英国战略环境影响评价进展与启示

英国战略环境影响评价进展与启示

作者：蔡玉梅、 张晓玲、 张文新 发布日期：2007-4-9 来源：广东土地科

学2006/6

摘要：从英国战略环境影响评价（SEA）的阶段分析入手，分别阐述了SEA的法律法规、评价导则或指南、评价方法三个主要方面。最后总结英国SEA的特点并提出对我国规划环境影响评价的相关建议。对我国SEA的研究具有重要的参考意义。

关键词： 环境评价 战略环境影响评价 导则

The Progress of Strategic Environmental Assessment in UK CAI Yu-mei 1 ZHANG Xiao-ling1 ZHANG Wen-xin2

(1.China Land Surveying and Planning Insistute , Beijing, 100029; 2. Beijing Normal University, Beijing, 100875)

Abstract：To begin with the analysis of Strategic Environmental Assessment ( SEA ) developmental stage of UK, the act or regulation of SEA , practical guidance on applying relative directive, act or

regulation, and SEA toolkit in UK were described respectively. Finally, the characteristics of SEA in UK is summed up and relative proposal were put forward. This paper supply important reference to SEA research in China.

Keys： Environment Assessment， Strategic Environmental Assessment，guidance

战略环境影响评价（Strategic Environmental Assessment, SEA）是一个旨在将环境和可持续发展因素纳入到战略决策中的程序。这一评价是应1992年环发大会发布的“２１世纪议程”第８章“将环境影响纳入到决策中去”的要求

而在全球范围内逐步开展的，尤其是发达国家美国、加拿大、英国、德国、奥地利、瑞典等。我国正式的规划环境影响评价工作自2003年9月1日起实施的《中华人民共和国环境影响评价法》开始。从2003年《规划环境影响评价技术导则》（HJ/T130）、环评具体范围（试行）的公布到能源规划、交通规划、“十一五”国民经济和社会发展规划环境影响评价的逐步开展，战略环境影响评价（政策层面的环境影响评价暂不考虑）工作取得一定进展。但是关于SEA的具体程序、技术方法等方面的研究滞后，尤其是适合我国政府机构设置、规划体系、国情等条件的SEA研究仍然薄弱。英国是属西欧的岛国，土地面积24.41万平方公里（包括内陆水域），总人口为6020万人（2005年6月）。具有较长的SEA历史，并且第一个提出了《SEA指令》导则的国家。借鉴英国战略环境影响评价的经验，开展适合中国国情的战略环境影响评价研究，对于建立环境友好型社会，促进社会经济的可持续发展具有重要意义。

1 战略环境影响评价的历史

由于在欧洲范围内缺乏对SEA统一的要求，一些欧洲成员国在20世纪80年代后期开始建立SEA体系。从“环境评估”、“可持续性评估”到“战略环境影响评价”，英国对战略环境影响评价的认识以及战略环境影响评价研究的开展经历了一个不断发展的过程。

1.1环境评价阶段

在英国，地方发展框架（原发展规划）指导着一个地区的发展。1992年，政府建议地方权力机构对其发展规划实施“环境评估”（环境部，DoE，1992）。根据《发展规划的环境评估实践指南》（1993，DoE），环境评价是以环境质量的定量本底为基础，对发展规划政策和建议的产生的单一以及复合的环境影响予以清晰、系统和反复评价，并作为规划编制和审查的一部份。其任务包括：识别环境的价值、危机和机遇，确定适宜的环境评价主题和范围，评价对环境产生的影响，包括对方案进行选择、提炼和改善。指南中建议评估工作可以在规划制定的任何阶段开展。如果评估过程由内部人员完成，则可建议向外界人员咨询。尽管根据评估结果可能需要对规划重新修改，但并不重要。

1.2可持续发展评价阶段

为将可持续发展思想纳入到政策、规划、计划和项目各个层次，根据1999

年的《公共咨询草案》，区域规划机构应对区域规划实行可持续性评价。1999年环境、运输和区域部（Department of Environment, Transport and Regions, DETR）发布的《实践指南—区域规划纲要可持续性评价》中指出，应优先发展区域规划纲要中的可持续性目标，其次是那些战略选择能否实现目标的指标。之后发布的《发展规划的规划政策》中建议（1）环境评估过程中评估的内容扩大到经济和社会领域；（2）对可选方案、政策和选址等进行全面评估；（3）从规划的早期开始向公众咨询。使以往的环境评价的内容更广，公众参与更多。

