中国人口生育政策的演变历程_张纯元

第6卷第1期

2000年1月市场与人口分析MarketandDemographicAnalysisVol.6No.1Jan.,2000文章编号:1006-4346(2000)01-0047-08

中国人口生育政策的演变历程

张纯元

(北京大学 人口研究所,北京 100871)

摘要:本文依据我国人口生育政策演变的史实,详尽地分析了现阶段人口生育政策的理论依据,并

将1949年以来的人口生育政策划分为五个阶段;文章最后对未来人口生育政策的走向作了展望。

关键词:人口;生育政策

中图分类号:C924.21 文章标识码:A

EvolutionofChineseFertilityRegulationPoliciessince1949

ZHANGChun-yuan

(InstituteofPopulationResearch,PekingUniversity,Beijing,100871,China)

Abstract:Basedonthehistoricalevidence,thispaperfirstanalyzesthetheoreticalfoun-

dationofthecurrentfetilityregulationinmoredetail;thendistinguishesthefertilityregulation

policiessince1949fromfivedefinedstages;andfinallymakesbriefapproachtotheperspec-

tivesofChinesefertilityregulation.

KeyWords:Popluation;FertilityRegulationPolicies

人口政策是一个国家社会经济政策体系中的重要组成部分,它在人口再生产、经济发展、社会进步、资源合理利用、生态环境良性循环中起着重要作用,因而每个国家都力求制定一个符合本国实际的、反映客观规律要求的科学的人口政策。人口政策范围十分宽泛,除了婚姻家庭政策、生育政策、优生政策外,还包括国内人口迁移(流动)政策、国际人口迁移政策、人口分布政策、劳动就业政策、民族人口政策等。本文主要以狭义人口政策的核心)))人口生育政策为主旨,探讨建国以后我国人口生育政策演变的历程及特点,并对未来人口生育政策的走向作概略的展望。

1 中国人口生育政策的基本内容及理论依据

中国现行的人口生育政策是属于限制人口增殖的政策,其基本内容是:提倡晚婚晚育、少生优生,提倡一对夫妇只生育一个孩子;国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准外,一对夫妇只生育一个孩子;农村某些群众有特殊困难,包括独女户,要求生二胎的,经过批准可以间隔几年后生育第二胎;不论哪一种情况都不能生三胎;少数民族地区也要提倡计划生育,具体要求和做法可由有关省、自治区根据当地实际情况制定。 该生育政策的主要特征是:既提出了限制人口数量过快增长的要求,又提出了提高人口出生素质的要求;既提出了国家提倡什么,又提出了国家抑制什么;贯彻了从实际情况出发,区别对待,分类指导,不一刀切的

收稿日期:1999-10-21

作者简介:张纯元(1933)),男,北京大学人口研究所教授,博士生导师。47

精神;少数民族也要计划生育,生育数量可以适当放宽。

这一生育政策是当今中国人口与经济、社会、资源、环境逐步实现可持续发展的要求,也是中华民族繁荣昌盛的需要,它既照顾了宏观及其长远利益,也照顾了微观及其当前利益,缩小了国家和家庭在生育需要方面的差距,得到了绝大部分育龄群众的支持,因而取得了史无前例的举世公认的成就。

制定我国的人口政策是一项十分复杂的工作。这既由于影响和制约人口因素的复杂性,也由于人口能够作用于其他因素的复杂性。因而,对于依据什么来制定我国人口政策的认识,在人口学界也有一些不同观点。有的认为:/中国现阶段的人口政策,是在马克思主义指导下,根据国家的人口数量、人口素质以及人口分布、年龄、性别构成等性质和社会经济发展的需要而制定的0(底书贵,1989);有的认为,/任何统治阶级在制定维护其统治地位和利益的人口政策时,总是从经济与人口发展的相互关系、从人口与自然环境的相互关系以及从求得民族繁荣等客观现实出发0(侯文若,1985);还有的认为,/要想制定出科学的和行之有效的人口政策,必须以科学理论为指导,综合考虑各种客观因素和人的心理因素。如果缺乏一定的依据,是不可能制定出科学的人口政策的0(王俊祥,1994)。这些看法虽然大同小异,但还是反映了强调的重点和视野涉及的范围是不同的,有的强调要有科学理论的指导,有的侧重从人口与经济、人口与自然环境等国情出发,有的则提出要有利于民族的繁荣,有的提出要考虑人口的心理因素,等等。笔者认为,上述看法都是无可非议的,有一定道理的,因为制约人口政策制定的因素实在太多了,就是再增加一些也是能够罗列出来的。问题是,哪些是主要的,哪些是必须考虑的,哪些是可以考虑也可以不考虑的,我们必须予以区分。只有这样,我们才能抓住人口政策的主要依据,考虑那些必须考虑的因素,从而使我国人口政策具有较强的科学性,既有利于民族的繁荣昌盛,也有利于经济社会的可持续发展。笔者认为,必须主要依据以下三方面来制定我国的人口生育政策:

