完善权力运行的制约和监督体系形成不想腐.不能腐.不敢腐的有效机制问题研究

完善权力运行的制约和监督体系

形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制

问题研究

团风县食品药品监督管理局

2014年

腐败的本质是权钱交易，加强对公共权力的制约监督，防止权力越界和失控，是反腐败的核心问题。遏制腐败的治本之策是科学配置权力。保证权力正确行使，防止以权谋私、滋生腐败，要靠建立健全结构合理、配置科学、程序严格、制约有效的权力监督制约机制，这是我们对新形势下党风廉政建设规律性认识的深化，也是从源头上治理腐败的客观需要。通过适当分解决策权、执行权、监督权，使决策职能、执行职能、监督职能由不同部门相对独立行使，形成既相互制约、相互把关，又分工负责、相互协调的权力结构，才能使决策更加科学，执行更加高效，监督更加有力，从而保证权力依法运行，最大限度地防止权力滥用现象的发生。

所谓行政权力，是政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。近年来，在党中央的领导下，全国上下掀起了反腐倡廉的高潮，各地在反腐败斗争中查处了一批领导干部的违纪违法案件。这些领导干部犯错误，除了其本人世界观、人生观、价值观上发生了蜕变，权力监督机制存在缺陷也是一个重要原因。因此，反腐败不仅要靠教育，也要靠监督。本人就建立有效的权力监督机制的重要性、权力监督机制存在问题及对策作些探讨。因此，加强权力监督，建立健全权力监督机制，在社会主义市场经济条件下，具有十分的重要性和紧迫性。

一、当前行政权力运行中存在的问题

当前，从总体上看，对权力的监督发展趋势是好的。但也必须清醒地看到，强化监督仍然是党风廉政建设工作中的一个薄弱环节，对权力的监督软弱无力且漏洞较多，不愿监督、不敢监督、不去监督、无法监督等问题还比较突出，难以有效地遏制腐败现象的滋长。这些问题和难点主要表现在：

（一）权力过分集中。随着改革的深化，权力配置和权力结构已有很大改善。但是，权力过于集中的现象仍很突出，邓小平同志在改革之初就指出，党和国家领导制度的主要弊端之一是权力过分集中，过分集权往往把党的领导变成个人领导。事实证明，如果权力过多地授于一个主体，必然会发生掌权人的个人意志凌驾于法制和组织之上的后果。必然造成官僚主义，必然要犯各种错误。过分集权至今仍是政治体制中存在的较为严重的弊端。这一弊端使得“家长式”、“一言堂”的人物绵绵不绝。这些人自恃大权在握，专横跋扈，违法乱纪，贪污受贿，最终滑入腐败的泥坑。

（二）制约监督不力。“没有制约的权力容易被滥用”，是权力运行过程中的一条客观规律。在失控和约束不力的情况下，个人的意志常常会由于没有压力和牵制而轻易地进入权力过程，从而使用权人形成不谨慎甚至是随意的精神状态。由于缺乏制约机制的保障，权力行为的规范也往往流于形式，丧失应有的权威和严肃性，得不到真正的贯彻。习近平总书记在十八届中央纪委第二次全会上强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。这一重要论述，深刻揭示了制约监督权力的基本路径，凸显了制度建设在规范权力运行、防治腐败中的根本作用，对建设廉洁政治具有重要指导意义。

腐败从根源上说，是权力失去制约和监督导致的权力滥用、以权谋私行为。把权力关进制度的笼子里，就是把权力运行纳入制度轨道，用制度监督、规范、约束、制衡权力，保证权力正确行使而不被滥用。

1、上级“不屑”监督。监督是虚虚实实、朦朦胧胧。有的领导对下级不是以个人品德和工作成绩论优劣，而是搞亲亲疏疏、拉拉扯扯，放弃监督；有的领导感情用事，借口“没有功劳也有苦劳”，对部下迁就袒护，不去监督；有的怕得罪下级丢选票，只要事不关已则不问不闻，不敢监督；有的与下级同属“一张网”，利害相关，怕“拔出萝卜带出泥”，回避监督；有的忙于事务，且以“用人不疑”为由放松监督；还有的领导由于职能和分工不同，有不便和不能查询之事，难以监督。这些必然导致该提醒的不及时提醒，该警示的不予警示，该查处的查而不处，处理起来失之于宽，失之于软。

