徐州法院涉诉信访情况的调查与对策建议

作者：课题组  发布时间：2006-07-07 08:53:10

课题组简介

主持人：胡道才，徐州市中级人民法院院长。法学学士，国家法官学院江苏分院、中国矿业大学文法学院兼职教授。注重调查研究，有《刑事上诉案件审理方式剖析》、《人民陪审制度的理性选择与制度建构》等多篇论文在《人民司法》、《审判研究》等刊物上发表。

负责人：刘慎辉，男，1972年生，法律硕士。徐州市中级人民法院研究室主任。徐州市拔尖人才。论文在全国、全省法院系统多次获奖。

执笔人：魏俊哲，男，1969年生，南京大学在读法律硕士研究生。徐州市中级人民法院研究室助理审判员。江苏省法学会会员。2003年度全省重点调研课题优秀成果《关于审判流程管理制度的调查研究》的主要承担者和执笔人。其论文在全国法院学术讨论会上获得二等奖两次、三等奖一次。

目    录

一、 涉诉信访现状的调查表明：审判质量与信访量出现了

不正常的反比现象        ┄┄┄┄┄┄┄┄┄┄┄┄┄┄┄┄┄（6）

二、涉诉信访剧增原因分析       ┄┄┄┄┄┄┄┄┄┄┄┄┄┄┄┄┄（8）

三、建立终结涉诉信访机制是解决信访量逐步攀高的必然举措  ┄┄┄┄（11）

（一）建立涉诉信访终结机制的基本原则      ┄┄┄┄┄┄┄┄┄┄（11）

（二）认定无理信访程序的建议        ┄┄┄┄┄┄┄┄┄┄┄┄┄（12）

（三）认定无理信访标准的建议        ┄┄┄┄┄┄┄┄┄┄┄┄┄（13）

（四）关于建立涉诉信访复查公开听证制度的建议  ┄┄┄┄┄┄┄┄（15）

【内容摘要】 “2003年中国遭遇信访洪峰，新领导人面临非常考验”，2004年以来，信访洪峰持续高涨，严重影响了国家管理秩序，阻碍了和谐社会的建立与发展。作为全国信访洪峰中的一个重要组成部分的涉诉信访，引起了人们的广泛关注。涉诉信访工作一直是困扰法院工作的重点难点问题。如果要从根本上解决涉诉信访问题，就必须客观地了解涉诉信访的现状，分析引发涉诉信访的深层次原因，而不是采取解决 “保守治疗”的方式。有鉴于此，徐州中院成立了专门的课题组，以徐州法院系统为调研对象，在全市法院系统开展了专题调查，对所有的上访老户进行个案剖析，并在中级法院和四家基层法院先后召开座谈会6次。

调查结果显示：信访总量逐年下降，到基层法院信访呈逐年减少趋势，而越级上访在整个信访中的比率却逐年上升。这种现象的背后是人民法院丧失了司法权威，人民群众“信访不信法”，其他机关对信访的做法形成了暗示和“鼓励”，诱导了上访。 “上访人大多数是有道理的”这一论断缺乏统计数据的支持。越级上访、通过其他机关解决问题的比率极小，上访人为何还在执着的奔走？大量的实证调研得出的结论是：上级法院、其他国家机关越重视信访工作（当然这种重视主要表现为领导亲自接待签批意见等），越级上访现象就越多，上访人的权利边界越容易越过而被滥用，上访秩序越混乱，司法资源的浪费越大，司法权威受到的损害越大。同时，由于大量当事人滥用信访权，背离了法律轨道，也已经出现了“反法治”的倾向。

课题组在此基础上，认为长期以来，涉诉信访工作由于缺乏终结处理机制，上级机关对无理信访的宽容，使得当事人用越级上访、重复上访、进京上访以寻求“权力”机关、“权力”人物的法外开恩和保护，这种情形的不断出现，已经严重影响了司法权威，以至影响到社会和谐以及党和国家的权威。课题组进而对如何建构涉诉信访终结机制提出了具体设想。指出涉诉信访在法律转型时期存在着悖论，目前的状况已到了对信访制度进行改造的适合时期，也迫切需要对涉诉信访制度进行改造创新。建构涉诉信访终结机制是一个迫切而又现实的选择。

