债务大多是向本单位和职工个人借的，少部分是拖欠职工的工资。要撤并机构就必须清偿债务，要精简人员就要将精简人员的欠款还清，因为职工被精简后必须用这些钱来维持生活或再就业；如果不偿还，职工在工作和存款无着落的情况下就会铤而走险，影响安定团结。但债台高筑的乡镇又去哪里筹集资金呢？

④扭曲了乡镇与上下级的关系。乡镇债务缠身，运转困难，既可能将这些债务摊到村组，从而加重农民负担，激化农村的矛盾，也可能等着县以上的财政拨款化解，使得本不富裕的县级财政雪上加霜，陷入危机；否则，乡镇政权会名存实亡，从而使得农村的社会秩序难以维持。

第四节：建议

综上所述，乡镇债务已成为危及乡镇政权的毒瘤，制约农村可持续发展的瓶颈，导致农村矛盾爆发的定时爆炸，必须寻找从根本上化解乡镇已有债务和防止新增债务的途径。

（1）全面清理已有的债权债务，分类处理不同的债权债务。在清理债权债务时，要详细地调查债权债务的构成、形成时间、形成原因。对于债权，要综合运用行政、经济和法律手段，依法催收。对单位借款或担保借款，要通过司法程序，按照“有钱收钱，无钱拍卖资产”的原则清收；对个人借款或提供担保的，采取行政手段、经济手段强制清缴。凡债权涉及到干部的（包括个人借款、担保借款或违反财经手续审批的借款），都必须由干部个人负责清偿或催还，在未还清之前，应该停薪停职。对于债务，应该建立债务终身责任追究制度，凡是由于领导决策失误而造成的，应该就地降职或免职，至少不能被提拨重用，如已被提拨或调往其他地方的，应该将其调回原地；如涉及到贪污受贿或行贿的，应送交司法机关审查。这样做的目的，主要是为了平息民愤，让那些因决策失误而收不回借款的群众有个说法；也是为了惩戒其他干部，让他们在决策时慎重。同时，要根据债务的性质作出不同处理：①对于乡镇企业债务，若是企业已经破产或资不低债的，要与法院、审计机关密切配合，迅速按照破产法清算，以防止集体资产的流失和借款人的利益受到更大损失；若是企业还能运转的，应划归企业，完全与乡镇脱钩；②对于教育债务，若确因建办公楼、学生宿舍楼和购置实验仪器、垫支教师基本工资而形成的，应由县财政划拨专项资金逐年偿还；若因建教工宿舍而形成的，应由住房公积金逐年偿还；③对于乡镇的其他债务，应通过清收债权、拍卖资产（包括卖车、卖门面房等）、降低开支来偿还。

（2）建立科学的民主的投资决策机制和用人机制。凡是涉及到办企业、建学校、修街道和开发基地等需要乡镇投入资金的决策，都应该由乡镇政府提出详细的可供选择的几套可行性方案，交乡镇人代会讨论修改决定。凡人大决定上马的工程，应该由人大选举出专门的基建监督小组对工程的质量、进度和资金使用情况进行跟踪监督，并定期向人代会汇报。乡镇增减机构和人员要交人代会讨论决定。竞选乡镇党政一把手的要至少在该乡镇任职3年以上，以使人民群众特别是党员代表或人大代表全面了解；党政一把手也应该实行差额选举；党政一把手任期未满之前，不经党代会或人大全会同意不得调离；党政一把手任期届满时应进行详细认真地离任审计，离任审计报告要交党代会或人代会讨论通过。因为只有将领导人的任免真正交给人民群众，并严格任期制，才能促使领导人对人民群众负责，接受人民的监督；只有将离任审计报告公开并交人民群众通过，才能防止审计走过场。

（3）根据公共财政理论合理确定乡镇行政事业机构、人员和职能。首先是撤并乡镇行政事业机构，降低财政供养机构的数量。镇直的所有行政事业单位在行政管理职能都收到乡镇政府或县级主管局后变成靠经营和服务收费的自负盈亏的经济实体，与财政断钩。（详细论述见“七站八所”一节）。其次，是将乡村教育事业费支出上交县财政支付，并适当压缩教师编制，提高教师所负担学生数。（详细论述参见“乡村教育”一节）。第三，根据公共需要合理设置乡镇政府的岗位，根据岗位招聘或选举政府组成人员，以严格控制行政人员的数量。第四，重新界定乡镇政府的职能。目前，乡镇在公安、教育、税务、工商等部门由县级以上直管后，只有协助维持治安和收取税费的义务，已失去了做为一级政府的完整职能，而且，随着市场经济体制的完善，乡镇政府在发展经济上的作用也越来越少了。因此，撤消乡镇政府使之成为县级政府的派出机构，取消它的财政权、人事权，让它只能代表县级政府督查视导乡村教育，督促收取农业税和维持农村

稳定，可能是从根本上防止乡镇新增债务和减轻农民负担的治本之策。（详细论述参见“乡镇行政”一节）

（4） 改革工资制度和财政体制。国家只能统一制定由国家财政供养人员的工资标准，其它人员的工资标准只能由单位根据自己的收支状况和人才市场的供求关系确定。国家在制定国家财政供养人员的工资标准时，既要充分考虑到财政的承受能力，又要考虑满足公共产品的需要。要根据需要设立岗位，根据岗位设定工资标准和包含办公经费在内的配套经费，凡地方财政收入不能满足岗位所需工资和配套经费的，中央财政应通过转移支付将经费补足，然后实行节约归已、超过不补的原则，以鼓励地方政府减人和节省开支。要取消乡镇财政，因为实践证明，乡镇财权不可能“开源”——扩大税源，也不可能“节流”——降低支出，保持收支平衡，只能加重农民负担和导致乡镇债务。将现在的乡镇财政所与经管站、地税所合并和减人后，使之成为县级政府在乡镇的派出机构——乡公所的内设机构，代表县财政局、县地税局（这两个局也应合并成财税局）征税、主管乡公所的财务和代管村级帐目，县级财政按乡镇的岗位拔足办公经费和工资，实行节约归已，超支不补的原则，以规范乡镇行政的支出，节约开支。（详细论述参见“乡镇财政”一节）

2002年6月于荆门职业技术学院农村发展研究所