11马克思主义人口理论和毛泽东、邓小平人口思想是我国制定人口生育政策的思想理论依据

任何政策的制定都是在一定的思想理论指导下进行的。有什么样的思想认识路线,就会制定出什么样的政策来。我国的人口生育政策就是在马克思主义人口理论和毛泽东、邓小平人口思想的指导下制定出来的。马克思主义人口理论和毛泽东、邓小平人口思想不是就人口谈人口,而是运用唯物论的方法,把人口现象、人口运动及其整个过程放到生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动中加以考察,从而既科学地阐明了人口自身的发展规律,也阐明了人口与经济、人口与社会的发展规律,在此基础上,提出了著名的/两种生产0理论、人多也好也坏的两点理论、人口非控制不行的理论、中国是大国也是小国的理论、人均是主要尺度的理论,为我们认识和解决中国人口问题,为我们制定出一个符合中国实际需要的人口生育政策提供了思想理论基础;同时,也为我们在人口问题上统一全国人民的思想认识提供了有力的理论武器。

21我国人口、经济、社会、资源、环境的现状及其交互作用后可持续发展的需要,是制定我国人口生育政策的客观国情依据

任何一个国家的人口生育政策,都是从自己的国情及其需要出发而制定出来的。我国是世界上第一人口大国,人口基数大、素质偏低;经济较为落后,底子薄,人均收入低于世界平均水平很多;各种社会设施和社会福利的人均水平处于世界平均水平以下;各种资源总量可观,但是总的人均水平则归于世界上最低行列;自然环境虽然空间较大,但是适宜于人类生存的环境相对紧张,环境的人口承载力已接近饱和。我们的经济、社会、资源、环境已经承受了来自人口的巨大压力,我们不能再继续加压了。摆在我们面前的任务是:承认现实,在已有国情的条件下寻求快速发展的路子。在人口方面,要尽量减少出生人口数量,提高人口素质;在经济方面,在充分利用和发挥劳动力资源优势的同时,大力采用最新技术,以尽快提高社会平均劳动力生产率水平;在社会方面,改善社会设施,增进福利水平,不断提高人们的生活质量;在资源方面,节约资源,提高资源利用率,在开发新资源的同时转变经济的增长方式,提高单位资源的贡献率;在环境方面,合理人口分布,减少污染或破坏,大力发展环保产业,使生态得以平衡,并处于良性循环状态。以上国情诸多要素的发展并不是孤立的,而是相互联系、相互制约、相互依赖,其中特别是人口要素,既与经济有着密切的关系,又与社会有着密切的关系,既与资源有着关系,又与环境有着关系,人口的数量过多和素质偏低的现状正在通过许多途径给经济、资源、环境以不良的影响。我国国情的现状和未来发展趋势以及人口与经济、社会、资源、环境的可持续发

