农民工移居城市是中国城市化的最大难题

　　在一定意义上可以说，何时“农民工”一词消亡了，城市化才算真正成功 　　 　　改革开放以来，中国城市化取得了长足进步。1980年时城镇人口为1.9亿人，城镇人口在总人口中所占比重仅为17.9％；到2010年，这两个指标已经分别达到6.66亿人和49.68％。单从城镇人口的绝对规模和所占比重两个指标看，城镇化速度是非常快的。但是我们也得清楚地知道，在这个人口规模中，至少有超过四分之一的部分是“伪城市人口”。我们迄今所实现的城市化，尚有相当一部分是并不真实的城市化。 　　为什么这么说呢?一方面，城市里确实住了这么多人，确实有与此相应的人群就业，确实要供应能够满足这样一个人口总量的各种产品和资源；但另一方面，这些人口中有超过四分之一的部分并未真正定居在城市中，他们的根还在农村，社会身份还是农民，他们远没有为城市所接纳。不论在那里住多久，对于城市来说，他们也还是“过客”。这部分人群的共同名字叫做“农民工”――一个在全世界的城市人群中，为中国所独有的群体的名字。 　　中国城市化能否成功，最终并非取决于我们能建多少高楼大厦，能修多长的地铁，城市经济创造出多大的GDP总量，城市的生活水平能够在多大程度上接近于发达国家。那取决于什么?根本地取决于我们能否真正解决好数以亿计的农民工在城市中定居的问题。在一定意义上说，什么时候“农民工”这个词从我们的社会生活中消亡了，中国的城市化才能真正称为成功。中国城市化过程中的最大国情，就在于我们必须在一个比较长的发展过程中面对大规模的农村人口向城镇迁徙、聚集和定居的问题。 　　 　　农民工“进城”涉及的实质性问题主要有四个：就业、社会保障、资产权益、住房 　　 　　农民工在城镇定居的实质性问题主要有四个方面。一是就业，二是社会保障，三是资产权益，四是住房。这里我们重点说住房。 　　农民工进城的一个重要障碍，就是住房。目前我国城市中，能够提供给农民工用于定居的住房，大概只有商品房一种。买房，这显然不是绝大多数农民工所能承受的。我们说中国目前的城市化中，有超过四分之一部分的人口实际上是伪城市人口，在一定意义上说，就是因为我们的城市几乎没有为这样一个数量巨大的人群提供定居下来的住房。 　　目前在我国城市中经商务工的农民工都住在哪里了呢?根据调查，主要住在四个地方。一是地下空间。仅仅在北京，每天在地下空间过夜的人数就超过100万。二是营业场所。遍及各个城市大街小巷的大排档、小餐馆、美发屋、按摩院等，那里的员工晚上大都就住在营业场所中。三是城乡结合部的农民出租屋。在所有大中城市，城乡结合部都一定存在着大量合法的、非法的农民出租屋。实际上这些农民出租屋才是城市中最大的“廉租房”供给源。四是建筑工棚。在我们的大中城市中，每天在建筑工棚中“枕瓦刀待旦”的青壮年小伙子达3400万人! 　　最近两年来，在中央文件中日益频繁地出现一个词儿，叫“新生代”农民工。如果说第一代农民工出来打工时并未有定居城市的打算，那么这个新生代农民工可是根本就没打算再回农村的一代人。这批需求已经成规模地出现在现实生活中了，但我们的城市还远没在住房建设、住房供给、住房政策上做好接纳他们的准备。 　　到现在为止，我们说的还只是已经在城市里经商务工的农民工。这个规模还只有2.4亿人。而事实上，目前站在“城门口”，准备在未来10年或者略长一些的周期内搬到城里住的人群还有两个亿! 　　如果说，农民工“进城”是中国城市化所面临的最大挑战，那么农民工住房就是我们的城镇住房建设所面临的最大挑战。 　　 　　农民工“进城”所涉及的“两难”土地制度问题，目前尚无明确答案，这个城市化进程的最大难题，仍是政策和制度研究上的最大弱项 　　 　　从制度层面看，农民工定居城市的住房问题，最根本、最核心的问题是土地制度的问题。 　　严格地说，我国对农民住房是有着比较稳定的制度保障的。这就是农村的宅基地制度。应当说，在一个很长的时期内，宅基地制度在保障农民住房上发挥了功不可没的作用。但随着社会发展，这个制度也面临着变革的巨大挑战。 　　一些人可能不是很了解，与城市中的居民住房不同，农民在宅基地上的住房是没有产权证的。在政策上，我国农民住房有个奇怪的“学名”，叫做“土地附着物”。人们知道，住房是农民最重要的资产之一。多少农民工在城市中拼命打工挣钱，为的就是攒一笔回家盖房子的钱。但农民自己花钱盖了房子，法律、政策却不承认这个资产的独立形式。农民的住房不能出卖、抵押，甚至出租也不合规。宅基地因种种原因被征用时，能够获得补偿的只有土地。住房只能和牲口棚、鸡窝、水井、树木一样按照“土地附着物”受偿。 　　