课题组认为，构建涉诉信访终结机制必须在保障信访当事人的合法权益与维护司法权威之间找到一个平衡点，决不能为了维护司法权威而损害信访当事人的合法权益。因此，在具体的制度建构中，应当坚持合法原则、保障合法权益原则、司法程序穷尽原则以及社会综合治理原则，应当按照严格的程序和标准进行。检讨我国现行的两审终审制，建立特定案件的三审终审制。反思目前的申诉、申请再审工作机制，从审级以及法官主体进行重构。调研报告提出，凡是认定上访老户、无理上访以及在社会上引起重大影响的信访案件，采取公开听证方式是提高申诉复查工作社会公信力的必由之路。报告对人民法院召开涉诉复查公开听证会的价值、运行规则以及注意问题进行了充分的探讨。

【关键词】  涉诉信访   司法终局性   终结机制   复查公开听证

徐州法院涉诉信访情况的调查及对策建议

涉诉信访工作已经成为困扰法院工作的一个突出问题,为了客观分析当前涉诉信访工作的现状，探索解决这一难题的有效途径，市中院对近年来的信访工作进行了调研分析，认为建立涉诉信访终结机制是解决涉诉信访众多难题的必然措施（课题全文约29000字，本材料为简编本计7000字）。

一、涉诉信访现状的调查表明：审判质量与信访量出现了不正常的反比现象

近两年来，市中院以加强自身建设为着力点，强化法院规范化管理，取得了较好的效果，办案周期缩短，违纪现象减少，法院的社会公信力提高。同时加强了涉诉信访工作组织机构建设，进一步完善了涉诉信访工作制度，强化涉诉信访工作监督，严格涉诉信访工作的各项考核机制，狠抓信访长效管理机制建设。在具体工作中，近两年来，中院立案复查数量增加了2.2倍，从事信访、立案、审判监督、质量评查的人员增加了1.8倍，使立案、审监两庭成为中院人数最多的几个庭。然而在此情况下，一是上访在全市法院整个信访中的比例有某种上升趋势，尤其是在中院比较明显：2001年以来，中院接待来访人数在全部信访的比率分别为2001年26.72、2002年39.02、2003年41.32。二是中院信访量出现了上升趋势。市两级法院处理人民群众来信来访总数分别为2001年40361件（人）次、2002年7705件（人）次、2003年4758件（人）次，中院信访量在全市法院信访总量中比率分别为2001年2.91、2002年为21.52、2003年为24.21。（见表1。）

表1：全市法院来信来访情况表

时间 2001 2002 2003 2004年1-9月 合计

全市

法院 来信 来访 来信 来访 来信 来访 来信 来访 来信 来访

1298 39063 1438 6267 1333 3425 590 2495 4659 51250

40361 7705 4758 3085 55909

中院

861 314 1011 647 676 476 170 522 2718 1959

73.28％ 26.72％ 60.98％ 39.02％ 58.68％ 41.32％ 24.57％ 75.43％ 58.115 41.895

1175 1658 1152 692 4677

但是从案件质量角度看，审判质量却逐步提高。全市法院2002年至2004年1－9月间信访总数为15548件，进入复查程序为2824件，复查后经裁定或者决定进入再审程序311件，即经信访复查程序进入再审的与信访总数比率为2.00％。全部再审案件的改判发回重审率为41.71％，这样可以计算出复查后经裁定或者决定进入再审程序311件中被改判发回重审的案件约为130件，这130件占涉诉信访总量比率为0.84％，占全部案件的比率为0.75‰，也就是说，通过信访被改判以及发回重审的案件仅仅占到全部信访案件的0.84％，占全部案件的0.75‰。在改判以及发回重审案件中，属于2002年以前生效的有105件，2003年、2004年生效的分别为22件、3件，分别占2003年、2004年结案总数的0.4‰和0.1‰。（见表2。）另外，从省法院审判管理统计中，中院今年1－11月份，被改判发回的共92件。其中属于2002年以前生效的案件45件，2003年生效的案件37件，2004年生效的仅10件，充分说明市中院审判质量逐年好转。

