上海私车牌照拍卖的行政法学解读

上海私车牌照拍卖的行政法学解读

上海最早的私车牌照出现于1986年，当时的上海还没有高架路和大桥，市区只有一条打浦路隧道连接浦东和浦西，堵车是家常便饭。为了控制交通总量，1986年上海拍卖了第一块私车牌照。当时该市实行单、双号牌限制通行，而拥有此种牌照（拍卖的牌照）的车在该市可畅通无阻，于是一张私车牌照的价值可高达1O万一30万元。1998年，为刺激本地所产轿车的销售，上海市又推出了”本地产私车牌照2万元起拍，而非本地产的lO万元起拍“的车牌拍卖措施。此举曾引起轩然大波，遭到其他汽车工业大省的强力反击。 2000年，上海根据《上海市机动车管理条例》采取无底价竞拍私车牌照的拍卖措施，并沿用至今。可以说，在2004年以前，这一制度的实施算得上是风平浪静。、然而，好景不长，2004年7月1日起施行的《行政许可法》以及2004 年5月1日起开始实施的《道路交通安全法》结束了其高枕无忧的平静生活。2004年5月24日，商务部部长助理黄海在接受中央电视台记者采访时表示，上海私车牌照拍卖违反了5月1日开始实施的《道路交通安全法》。按照新的道路安全法律，除了公安部门之外，任何部门都无权发放行车牌照，希望上海方面能够按照新的道路安全法律对这个行为再进行一次认真的研究。这是国家部委首次依据法律对上海的私车牌照拍卖作出明确表态，也是上海这项制度自诞生以来受到的最为明确的批评。然而，第二天，在上海市政府例行的新闻发布会上，新闻发言人焦扬表示，上海现在采取的车牌拍卖政策是依据上海市人大制定并修改的《上海市机动车管理条例》制定的，是用市场化手段配置短缺资源，体现了公开、公平、公正的原则，所以上海不会马上停止私车牌照拍卖。_22007年以来，上海市私车额度拍卖价格持续着火爆的行情。前9个月，上海市累计投放私车额度5.5万个；9月；这个数字达到49631元的历史最高位，当月8500个的投放量也是历史新高；10月，这个数字更是首次超过5万元，引起广泛关注和争议。《检察15t报》等相关报纸媒体也连续刊登出多篇文章对这一制度的合法性与正当性提出了严厉批评。

可见，不论是商务部与上海市人民政府的”公开辩论“，还是近年来在上海私车牌照拍卖中出现的争议与质疑，这一制度从2004年开始就走上了备受争议的不归路。那么，从法律、法规的规定来看，这一制度是否具有存在的合法性呢？

上海市政府一直坚持此制度合法合理的依据在于1997年上海市人大制定并于2001年修改的《上海市机动车管理条例》。其中，第l3条规定：”本市对车辆号牌的发放实行总量控制。机动车号牌额度年发放量和发放办法由市计划委员会会同市公安交通管理部门和其他有关部门提出，报市人民政府批准后实施。“然而，根据2004年5月1日开始实施的《道路交通安全法》第8条的规定，我国对机动车管理实行登记制度。这一规定表明，为符合法定条件的机动车登记并颁发牌照是公安机关交通管理部门的法定职责。因此，只要申请人条件符合《道路交通安全法》第9条的规定，公安交通管理部门就应当向其发放机动车登记证书、号牌和行使证，不得附加任何额外条件。而限额拍卖私车牌照的法律依据是上海市人大制定的《机动车管理条例》，属于地方性法规。根据《行政许可法》第16条第4款的规定，地方性法规对实施上位法没定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

依据上述法律规定，该市制定的《机动车管理条例》不能成为其限量拍卖私车牌照，从而变相增加私车登记条件的合法依据。据此，该市通过拍卖限量发放私车牌照的举措是缺乏合法性依据的。另外，根据《行政许可法》第58条、第59条的规定，行政机关实施行政许可不收取费用是原则，收取费用是例外。如法律、行政法规规定收取费用的，则必须按照公布的法定项目和标准收费。结合《道路交通安全法》的规定，对机动车登记行政机关除收取工本费外，不允许收取其它费用。

因此，如果说在2004年《道路交通安全法》正式实施之前，上海市人大所制定的《道路交通管理条例》还不违反上位法的话，那么，在2004 年5月1日之后，上海市继续以竞标的方式对私车登记收取额外费用的行为就与现行法律法规相悖了。

传统的行政法案例分析方法主要集中于事实问题和法律问题，即解释法律、查明事实、在事实确认基础上适用法律。质言之，传统的案例分析方法是一种司法本位的方法，即从法官的立场分析案例中系争双

方的权利义务关系、案件事实如何确认、法律如何适用等等问题，这种方法在本质上服务于权利的救济和纠纷的解决。 然而，在对传统的司法相位进行了简单的分析之后，我们可以看到，常为学者们关注和提及的法律位阶问题还仅仅停留在形式意义之上，对实体政策没有深入的探讨，更无法告诉我们什么样的政策才是一个好的政策。叶俊荣教授将现代行政法的功能定位在两个方面：一个是私人权益的保障，另一个是公共福祉的制度体现。川 ‘它并不全然以法官进行合法性审查为主轴的司法救济为中心，而是借由整体制度的设计，促进公共福祉的体现。 现代行政法的第二个功能要求我们将原本作为常量的法律规范、政治过程以及政策选择当成问题本身（变量）予以考量，惟其如此，才能从制度和政策层面体现和承载公共福祉。I3 因此，对于私车牌照拍卖这一问题，我们需要关注的不仅仅是法律层面的争议，更为重要的还有政策层面的争议，即政府管制政策的调整。如果我们将政府管制看成一定意义上政府向社会提供的一种特殊产品，那么，对政府管制政策的实质性探讨将会分析政府管制这种特殊公共产品的需求与供给，探讨为什么会产生政府管制需求，以及怎样提供政府管制以满足这种需求，并分析政府管制供给与需求的平衡问题。对管制工具进行重新选择，寻求最佳的政府管制策略，才能更好地维护公共福祉。