1.3战略环境影响评价阶段

2002年5月英国的规划开始由副首相办公室(Office of Deputy Prime Minister, ODPM)负责，直接由副首相进行领导。随着2001年欧盟《SEA指令》颁布，英国开始根据本国的情况执行欧盟《SEA指令》，建立了一些列相应的法律和导则，并应用于相关的部门，进入正式的SEA阶段。

2 战略环境影响评价法律

（1）欧盟《SEA指令》2001/42/EC

早在1975年，对欧洲范围内的SEA指令的讨论和对EIA 指令的讨论同时开始。而1985年通过的《EIA指令》（Commission of the European Communities (CEC),1985）仅适用于建设项目（Wood,1988）。直到1990年，SEA指令发布了初始提案，经过1996年、1999年的不断修订，2001年7月正式发布欧洲战略环境影响评价指令（European Directive 2001/42/EC (the SEA Directive)），作为欧盟环境领域重要的法律。所有欧盟成员国必须执行该《指令》，或者是取代成员国原来的SEA体系或者是对其进行补充，纳入到各成员国的规章制度之中。

欧盟《SEA指令》包括目标、定义、筛选、一般义务、环境报告、咨询、跨界咨询、决策、决策信息、监测、与其它欧共体法律的关系、信息报告和审查、执行、生效和接受15条。两个附件解释第五条第1款涉及的环境报告信息以及

第三条第5款涉及的用于确定可能造成重大环境影响的标准。

欧盟《SEA指令》具有《EIA指令》扩展的特点，强调评价的整个过程不仅仅是编写报告，评价应兼顾规划方案改善以及规划实施后的监测，并鼓励决策者使用SEA成果。但是关于环境的定义、适用具体的战略行为类型、咨询的机构、

替代方案的合理性分析等方面尚需进一步的修订。

（2）英国SEA法律和规章

为实施欧盟《SEA指令》，英国制定了相应的法律规章。分为国家规章和区域规章。国家规章指2004年颁布的《规划和计划的环境评价规章》（法定文书，2004，1633号），适用于英国整个领土。区域规章指《规划和计划的环境评价规章》（北爱尔兰，法定规章，2004，280号）、、《规划和计划的环境评价规章》（2004，威尔士法定文书，1656号），《环境评价法》（苏格兰，2005）只对本地区适用。

国家《规划和计划的环境评价规章》（The Environmental Assessment of Plans and Programmes Regulations） 包括介绍、适用于规划和计划环境评价、环境报告和咨询程序、采纳后的程序合计17条和2个附录。与欧盟《SEA指令》相同，两个附录分别是确定可能重要环境影响的标准、环境报告信息。

苏格兰《环境评价法》（Environmental Assessment（Scotland）Act）包括适用规划和计划的环境评价、环境报告和咨询、采用后的程序、其它、一般要求5部分26条，以及3个个附录，分别解释5条第2款涉及的项目、7条第2款涉及的确定环境影响可能重要程度的标准以及14条涉及环境报告的信息。

这些规章并不是重复欧盟《SEA指令》或者增加更深入的要求，而是根据英国国情的具体应用。主要对责任机构、咨询机构、时间设定以及其它关于咨询等的具体规定。

3 战略环境影响评价导则

3.1欧盟指令实施导则

为帮助各成员国理解、实施欧盟《SEA指令》以取得帮助决策，为当代和后代提供更高质量和生活以及更持续的环境，2003年9月欧盟委员会颁布了关于实施欧盟《SEA指令》的指南（Implementation of Directive 2001/42 on the Assessment of the Effects of Certain Plans and Programmes on the Environment）。指南的结构和《SEA指令》相同，首先理解什么样的规划和计划适用于《SEA指令》，集中讨论规划和计划的概念以及是否对环境有重要影响的要素。然后按顺序环境报告、质量保证要求、咨询条款、监测的要求，最后讨论《SEA指令》与其它欧盟法律的关系。指南分为介绍、目标、筛选、一般义务、