展都要求我们制定一个控制人口增长,提高人口素质的人口政策。

31绝大多数人的生育观念定势及其可塑性是制定我国人口生育政策的社会心理依据

生育观念是人们生育需求的反映。生育需求即生育动机,有经济的、社会的、精神的、宗族的、夫妻之间的等等多个方面。由历史和现实诸多因素形成的人们生育观的定势,虽然是我们制定人口政策的出发点,但不是我们制定人口政策的决定点和最后临界点。人们生育观的可塑性和生育极限性才是我们制定人口政策的决定点和最后临界点。从出发点到最后临界点的人们生育观的可塑性是有较大幅度的。我们决定人口政策内容及其量点究竟在较大幅度的哪一点上?对此,我们认为,在控制人口过速增长方向已定的条件下,主要就决定于经过努力工作后人们心理的承受能力了。能承受得了,我们的人口生育政策最终就能落实,也会有很好的政策效果。承受不了,就会造成诸多矛盾,出现各种阻力,人口生育政策就不能完全落实,政策效果也不会是理想的。因此,我们在制定人口政策时,要认真考虑人们生育观的可塑性和人们的不断变化着的心理承受能力,在执行人口政策时,要从育龄群众现实需要出发,采取多种措施,急人所急,帮人所需,不断加大人们生育观的可塑性,提高他们对人口生育政策在心理上的承受能力。只有这样,我们的人口生育政策才是从实际出发的,才会得到绝大多数人的拥护,也才能顺利地得到贯彻执行。

2 中国人口生育政策的演变历程

中国人口生育政策是在中国控制人口实践中逐渐产生和完善起来的。由于历时几十年,过程一波三折,加上学者研究角度不同,所以人口学界对我国人口生育政策演变的历程和阶段划分看法很不一致。有的认为,/我国人口政策的制定经历了五个大的阶段:第一阶段)))制定人口思想的提出;第二阶段)))人口政策萌芽;第三阶段)))人口增长失去控制;第四阶段)))人口政策开始形成;第五阶段)))人口政策最终形成并进一步完善0(侯文若,1985);有的则认为,/新中国成立以来,中国人口政策经历了曲折发展和逐步完善的过程,大致经历了以下三个阶段:(1)人口政策的初步提出和受到严重干扰阶段(1949)1971年);(2)人口政策的形成和全面推进阶段(1971)1978);(3)人口政策的日益完善和稳定阶段(1978年至现在)0(孙栋康,1999);有的更认为,/我国生育政策的演变,大体上可划分为九个历史时期。(1)从中华人民共和国成立到1953年)))鼓励人口增长的政策。(2)1954年至1957年)))由严禁节育到逐步主张节制生育。(3)1958年至1959年)))已孕育起来的上层控制人口思想受到严重干扰。(4)1960年至1966年文化大革命发动前夕)))计划生育思想复苏与开展工作。(5)1966年至1969年)))计划生育政策未变,但丧失实施的社会环境。(6)1970年至1980年初秋)))全面推行计划生育,形成合情合理的生育政策。(7)1980年至1984年春)))计划生育政策由晚稀少向一孩紧缩。(8)1984年至1991年)))完善计划生育政策形成各地方计划生育条例。(9)1991年至1999年)))现行计划生育政策的稳定0(冯立天等,1999)。产生这些不同看法的原因,不在于对生育政策发展史实变动的分析,而在于划分阶段的根据和标识。有的根据控制人口思想的产生、人口政策和控制人口实践状态三个标识来划分;有的根据生育政策取向、实施环境和国家领导人对生育所采取的态度来划分。根据不同,划分的时期或阶段也就不同。这就是出现分岐的根本原因。笔者认为,我们研究的对象是我国人口生育政策的演变历程,只有以生育政策变动状态为根据来划分时期或阶段才是正确的。据此,笔者把我国的限制人口增殖的生育政策演变历程划分为五个阶段,并予以论述如下:

第一阶段:1949年至1961年)))限制人口增殖生育政策的思想准备阶段。

1949年中华人民共和国成立以后的许多年,我们没有明确的人口生育政策。在这段时间里,人口发展处于自发的、非计划的状态,出生率很高,但是,由于人民生活初步得到改善,加上医疗卫生事业的发展,人口死亡率显著下降,年平均人口自然增长率1952年达到20j,以后的几年也是有增无减。在人口政策上,一些人误认为人口不断迅速增长是社会主义人口规律的客观要求,是社会主义制度优越性的表现。在社会政策实施上,按人口多少,对人口多特别是子女多造成的家庭困难给予补助。政府的机构严格限制人工流产,除继续妊娠会严重危及孕妇或出生婴儿健康并经过批准允许打胎外,严禁非法打胎。至于绝育限制得更加苛刻,在49