在农村很多地方，一些外出务工的农民已经定居异地，不再返乡。但他们的宅基地怎么处理?在各地农村的实践中，在此情况下宅基地买卖实际上已经是一种公开的秘密。村里人口多的家庭分户时，被默认可以从其他不返乡家庭手里“买”宅基地。 　　在很多城市的城乡结合部，人们近年高度关注的“小产权房”、“乡产权房”等，在很大程度上也是利用农民宅基地，按照居民小区的形式成规模地盖起来，卖给或者通过“以租代售”方式变相卖给城市居民的住房。至于农民分散自建，用于出租的“握手楼”则实际上已经遍地开花。这些用于出租的楼房有的甚至盖到十多层。 　　我们目前在农民住房的土地制度上面临两难。房子是谁的?是农民自己的。农民自己的房子为什么自己不能卖?因为卖房子，哪怕只是卖房子的使用权，也要牵扯到土地，就是宅基地的使用权。因为宅基地的使用权制度是用来保障农民住房的，被城市居民买去，那么这个制度的根本基础就会被动摇。不让卖，实际上侵害了农民的资产权益；让卖，又会损害农民的生存保障权益。这涉及的不是一个农民，而是亿万农民。法律、政策在这里遇到了“两难”。于是农民房就有了“土地附着物”这个奇怪的名字。 　　这个土地制度还延伸出第二个“两难”，这就是宅基地的继承问题。按照我国现行法律，宅基地是不能作为遗产继承的。因为宅基地属于集体所有，农民只有对宅基地依法使用的权利。既然宅基地不是农民合法拥有的私人财产，当然就不能继承。问题就出在这里。宅基地的所有权属于集体，但宅基地上面的私房所有权可是属于个人的，这个房屋是依法可以继承的。继承房屋而不继承土地的使用权，这实际做不到。于是《土地管理法实施条例》又规定，“因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物而导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记”。这意味着，房屋的继承人可以向所在的县级以上人民政

府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行宅基地使用权变更登记，获批后就可以继续使用房屋下面的宅基地。为自圆其说，得绕这么大一个圈子。这究竟是可以继承呢，还是不可以继承? 　　宅基地制度的最大“两难”，还在于我们要讨论的农民工进城问题上。 　　迄今，我们在城镇住房保障体系上还没有形成一个相对成型的农民工进城的保障政策。为什么不能像对困难群体、低收入群体或者“夹心层”，以至“棚户区改造”那样形成一个专门政策呢?关键问题之一，就在于宅基地的“收”与“不收”处于两难。 　　农民工定居城市，不论是购买商品房还是住保障房，理论上说，就不应当再在老家农村占有宅基地。这本来是个很容易说清楚的道理。但现实中并不这么简单。如果农民工家庭真的能够稳定地定居城市当然好，但不稳定呢?因为就业、社保等种种难题，绝大多数农民工实际上是处于城市“边缘人”位置的。老家的宅基地以及责任田是他们最后的生存保障。所以迄今，尽管国家专门出台了关于农村土地流转的文件，但不得不仍然坚持“两个不变”的“红线”，即在土地流转中，不能改变土地的所有权，不能改变土地的用途。 　　近一两年来，在解决农民工住房问题上，有两个趋势有一定意义。一是有若干城市进行了“土地置换社保”的尝试。其核心就是，在一定货币补偿的基础上，用城市居民的社保体制置换农民的宅基地以至农地；其中置换出来的宅基地面积用来增加城市建设用地。这个尝试究竟能否成功，有多大普遍意义，恐怕还有待观察。另一是专门针对农民工的“公租房”体系。目前这种“公租房”主要存在于一些工业园区，特别是一些距离核心市区较远、劳动密集型产业聚集的工厂区。这种“公租房”本质上只不过是员工宿舍，在解决农民工在城市定居问题上也尚不具备普遍意义。 　　坦率说，到现在为止，农民工“进城”所涉及的土地制度问题并无明确的答案。连成型的设想都很难见到。可以说，这个中国城市进程的最大难题，仍是我们在政策、制度研究上的最大弱项。 　　 　　土地制度问题的背后，是小生产者与生产资料结合方式的转变问题。这是一个充满历史唯物主义、辩证唯物主义的经济学问题 　　 　　我国城市化进程中农民工住房问题的背后，是土地制度问题。土地问题的背后，是小生产者与生产资料结合方式的转变问题。这是一个充满历史唯物主义、辩证唯物主义的经济学问题。 　　十六世纪时，一个叫托马斯・莫尔的人写了一本后来产生过巨大影响的书，书名叫做《关于最完美的国家制度和乌托邦岛的既有益又有趣的金书》，后人将此书简称为《乌托邦》。