表2、全市法院信访量与处理结果对照表

内容 ① ② ③ ④ ⑤ ⑥ 比例

时间 申诉申请再审案件 裁定决定再审案件 全部再审案件 再审改判　　发回 信访

总数 案件

总数 ②/① ②/③ ④/③ ②/⑤ ④/⑤ ④/⑥

2002 670 102 223 68 7705 64078 15.22 45.74 30.49 1.32 0.88 0.11

2003 1138 120 166 80 4758 61979 10.54 72.29 48.19 2.52 1.68 0.13

2004年1－9月 1016 89 208 101 3085 47872 8.76 42.79 48.56 2.88 3.27 0.21

合计 2824 311 597 249 15548 173929 11.01 52.09 41.71 2.00 1.60 0.14

而且，全部的再审案件还包括人民检察院抗诉以及法院院长依照审判监督程序提起的案件，由于这两类案件被改判和发回重审的比率高于经申诉审查进入再审的案件。因此，通过信访引起申诉复查再审被改判以及发回重审的案件与全部信访案件、全部案件的比率，较现在计算出的比率还要低。

二、涉诉信访剧增原因分析

较之前几年，市中院对涉诉信访工作投入的人力、物力是空前的，措施也是较为有力的，各方人员的积极性得到了充分的调动，涉诉信访工作取得了一定的成绩。这种涉诉上访剧增局面，在全国的大背景下看，既有国家宏观的背景，也有信访者个人微观的因素；既是历史传统沉淀的产物，又是现实生活的反映；既有法院内部的原因，又有法院外部的诸多因素。

主要原因在于由于一直没有建立起涉诉信访终结机制，重访现象、无限申诉信访现象屡见不鲜。如何建立起有效的涉诉信访终结机制已经成为摆在人民法院面前的一个亟需解决的问题。另外，以下几方面也是造成涉诉信访量加大的重要因素：一是随着市场经济的发展、私有观念深入人心，人们对财产权、人身权等权利的自我意识日益强化。一旦失去则不论原因，不惜采取一切手段试图挽回。二是传统文化中权力本位的影响。主要表现为老百姓的“包公”情结和部分领导干部的“青天”情结。在经法律程序败诉之后即寻找青天，试图能得到法外施恩，挽回败局。三是社会舆论不正当引导。四是监督机制多元化的副效应。五是信访机制不尽合理。国务院《信访条例》扩大了宪法中当事人的申诉信访权力，增加了对个人私权事务的上访权，即对个人私权受到侵犯的也可以信访，把依法应当通过诉讼、行政复议、仲裁解决的事项又作为信访处理，使得已经进入司法途径的公民私权事务又可以脱离法律程序通过信访的方式寻求解决。另外，对违法信访行为制裁不力，致使一些群众产生法不责众心理，滥用信访权利。 六是法院的受案范围拓宽以及受理数量增多。七是立法滞后造成审判工作依据不足。八是法院内部因素不容忽视。主要表现为极少数案件裁判不公和部分案件执行不力。九是当事人的诉讼能力偏低。有的当事人法律素质不高，忽视证据的收集、固定与提交，导致法官在审理案件时难以查明客观事实，仅能依据双方提供的证据分析认定并根据法律做出裁判，败诉后当事人便认为司法机关解决不了其反映的问题，从而把希望寄托在上访之中；有的当事人法律观念陈旧，盲目地认为进了法院门，缴纳了诉讼费法院就要包办一切；许多当事人打官司时要求法院坚决排除干扰独立办案，而一旦败诉却又不能服判息诉，相反又希望通过外部权力影响判决结果；部分当事人诉讼心理扭曲，固执偏见；还有的个别上访老户把上访当作谋生的职业。极少数别有用心的当事人甚至集资组织集体越级上访，制造声势，借以向法院施压，以达到某种目的。

从第一部分的统计分析可以得出的结论是绝大多数涉诉信访不是有道理而是无理的。之所以会在某些时候认为涉诉信访大多数有道理的主要原因，在于信息接收不对称造成的。信访部门等机关或领导只能阅读或听取信访人一方的信访材料或陈述，不能听取诉讼相对人的陈述，自然会认为上访人多数是有道理的。如果这些部门和领导能再听听对方当事人的道理，往往就会得出更公正的评价。但是，让信访部门和领导把双方当事人传到一起听证在实践中很难做到。而法官则是通过直接面对当事人各方，听取各方陈述、举证、质证和辩论，在获得全面信息之后作出的结论。

各种各样的、形形色色的涉诉信访，给国家和社会生活造成了巨大的危害。一是严重扰乱国家管理秩序。一方面信访人越级访、集体访、暴力访以及围堵党政机关等行为越过法律边界，妨害社会管理秩序；另一方面，对信访工作的过度集中与重视，又模糊了党政机关的法律职能，对各机关法定职责界限是一种破坏，其后果是较为严重的，不良影响可能更为深远。二是影响审判工作正常开展，大大增加了诉讼成本。三是反复的毫无限制的复查、再审势必损害司法权威。四是造成上访者本人及其家庭日常生活质量下降，经济收入减少。