环境报告、环境报告的质量、咨询、监测以及与其它欧盟法律的关系9部分，对《SEA指令》逐条进行解释。

3.2 英国的战略环境评价指令实践指南

如何将欧盟《SEA指令》应用于英国的规划中，副首相办公室（ODPM）在2003年发布《战略环境评价指令：规划机构指南》、2004年发布《战略环境评价指令—实践指南草稿》的基础上，2005年发布了《战略环境评价指令—实践指南》

（A Practical Guide to the Strategic Environment Assessment Directive）。指南主要包括背景、SEA和咨询、SEA和可持续发展、SEA的阶段5个部分。附录的10个部分分别为：适用SEA的规划和计划指定类型（会不断更新）、其它相关的规划、计划和环境保护目标、收集和描述本底信息、本底信息来源、形成SEA的目标、指标和具体目标、发展和评价替代方案、预测和评价环境影响、评价二次影响、累积性和系统性影响、质量保障清单、监测。其中的SEA分为5阶段：一是设定评价内容和目标，建立环境本底，确定环境主题；二是形成并提炼可选方案并评价环境效果；三是准备环境报告；四是咨询和决策；五是监测规划和计划的实施。

3.3 英国SEA部门规划和计划指南

上述《战略环境评价指令—实践指南》外，对于特殊的规划和计划类型也编制了相应的指南。主要包括：适用于英国交通规划的《战略环境影响评价—交通规划和计划的核心导则》（副首相办公室，2004）、《战略环境影响评价实践指南》（环境机构，2004）、适用于英国土地利用和空间规划的《区域空间战略和地方发展框架的可持续评价》（副首相办公室，2004）、适用于苏格兰土地利用和空间规划的《发展规划环境评价的暂行规划指南》（苏格兰执行机构，2003）、适用于威尔士土地利用和空间规划的《单一发展规划的战略环境影响评价建议—暂行实践指南》（威尔士联合政府，2004）

其它特殊部门的SEA指南包括英国的自然、环境机构及乡村机构等发布的关于SEA和生物多样性导则、矿产工业研究组织编制的应用与综合规划

（aggregates planning）的有效SEA技术—预测技术工具包、石油和天然气贸易和工业部编制的应用与英国海上石油和天然气的SEA咨询、环境机构等联合发布的战略环境评价和气候变化等等。目前相关的部门指南处在发展和完善之中。

4 战略环境评价的方法

SEA实践性、不确定性和多学科性导致了SEA方法的多样性。因此，SEA 方法基本上是一个相关学科的方法集合，没有自己的独特方法。而且不同的规划和计划、SEA不同的阶段都会有不同的适用方法。有人将SEA方法分为“基于EIA的SEA方法”和“基于规划/政策的SEA方法”两种，也有人将SEA分为“流线型(streamlined)”和“全面型(comprehensive)”两种。英国环境机构2005年发布的《战略环境评价的实践指南》（Good Practice Guidelines for Strategic Environment Assessment）中推荐一下方法：专家判断方法（Expert judgement）、环境累积效果评价方法（Assessing cumulative effects on the environment）、最有效技术和最可操作的环境选择（Best Available Technique (BAT) and Best Practicable Environmental Option (BPEO)）、应用GIS的限制性和可行性（Constraints and opportunities mapping）、咨询和公众参与（Consultation and participation）、成本效益分析法（Cost benefit analysis techniques）、生态足迹（Ecological footprinting）、远景扫描(Horizon scanning)、持续性评价和综合评价（Sustainability Appraisal and Integrated Appraisal ）、模型法（Modelling）、多标准分析法（Multi Criteria Analysis (MCA)）、网络（偶然链）分析（Network (Casual Chain) analysis）、生命质量周期（Quality of life capital）、风险评价（Risk assessment）、情景试验（Scenario testing）、持续性门槛评价（Sustainability threshold assessment(STA)）。《战略环境评价的实践》（Strategic Environment Assessment in Action）还推荐了土地利用分割分析、生命质量分析、脆弱性分析以及兼容性评估方法。 表1是不同评价方法适用性。