2、同级“不愿”监督。同级干部或同一个领导班子成员间的监督，由于受庸俗关系学的影响，顾忌重重，使同级监督如隔靴搔痒，或变成泡影。遇有不明真相的上级领导还会误认为监督者是在闹矛盾、出风头、搞不团结，更令同级班子成员视监督为畏途。纪委作为党内监督的专职机构，同时受上级纪委和同级党委双重领导，其工作人员的办公经费、物资保证及经济待遇均在同级行政的管辖范围。这种隶属关系使监督主体受制于监督客体，主体的职能与权力不相适应，缺乏应有的独立性和权威性。同级党政组织及其成员的违纪问题，纪委调查了解深不得、浅不得，请示汇报早不得、晚不得，往往只能触及表层，不能深入实质。导致有些纪检监察组织查下不查上，查小不查大，查“软”不查“硬”。不履行监督职责是失职，真要实施监督又无能为力，结果是欲罢不能，欲干不成。

3、下级“不敢”监督。有些领导，自恃高人一等，骄横跋扈，将管辖范围当成自家的一统天下，对敢于监督或提不同意见的同志，视为“眼中钉”。下级寄人篱下、利益悠关，遂生依附必态，把领导看成是自己升降进退的决定因素，事事附和随从，为了取悦上级而放弃原则，甚至同流合污。还有的下级明知不对，存有种种顾虑或畏惧心理，怕监督上级招致非议和打击报复，只好少说为佳，或避而远之洁身自好。

4、人民“不能”监督。由于权利运行中的神秘化、隐蔽化，使权力以外的人难以了解，对领导干部权力运作，业务活动和市场往来等情况知之甚少。所以群众监督无穷下手，只能人云亦去，捕风捉影；还有些权力的拥有者利用手中的权力，对群众的举报实行“淡化”和“扣压”，致使群众的积极性受到严重挫伤，丧失监督的信心。再者由于大环境的影响，人们越来越关注自己的利害得失，只要自身利益不受损害，便事不关己，高高挂举，多一事不如少一事。

（三）权利对权力的监控力不足。权力是一种势力，现指公共权力。权利是指自然人或法人依法行使的权能与享受的利益。权利是要通过权力来实现的，或者说公共权力是为实现公民的权利而服务的。为了保证权力行使的合理正当，通常必须建立和完善权力的监督控制制度，防止权力践踏和侵犯人民的权利和利益。但是，这样的制度尚未健全，权利对权力的制约缺乏有效的手段，公民权利行为组织性差，缺乏一种强有力的维权意识，在公职人员的选拔，业绩评估和考察、权力违法的遏制以及权利受腐败行为侵害的救助等方面，尚未建立起严密的权力参与和保障制度。比如舆论监督对权力违法乱纪的实际压力还远远不够，群众对贪官的抨击常常很难转化为组织制度的抨击，从而使某些握权的人无所顾忌，甚至出现怨声载道的官员仍然提拔重用的现象。这表明，权力的运行离开了人民群众权利法规的监控，必然出现滥用的后果，导致权力的天平失去平衡。

二、完善和建立科学的权力监督制约机制的主要对策

为了减少和防止行政权力腐败的发生，必须从权力运作的制度环境和经济社会环境中去寻找对策，要通过深化政治体制和经济体制的改革，实现对权力的有效监控，从源头上杜绝腐败的发生。根据反腐败斗争和廉政建设的新发展和新情况，中共中央在去年印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2013－2017年工作规划》，作出了全面推进惩治和预防腐败体系建设的要求，这一规划是党的十八大和十八届三中全会作出的重要部署，是全党的重大政治任务和全社会的共同责任，对于坚持党要管党、从严治党，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大意义。

第一，要进一步完善权力结构，以权制权。制约权力，就是要使各种权力形成制约，使之成为结构合理，管理科学，互相制约，互相促进的封闭式权力运行体系。在权力监督的主体上，要摆正位置，逐步在主体和客体之间形成明确的权力界限，不断增强权力监督主体的独立性，使有关监督的法律具有更强的可操作性，使监督客体处于更严密的监督之下。要从制度设计上充分考虑权力的制约与监督，使权力结构本身就形成一种封闭的能够自我约束的机制。只有这样，监督者的权力越高于、大于、强于被监督者的权力，其监督才能具有权威性。进一步健全决策权、执行权和监督权既相互制约和把关、又相互配合和协调的权力结构，使不同性质的权力由不同部门行使，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿，有效地防止滥用权力行为的发生。