三、建立终结涉诉信访机制是解决信访量逐步攀高的必然举措

信访在我国目前是宪法确认的一项民主权利。任何机关也无权剥夺和限制。我们坚持信访制度，但是信访权不能滥用，必须有法律的规制。而且涉诉信访又有其特殊性，在任何现代法治国家的社会治理结构中都必须建立一个终局解决矛盾纠纷的机制，即信访终结机制。

（一）建立涉诉信访终结机制的基本原则

一是合法原则。无理上访、违法上访不仅危害和谐社会的建设，维护司法权威，更危害上访当事人的身心健康、危害信访人的合法权益，从深层次看，终审不能终结最终危害的是上访当事人自己的利益。因此，必须坚持法治信访原则。对违法信访、无理信访的宽容、保护是对违法行为的一种“奖赏”和“鼓励”。如果一次次地带回，给路费、生活费、困难补助费等，这种做法无疑不仅不会抑制信访，相反会“促进”信访，激发一些人的上访欲望，使得信访更加处于无序状态。因此，必须规范信访行为，把信访工作纳入法治化轨道。首要是要建立一套信访终结机制，在保护合法信访的前提下，严格界定违法信访和无理信访。认真落实 “保护合法上访，控制无理上访，制裁违法上访”的要求，对无理上访尤其是违法上访者，要坚决按照法律、行政法规，维护正常的法院诉讼秩序，为依法诉讼的当事人提供一个良好的诉讼环境。

二是保障合法权益原则。建立信访终结机制不是限制当事人的信访权利，恰恰是为了保障少数确实有道理的当事人合法权益，使其问题更容易被发现和解决，走出信访怪圈。

三是司法程序穷尽原则。认定无理信访，要穷尽各种司法程序，充分保障信访当事人正当行使合法权利。

四是社会综合治理原则。对于司法程序已经用尽的无理信访、上访老户，就不能再定位于法院的审判工作，而应当纳入社会综合统筹管理，通过地方党委、人大、政府、当事人单位等社会各界力量形成的合力，进行综合治理。

（二）关于认定无理信访程序的建议

1、两级法院对需要办理信访终结的案件，除精神病人上访需终结的案件外，均需经过以下程序：

一是该案件必须经公开听证或公开听诉；

二是该案件必须经过院长办公会或审判委员会讨论作出复查结论及终结决定；

三是办理信访终结的法院一般应在申诉人所在地公开进行息诉听证，该听证会应邀请当地有关部门和社会公众参加旁听。

2、对终结信访程序的案件，相关法院在中院或省法院备案的同时，应抄报当地人大、政法委、信访局等有关部门。对终结信访程序的案件，应在法院信访接待室予以公布。经与当地有关部门协商，也可以将案件及当事人无理上访情况通过新闻媒体向社会公布。

3、对已经终结信访程序的案件，当事人继续无理上访的，人民法院对其申诉案件不在受理，由办理终结程序的法院或由该法院会同当事人所在地法院与当地有关部门联系，落实稳控措施，做好稳定控制工作。

4、对法院作出终结决定后仍继续违法上访，扰乱国家机关正常工作秩序和社会秩序的上访人，可视情结予以批评教育；其违法行为符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零二条规定的拘留条件的，可依法予以司法拘留；违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，移交当事人所在地公安机关依法处理；构成刑事犯罪的，依法追究刑事责任。

（三）关于认定无理信访标准的建议

有人建议，对上访不息之一的涉诉信访案件由法院以外得的其他机关组织听证、做出结论。我们认为这种建议是违反法律的。宪法以及相关法律均有规定，非经法定程序，任何机关都不能否定人民法院依法做出的裁判文书的效力。法院的裁判文书负载的不是某一个法院或某位法官的权力，她代表的是国家法律和国家的强制力。因此，涉诉信访的终结机制仍应严格依法建立，标准和程序也必须遵循诉讼法的规定。经过对相关法律的深入研究，按照省法院近日印发的《关于建立涉诉信访案件终结机制的实施意见》的规定，并借鉴其他地区的经验，我们建议：