1952年公布实施的5限制节育及人工流产暂行办法6中规定/已婚妇女年逾三十五岁,有新生子女六人以上,其中至少有一个年逾十岁,如再生育将严重影响其健康以至危害其生命者0经过批准方可绝育,否则/凡违反本办法,私自实施绝育手术或人工流产手术者,以非法堕胎论罪,被手术者及实行手术者均由人民法院依法处理0。所以,这个时期实际实行的是鼓励人口增长的生育政策。

人口思想是人口实际运动状态的反映。1953年我国进行了第一次人口普查,结果显示总人口突破6亿大关,人口自然增长率高达23j。此时,城市住房已开始有些紧张,青少年升学受到校舍的限制,育龄人群的避孕要求变得强烈起来。1954年5月,邓颖超同志就部分妇女的避孕要求写信给任副总理的邓小平同志,邓小

º平阅后批示:/我认为避孕是完全必要的和有益的0,并要求采取一些有效措施来解决这个问题。同年12月,¹

鉴于对节育问题议论较多,在不同场合上也有公开争论,为了表明党中央的态度,刘少奇同志主持召开了关于节制生育问题座谈会。在广泛听取各方面意见的基础上,他代表党中央明确指出:/党是赞成节育的0,/说节育不人道,这不对0。/如果不节育0,人口/增加还要快0。/人口增加后有没有困难?有困难,困难很多。,,父母、家庭、小孩子本身都困难,社会和国家也困难。01955年3月中央在卫生部党组关于节制生育问题报告上指示:/节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性的问题。在当前的历史条件下,为了国家、家庭和新生一代的利益,我们党是赞成适当地节制生育的。各地党委应在干部和人民群众中(少数民族地区除外),适当地宣传党的这项政策,使人民群众对节制生育问题有一个正确的认识0¼。这是一个划时代的批示,它不仅标志着我党思想认识上的根本转变,即从反对节制生育到赞成节制生育,而且第一次把节制生育上升到了党的重大政策的高度。

1956年初,中央公布了51956)1967年全国农业发展纲要6(修正草案),在纲要中明确提出:/除了少数民族的地区以外,在一切人口稠密的地方,宣传和推广节制生育,提倡有计划地生育子女,使家庭避免过重的生活负但,使子女受到较好的教育,并且得到充分就业的机会0½。

1956年9月,周恩来同志在/关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告0中指出:/为了保护妇女和儿童,很好地教养后代,以利民族的健康和繁荣,我们赞成在生育方面加以适当的节制。卫生部门应该协同有关方面对于节育问题进行适当的宣传,并且采取有效的措施0¾。

1957年3月,毛泽东同志在最高国务会议第十一次(扩大)会议上说:/要提倡节育,要有计划地生育0。/总而言之,人类要自己控制自己,有时候使他能够增加一点,有时候使他能够停顿一下,有时候减少一点,波浪式前进,实现有计划的生育0¿。并要求政府/设一个节育委员会0,/三年试点,三年推广,四年,,实行0。

与此同时,在社会科学界和一些参政的民主人士中也有不少人关心我国的人口问题,如邵力子、马寅初等,他们在不同场合以不同方式陈述了自己关于节制生育的主张,马寅初先生还在1957年7月的5人民日报6上发表了自己在深入农村进行社会调查基础上撰写的长篇论文)))5新人口论6,影响广泛,成为当时最具代表性的著作。

这一时期,党内外关于节制生育思想的提出和传播,是在与鼓励生育思想的斗争中进行的,党和政府从中国人口变化的实际出发,摆脱了苏联及其教条主义的影响,承认中国存在人口问题,需要控制人口的过快增长和实行计划生育,为我国制定限制人口增殖的生育政策作了思想上和舆论上的准备工作。虽然这种准备更多的是在上层人士和学术界进行,群众的节制生育的宣传工作尚未开始,绝大数人的生育行为一如往故,但我国限制人口增殖生育政策的提出本身就是至关重要的。尽管1957年下半年开始的反右派斗争和1958年发起的大跃进运动,对节制生育工作有所冲击,有的学者受到批判,个别领导者关于控制人口的思想曾一度模糊起来,但大跃进的干扰很快过去,中国客观存在的人口问题又显现出来,节制生育思想的真理光辉再度闪烁,也就为我国限制人口增殖生育政策的诞生奠定了思想基础。