表1 SEA 预测和评估方法举例

方法的类型 方法 SEA阶段

描述本底 识别影响 预测影响 评估影响 确保一致性

定性，参与 专业判断法 √ √ √ √ √

公众参与 √ √ √

生活质量评价 √ √

简单空间分析 图形叠置法 √ √

土地利用分割分析 √

地理信息系统 √ √ √

影响预测 网络分析 √ √

建模 √

情景/敏感度分析 √

影响评估

费用-效益分析

多标准分析 √

生命周期分析 √

脆弱性分析 √ √

承载力、生态足迹 √

风险评价 √ √

合理规划 兼容性评价 √

资料来源：《战略环境影响评价实践》（Strategic Environment Assessment in Action）

5 战略环境评价的特点和启示

5.1战略环境评价的内容在不断发展之中

在欧盟《SEA指令》颁布之前，英国的SEA是快速的、主观的和内部的，正如在“环境评估”阶段所体现的特点。到“可持续性评估”阶段，评价内容从单纯强调环境问题发展到综合考虑环境、社会和经济问题，从单纯对环境影响进行评价，到将可持续发展纳入到决策中，从建议向外界咨询到公众的广泛参与。到了真正的“SEA 阶段”，对评价的内容、适用评价的类型、评价过程和报告、相关机构的责任等在法律上予以规定。从1992年开始经历了十几年的探索与积累。因此，不仅SEA是一个过程导向的评价，SEA本身的发展也需要一个过程。

5.2 战略环境评价与规划体系的变革同步

SEA 的对象是不同层次的规划和计划。规划体系的变革常对SEA产生影响。英国的规划体系从1947年的《城乡规划法》（Town and Country Planning Act）开始，建立了两个层次的规划体系即机构规划(Structure plan)和地方规划(local plan)。这一体系经过1971年的《城乡规划法》得到巩固。其间根据政

府组织体系的变化作过调整，但无重大变化。直到2004年的《规划和强制性收购法》（Planning and Compulsory Purchase Act）颁布，英国规划体系发展改变，新的体系仍然以规划为导向，包括区域空间战略(RSS)和地方发展框架（LDF）两个层次。在县议会（County councils） 层次上的结构规划被取消，只负责废弃物和矿物规划。与此相适应，SEA也在作相应的调整。我国的空间体系的逐步完善也将对我国的SEA发展具有重要影响。

5.3 以案例为基础，重视编制可操作性的SEA评价导则

英国的SEA具有相对较长的历史，目前颁布的导则都是以大量的案例和研究为基础。早在2001年，英国的8个地区都对区域规划纲要进行了相当于SEA早期的壳持续性评估。比如2005年环境机构编制的《SEA实践指南》是在对洪水管理战略、地方废弃物规划、县矿物替代规划、油气开发战略、风能战略、区域资源潜力与发展战略等多个案例的基础上编写的。内容主要包括评价阶段、环境主题、不同部门规划、评价方法和案例研究五部分，对SEA的要求相对具体明确，容易操作。在我国逐步开展的部门规划环境评价指南中值得参考。

5.4 依据规划/计划的类型编制相应的评价指南

SEA的对象包括了不同的规划/计划类型，各种类型规划/计划的特点以及与环境的相关关系有所不同，决定了不同部门规划/计划的评价目标、指标和方法、减缓措施等方面都有所差别。英国在编制全国统一的评价导则后，相继编制了威尔士、苏格兰等不同地区的相关导则以及土地利用与空间规划、交通、能源等不同的评价导则。我国的规划环境影响评价导则2003年公布，部门导则的编制仍然需要深入开展，以满足SEA工作的需要。

参考文献（References）：

[1] [英]里基。泰里夫著，战略环境评价实践，北京，化工出版社，2005

[2] DoE(1992) Planning Policy Guidance Note 12,Developmental Plans and Regional Guidance, HMSO, London

[3] DoE(1993) Environmental Appraisal of Development Plans: A Good Practice Guide, HMSO, London

[4] DETR(1999) Planning Policy, Guidance Note 12, Development Plan, HMSO,London

[5] European Commission(2003) Implementation of Directive 2001/42 on the Effects of Certain Plans and Programmes on the Environment, Brussels.

[6] ODPM(2003) The Strategic Environment Assessment: Guidance for Planning Authorities, www.odpm.gov.uk