全市两级法院处理涉诉信访案件时，存在以下几种情形的，可以终结该信访案件。

1、基层法院做出生效裁判的案件，经过基层法院和中级法院复查或再审，以中院的处理结论为终结结论，由基层法院终结信访程序，并将案件情况及终结情况书面报中院备案；

2、中院做出生效裁判的案件，经中院和省法院复查或再审，以省法院处理结论为信访终结结论，由中院终结信访程序，并将案件情况及终结情况书面报省法院备案；

3、对案件经复查确无问题，但当事人确有社会困难的信访案件，应终结信访，将案件情况及终结情况逐级书面报省法院。同时，应将该信访人的材料转交社会保障或民政部门，由民政部门通过社会保障渠道依法依规救助和保障，而不能因为其信访而由法院或政府财政等部门给予额外照顾；

4、对经鉴定为精神病人且申诉确属无理的上访人员，相关法院应终结信访程序，并将案件情况和终结情况书面逐级报省法院备案，该法院应及时联系民政等有关部门予以收治；

5、法院裁定不予受理的案件，经复查确实不属于人民法院管辖范围的，由作出生效裁定的法院终结信访程序，并将该情况逐级书面报省法院备案；

6、虽经法院裁判，但当事人上访并非因法院裁判其他引起的，不属于人民法院处理范围，由相关法院查明情况后终结信访程序，并将终结情况逐级书面报省法院备案；

7、不符合法定申诉、申请再审条件的，由作出生效裁判的法院终结信访程序；

8、对执行异议案件不服而申诉的，由受理执行案件的法院以其上一级法院的审查结论为终结结论终结信访程序。

（四）关于建立涉诉信访复查公开听证制度的建议

法院对于正常的申诉、申请再审仍应依法进行复查听证，这类听证的具体程序均有严格的规定。对涉诉信访案件的听证有其复杂特殊性，一般都经过了正常的复查，但对于脱离法律程序的非诉信访案件的复查应有特殊性的要求和程序。召开这类案件的公开听证会是一个基本的措施。

召开听证会目的就在于通过规范的程序对信访案件形成共识，终结无理信访。涉诉信访的听证对于终结信访机制的完善具有重要意义：信访复查公开听证能够增强人民法院处理涉诉信访问题、信访人从事涉诉信访活动的法治观念；能够广泛听取各方面意见，公平、公开、公正地处理信访问题，提高法院的社会公信力；表达了对信访人知情权、申诉权的充分尊重，满足了信访人感情宣泄的心理需求，使信访人真心感受到信访权益得到了充分保障，促使信访人放弃过多或无理要求。听证会适用于认定上访老户、无理上访以及在社会上引起重大影响的信访案件。听证会由法院的院、庭长、负责复查案件的资深法官主持。

为保证信访复查公开听证的质量，应做好以下几项工作：

一是调查核实，搞清信访问题的实质。

二是搞好协调，争取各方的重视支持。听证会前，法院有关部门要认真研究，向党政有关部门和社会各界汇报、通报，邀请党委、人大、政府、政协、检察院以及信访人所在单位、居民（村民）委员会等派员参加。另外，还可邀请信访人的家人、亲戚朋友参加旁听。

三是严格程序。第一步，由复查法官向审判委员会或院长办公会汇报复查情况，初步确定为无理信访后召开听证会。第二步，由主持人组成听证合议庭组织听证。宣布听证会纪律重点是要求当事人在听证会上服从主持人的安排，提出问题、陈述观点要有理有据，辩论中要尊重事实、互相尊重人格。告诉当事人享有申请回避权。第三步，主持听证的法官将提起听证的信访问题的发生、发展及有关部门处理的过程作详细介绍。第四步，由上访者或者其代理人进行陈述，对方当事人及其代理人进行答辩。第五步，双方当事人及其代理人进行质证、辩论。第六步，主持人宣布休会一段时间，听证合议庭听取旁听的各界代表意见并进行合议。合议认为听证结果与审判委员会研究意见一致的按照审判委员会决定，由主持人宣布最终处理意见。听证合议庭认为听证中发现新问题新证据的，再次提交审判委员会讨论，并依据审判委员会讨论情况公开宣布决定。

四是要认真做好听证会的组织。做好现场实况记载，对听证会做文字记录，并进行全程录像、录音，并按照一定程序公开报道。

五是跟踪督办，确保听证结论的落实。对听证会作出的决定由专人落实督办，抓好反馈。需要启动再审程序的，按照法律有关规定办理。认定属于无理上访的，要整理好会议资料，存档备查，及时上报上级法院和有关党政机关。