第二阶段:1962年至1969年)))限制人口增殖生育政策的提出及其在部分市、县的试行。

对大跃进失败的反思,人口与粮食的尖锐矛盾,持高不下的人口自然增长率,特别是三年困难时期过后的补偿性生育(1963年人口出生率全国为43.3j,市为44.05j,人口自然增长率全国为33.33j,市为37.37j,县为32.7j),使人口对经济、社会的多重压力进一步加大,1964年第二次人口普查提示人口已超过7亿,所»

有的这些都从不同角度启示党和政府必须推进节制生育的方针,以逐步缓解上述矛盾。因而,1962年12月以中共中央和国务院的名义发出关于认真提倡计划生育的批示,认为/在城市和人口稠密的农村提倡节制生育,适当控制人口自然增长率,使生育问题由毫无计划的状态逐渐走向有计划的状态,这是我国社会主义建设中既定的政策。认真地长期地实行这一政策,有利于保护母亲和儿童的健康,有利于教养后代,有利于男女职工在生产、工作、学习中充分发挥自己的力量,也有利于我国民族的健康和繁荣。因此,提倡节制生育和计划生育,不仅符合广大群众的要求,而且符合有计划地发展我国社会主义建设的要求。0À党中央和国务院同时要求各级党委加强对节制生育和计划生育工作的领导,做好宣传工作和技术指导,抓好避孕药品、用具的生产和供应工作。一年之后的第二次城市工作会议,中共中央和国务院再次强调,要积极认真地开展计划生育工作,指出这是一次极其重要的任务,应长期坚持下去。同时明确提出,大力提倡晚婚,要求国务院有关部门做出限制早婚的全国统一的规定,并对不利于计划生育的职工生活福利、劳动保险、公费医疗等规定进行适当修改,

Á/今后,职工做节育和结扎手术,一律免费,并且给以短期休养时间,工资照发0。中共中央和国务院的这些批

示,以指令发文件的形式,提出了我国限制人口增殖的生育政策,并规定了节育手段和工作方式以及必要的配套措施。尽管这些政策规定只是初步的而且还很不完善,但它标志着中国限制人口增殖生育政策的诞生,因而具有划时代的意义。

为了落实限制人口增殖生育政策,1963年10月中央和国务院决定设立计划生育机构,要求/中央和地方,都要成立计划生育委员会,具体领导这方面的工作0。1964年国务院成立了由国务院秘书长周荣鑫任主任的计划生育委员会,接着各省、市、自治区相继成立了计划生育工作机构。这样,政策提出来了,工作机构建立了,节制生育的实际工作在一定范围内就开展起来了。尽管当时主要是在城市,农村大约只有五分之一的县不同程度地开展了计划生育工作,但节制生育的成效还是明显的。1968年城市的人口出生率为20.85j,比1963年的44.05j降低了23.2个千分点;农村人口出生率也降低了6.48个千分点。

1966年/文化大革命0动乱开始后的前几年,虽然党和政府并没有放弃控制人口过快增长的方针,仍在实行限制人口增殖的生育政策,但社会环境处于无政府状态,一些计划生育机构名存实亡或者被/革命委员会0给取消了,节制生育的实际工作停顿了,因而人口又处于盲目发展的状态。1966年至1969年这四年之间,年均人口出生率都在34j以上,年净增人口都在2000万以上。这种人口增长态势并不意味着限制人口增殖生育政策的失效或不存在,恰恰说明生育政策的落实需要一定的社会条件和一定的工作运行机制。

第三阶段:1970年至1980年)))限制人口增殖生育政策的逐步形成和全面推行。

/文化大革命0的动乱使经济滑坡,人口增长,1969年全国总人口突破8亿大关。人口与经济的相背运动,使本来已尖锐的矛盾更加突出出来。这种客观现实迫使党和国家领导人不能不重申控制人口政策的重要性。1970年2月周恩来在全国计划会议上提出/计划生育工作0文化大革命期间有点放松,/青年结婚的早了,孩子生的多了0,/70年代人口要注意计划生育0Â。同年6月,周恩来更加明确地指出:/计划生育属于国家计划范

vl围,不是卫生问题,而是计划问题。你连人口增加都计划不了,还搞什么国家计划!0