莫尔在这本书中描写了当时发生在英国以至整个欧洲的“圈地运动”。 　　马克思在他的经典著作《资本论》中多次提到“圈地运动”和这个“羊吃人”的过程。但是，马克思不仅从中看到了暴力、血腥、悲惨、压迫、掠夺和资本的贪婪，而且看到了生产关系的巨大变革。马克思将这个过程称为资本的“原始积累”。 　　需要澄清一个经常被人们误用的概念。在经济学中，“原始积累”并非是指获取“第一桶金”的资本，而是指资本彻底摧毁农民与生产资料直接结合的生产方式，一方面造就了以资本为核心的工厂制度，另一方面造就了大批的自由劳动力，也即雇佣劳动者的过程。这个过程是资本主义生产方式，即劳动者被迫受雇于资本的生产方式的生成过程，因此叫做资本的“原始积累”。格外强调一个理论命题：“原始积累”过程积累的不是钱，不是财富，而是一种生产方式，是一种不断被再生产出来的生产关系。 　　我们需要思考的是这样一个命题：作为小生产者的农民和土地分离，通过企业、工厂、城市等媒介物，形成与生产资料的新的结合方式，成为社会化大生产和工业化的参与者，这是否是历史的进步与必然?如果答案是肯定的，那更为重要的是，我们中国能否走出一条不以劳动者的痛苦和尖锐的社会阶级对立为代价的城市化、工业化之路? 　　这个问题才是中国农民工住房问题的实质，才是中国城市化进程所面临的真正挑战。 　　 　　中国必须创出一条小生产者与土地分离的和谐之路 　　　无需论证，在男耕女织、自给自足　的自然经济、小生产的基础上，我们绝对建设不起一个强大的经济体，绝对有不了让中国老百姓都过上现代化生活的物质基础。城市就是打破小生产、采用现代科学技术、发展社会分工的必然产物。可以毫不含糊地说，农民和土地分离是城市化的必然趋势、必然要求。马克思在尖锐地批判“羊吃人”的过程中，同样明确指出，工业化造就的自由劳动制度、工厂制度以及城市化进程是不可避免和符合客观规律的。为什么呢?因为生产力的进步是不可阻挡和不以人的主观意志为转移的。马克思在经济学上的最重要贡献之一，就在于他把历史唯物主义、辩证唯物主义思想引入了经济学。 　　以上的话，并无任何为资本的野蛮辩护之意。但我们不能指望通过“退回去”的方式避免社会痛苦。“田园诗”式的“桃花源”只能是一种幻想，而不可能成为民族振兴之路。我们的任务，就是要找出一条和谐渐进的、符合中国国情的，让社会成员能够共同分享好处的，而不是让一部分人承担痛苦和风险、让社会充满危机的城市化之路。 　　找到这样一条路并不容易。 　　在欧洲的工业化兴起之后，世界上很多国家在自己的工业化进程中都先后面临了对小农经济进行改造的问题。苏联尝试了集体农庄方式，结果随着公有制的解体，资本最终仍旧成了土地的统治者。日本迄今坚持了对小农经济进行补贴的方式，虽然一定程度地维持了农民和土地的直接结合关系，但也形成了发达的特大工业城市和凋敝的农村并存的“过密化”、“过疏化”格局。在其他后起国家，例如南美和亚洲一些国家，则出现了人口过度向城市集中的城乡“二元结构”。 　　我们中国的情况比较特殊。这个特殊性就在于，从新中国建立以后，我们首先面临的不是瓦解自然经济，而是强化农民和土地之间的内在经济联系。为什么呢?因为在过去很长一段时间内，我们的生产力基础还停留在手工劳动为主的阶段，经济发展的首要任务还是吃饱饭。而在这样的生产力基础上，调动农民的积极性，发展农业生产的最好办法，就是让农民与土地之间建立直接的经济联系。所以新中国成立之后的土地改革和改革开放初期的“联产计酬责任制”等都取得了立竿见影的生产力发展效果。 　　而现在不同了，现在我们需要大力推进城市化，需要让农民通过进城务工经商获取工资性收入，需要依靠“城市反哺农村”来推进新农村建设了。中国的工业化已经走到了一个新阶段。一方面，我们绝不能重走欧洲工业化过程中暴力掠夺农民土地的老路；另一方面，我们又要避免重蹈一些新兴经济体中农村严重落后，城市贫困积累的覆辙。这对我们的城市化是一个新的考验。农民工住房问题，关键之一，就是要解决好农民和土地分离过程中的平稳过渡问题，实现城乡协调发展。 　　最近一些地方尝试通过“土地入股”的方式实现土地资源集中与保护农民长远利益的协调。但在实践中，这个“股”能不能买卖流通，仍然困扰着制度探索者。但从长远看，可以认为这种土地资本化的尝试是有生命力的。因为这个方向意味着农民的土地所有者身份与直接的农业生产者身份可以实现分离。我们现在还不能确切知道这个大题目的答案，但我们相信说了多年的两句老话：一句是，实践是检验真理的唯一标准；另一句是，发展是硬道理。 　　 　　(摘自8月15日《北京日报》。作者为中国城乡建设经济研究所所长、经济学博士、研究员)