论政府性债务风险防控
摘 要：当前中国政府性债务风险虽总体可控，但风险不容忽视。在系统分析政府性债务风险累积和演化路径的基础上，按其生成逻辑，从宏观、微观层面分析影响和控制政府性债务风险的诸要素，力图构建债务风险防控体系。
关键词：政府性债务风险；形成逻辑；防控体系
中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）07-0022-02
一、中国政府性债务风险的形成逻辑
政府举债，政府性债务风险就相伴而生。适度举债，风险系数小，危害可控。但过度举债，尤其是持续性过度举债，政府作为公共风险的承担着和化解者，将面临资不抵债和无力支付的巨大风险。通过对政府举债行为的溯源、债务形成的因素分析，可以揭示中国政府性债务风险的形成演化逻辑。
中国政府性债务风险的形成其根本原因是中国经济发展需要与政府有限财力之间的矛盾。要发展经济、改善民生，客观上要求通过政府举债完成基础设施建设，改善投资环境和生活环境，进而推动区域经济持续发展。负债建设是当前经济社会发展的客观需求，具有一定意义上的合理性与现实性 [1]。然而与经济高速发展不相适应的是与之配套的体制改革和机制创新的步伐相对滞后。长期以来地方政府财权与事权不协调，形成了政府性债务的绝对基数。而预算法规定编制预算时不得赤字，同时不允许地方政府发行债券，法律法规的制约和必须举债的现实面前，政府部门只有变相举债，通过融资平台等形式间接成为政府性债务的债务主体。在没有健全的政府融资机制的前提下，很多不合规的融资行为通常被默许，各种监管制衡的力量也无法形成，政府性债务资金“借、用、还”的全程监管体系基本上缺失。
而另一方面，为应对国际金融危机和国内经济周期的双重影响，2008年开始中国实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，并通过4万亿元经济刺激计划，拉动内需，促进经济增长。2009年，由财政部代理发行了2 000亿元的地方债券，通过临时性救市方案，增加政府公共投资与推进重点项目建设，拉动投资与消费需求，保持经济平稳较快发展 [2]。中国政府在宏观调控方面的举措，加上银行、信托以及地方投融资平台三方参与的“银政信”产品以及规模巨大的银行信贷的倾向性投向，都直接导致政府性债务规模不断增大。
此外，由于缺乏健全的约束机制，片面的发展观和短视的政绩观直接导致政府性债务的膨胀态势 [3]。行政管理体制改革进展缓慢，政府职能转换不到位，“越位”与“缺位”问题并存，客观上成为政府投资行为不规范、过度的规划建设的体制原因。同时政府的信用评价缺少权威论证，信用等级相对模糊，加之目前债务信息披露机制的缺乏，很难得到一致的统计口径和准确的统计数据，债权人主体无法对债务的预期情况作出科学判断，其贷款投向的盲目性在一定程度上导致政府性债务规模偏离适度的轨道，加剧了债务风险 [4]。
随着政府性债务的持续累积，债务风险不断积聚，如果长期得不到有效解决，政府性负债将成为脱缰的野马处于失控状态，有可能酿成系统性风险，引发连锁性反应，直接危及经济安全和社会稳定。因此，正确认识政府性债务风险，及时建立政府性债务风险的防控体系尤为重要。
二、债务风险防控体系的构建目标与责任主体
解决政府性债务问题，有效防范和控制债务风险是一个系统工程，既涉及宏观政策，又涉及微观措施。笔者在把握政府性债务生成逻辑的基础上，从宏观、微观层面分析影响和控制政府性债务风险的诸要素，力图全面、系统地构建防控债务风险的完整体系，为防范、控制、化解地方债务风险提供依据和行动指南。具体目标主要包括：（1）提出防范控制债务风险的系统性解决方案。（2）提供风险预算、管理、控制、预警的可行性操作模式。（3）推进相关法律、制度、机制的建立健全。
构建政府债务风险防控体系，需要厘清形成债务风险的责任主体间的关系，明晰各自角色和任务。债务风险防控责任主体分为四类：（1）政府债务的承担主体：中央、地方政府及各职能部门：包括发改委、财政、金融、建设、国土、交通、教育以及各融资平台。债务承担主体要结合经济发展总体规划和本地区改革发展的实际需求，兼顾宏观经济形势的变化、时效性财政政策调整和整体性产能控制等因素，有效管理举债项目的审批、融资方式的选取、举债资金的使用、债务资金的偿还，从源头上防止政府性债务风险的扩大。（2）政府债务的债权主体：银行、信托公司、资本市场（含国外资金）、项目建设单位、社会个人。债权主体要充分评估政府当前的财政状况、信用等级，综合考虑长期规划、项目建设周期、后续投入等因素，尤其要重点考察融资平台的资产状况、负债情况以及运作方式，避免大量信贷资金的盲目投放，从供给环节抑制过度举债。（3）政府债务的监督主体：人大、财政、审计、监察、社会舆论。监督主体要充分发挥各种的监督权利，通过政府报告、财政报告、审计报告、监察报告、听证会、社会舆论等多种渠道，集合社会各界力量，全面监督政府举债行为，及时汇集和披露债务信息，提前实现风险预警，从舆论环境上使政府举债处于阳光之下，有效防范债务风险 [5]。（4）举债决策支持服务机构：借助权威信用评级机构，为各级政府提供客观、公正、公平和公开的信用评级服务，为制度设计和机制创新提供科学依据，为举债决策提供有力支持，从客观事实上纠正无据可依、盲目投融资行为的发生。
政府性债务的复杂性决定了政府性债务风险防控任务的艰巨性和长期性，涉及的责任主体需要站在科学发展观和构建和谐社会的高度，统筹规划，有效协同，建立制度完善的法规体系、全程透明的监管网络、运行高效的调节系统，共同构筑与社会主义市场经济体系相适应的政府性债务风险防控体系。
三、债务风险防控的基础条件
从中国政府性债务风险的形成逻辑可以得出，地方经济发展需要与政府有限财力之间的矛盾是产生政府性债务风险的根本原因，矛盾的存在源于社会主义市场经济处于优化调整的阶段。成熟的市场经济要求建立完善的政府融资制度和政府性债务管理机制，而这些均需要以国民经济协调与宏观稳定、法律法规配套完善、管理制度规范长效为前提。因此在宏观层面，要根据社会主义市场经济的发展战略，着眼于经济的健康可持续发展，兼顾宏观经济形势的变化，制定财政政策和货币政策，从制度上保障宏观经济稳定、国家经济安全。改善资源配置，优化调整经济结构，从根本上纠正地方过度举债的发展模式。尤其要加快财政、税务、金融、投资等诸多方面的改革，修建预算法、担保法等法律，完善分税制政策，建立与之相适应的转移支付制度，协调财权、事权，为地方政府融资建设、适度举债、有效偿债提供体制和政策保障。 四、债务风险的控制途径
有效控制政府债务风险，不仅要有宏观和中观的制度设计和法律法规保障，更需要建立有力可行的操作方案。因此，我们提出建立预算控制、风险评价、监督预警三大子系统，使之成为防控体系的核心构成。即：改变传统预算为新绩效预算，从粗放型的宏观预算走向精细化的科学测算；强化风险评估的作用，加强对政府信用的评估权威性和科学性，引导金融机构注重政府债务风险的评估，规范融资行为；建立监督预警机制，对政府经济运行活动中的潜在风险进行全面实时监控，及时评估债务风险状况，对潜在风险和偿债危机有可能显化时提前预警，避免潜在的风险演变成现实的损失。
三大子系统要良性运转，发挥各种作用，需要逐步建立财政绩效预算、机构信用评估、人大讨论审议、政府管理审批、监察审计监督预警的管理运行机制。
三大子系统要实现高效运行，及时有效发挥功能，必须借助信息化手段和方法。我们提出充分发挥信息网络和管理信息系统的优势，尽早建立信息化监控系统、网络风险预警系统、连续审计系统、债务信息发布系统等实时数据环境和决策支持服务系统。而信息化系统的建立，都需要以科学的风险定级、预警指标体系和数据统计的标准化为前提。
五、债务风险的防范策略
债务风险的防范，需要多策并举，系统化设计和完善各项管理和控制机制。不仅要加强和完善举债审批制度、债务担保机制，建立政府债务风险基金预留制度，还要逐步建立偿还保障机制、债务清查机制、债务结构优化机制。通过偿债责任追究机制、举债项目问责机制 [6]（举债领导负责制、任期偿债责任制）、举债绩效考核机制，以激励、问责、效益评价、社会监督等多种手段使政府职能部门和各级领导明确自身肩负的偿债责任，自觉防范政府性债务风险的恶化和扩散。通过区别债务类型，确定应债来源，优化债务结构，有效减少和化解政府债务，减轻债务风险。同时建议采取偿债激励机制，引导偿债主观意识的形成，促进债务主体积极主动化解和减轻债务风险。
六、结语
经济发展需要与政府有限财力之间的矛盾客观上要求政府举借债务，然而政府债务管理制度改革和机制创新的步伐相对滞后，具有引导约束、管理监督、风险预警功能的政府性债务风险防控体系还没有建立起来。本文力图通过系统分析、理论建模揭示政府性债务风险形成逻辑，在此基础上构建政府性债务风险防控体系，分析风险防控责任主体，提出控制和防范政府性债务风险的系统化解决方案，并从宏观和微观的双重视角阐释防控策略与操作方法。
参考文献：
[1] 清晰认识过度负债危害性，切实构筑债务风险控制体系[EB/OL].http：//new.hzft.gov.cn/gb/hzft/hzch/20102/201012/t20101220_
2961.htm.
[2] 李燕.地方政府性债务期待规范化、透明化管理[J].中央财经大学学报，2009，（12）.
[3] 财政部财政科学研究所课题组.中国地方政府债务态势及其国际借鉴——以财政风险为视角[J].改革，2009，（1）.
[4] 审计署审计科研所课题组.中国地方政府债务问题、成因及对策研究[J].审计月刊，2010，（8）.
[5] 陈庆海.论中国地方政府债务管理制度的构建[J].当代经济管理，2010，（9）.
[6] 马金华，李国锋，谢兴春.美、日地方政府债务管理及其对中国的启示[J].创新，2010，（1）.[责任编辑 吴高君]