第二，科学地分解内部权力，合理分权。权力体制的科学化是现代政治发展的必然趋势，如权力的适当分工制约，排斥绝对权力，做到权责相符等，都是科学设置和使用权力的基本要求。合理分解权力，就是要对过分集中的权力进行分解。应合理分权，简政放权，把一个部门、一个岗位负责一项职能，行使某项权力改为多个部门、多个岗位、多人交叉负责某项职能，行使某项权力，防止权力过分集中。要尽量减少管理环节和层次，取消那些不必要的管理权、审批权、分配权等。一是对互相监督的权力必经进行分解，不能由一个人掌握，不能既当运动员，又当裁判员。二是对集中于一个人或者一个部门手中的权力进行分解，由几个人或者几个部门来共同行使。三是对集中于少数人的重大决策权进行分解，由人数更多的一级组织来行使。

第三、要规范权力运行程序，依法制权。权力的正确运行必须有严密科学的程序保障。实体规范能否得以实现，很大程度上取决程序性规范的执行，离开程序的实体，就可能使权力走向极端，导致权力的滥用。在我国依法治国刚走上正轨，人们的法制观念还不够强，忽视权力运行程序的现象比较普遍，重实体、轻程序问题比较突出，权力的运行缺乏严格的科学社会保障，得不到有效的约束和监督，从而发生权力腐败。近年来，通过各种经济犯罪案件和行政案件的查处可看出，行政执法没有程序保障，就会出现随意执法的现象，导致行政权的扩张和滥用，使一些行政机关和部门因程序违法而成为法庭上的行政被告，一些领导干部因钱权交易、以权谋私最后蜕化为腐败分子。因此，建立完善权力运行程序显得尤为重要。在授予国家权力的法律法规和领导决策中，都应有完善的规则和程序，以保证权力的正确实施和决策的科学性、正确性，这种规则和程序是权力主体必须遵行。如果不遵循这些规则和程序，那就是有法不依，就是违法办事，就要受到党纪政纪的严肃处理，甚至受到刑法的严厉制裁。

第四，推行公开办事制度，提高权力运行透明度。我们要在提高认识的基础上采取硬性措施，推动公开办事制度的有效实行。办事公开包括政务公开、事务公开、财务公开等。凡是办理与群众利益密切相关的事项，凡是能够公开的用权行为，都要向干部、群众和社会公开。通过实行办事公开，提高权力运行的透明度，抑制权力腐败。要通过立法形式，明确规定政务公开的原则、范围、方式，以及公民个人所享有要求了解政府所掌握的有关其本人的资料的权利，增加人民对政务的了解，以便于监督。明确规定公民对政务活动有了解权和问询权，而政务机关则具有相应的答复义务。规定除政治、军事、经济秘密以外的资料，公民了解政务时行政机关不予答复而应负的法律责任，从而强化政府推行政务公开的责任感。进一步规范行政行为，提高权力运行的透明度，减少自由裁量权，防止暗箱操作，使政府机关及其工作人员的行政行为受到人民群众和社会的广泛监督，有效防范违纪违法行为的发生。

第五，严密监督网络，提高监督的整体效能。一要加强党内监督。要健全党内的各种监督措施，包括述职述廉制度、重大事项报告制度、个人收入申报制度、廉政档案制度、民主评议制度等，保证党员干部处于组织的监督之下。二要加强人大监督。要建立相关部门定期向人大常委会报告制度，加强对这些关系国计民生部门的事中监督；要加强专项视察检查，做到该质询的质询，该禁止的禁止，该纠正的纠正，保证监督的针对性和有效性。三要加强行政监督。行政监督既包括上级国家行政机关对下级国家行政机关行使权力实行监督，又包括各级行政机关领导人对下级行政管理活动和职能作用发挥情况实行监督。在当前，尤其要加强对掌管人权、事权、物权部门的监督，防止其乱用和滥用权力。四要加强审计监督。审计、纪检监察、组织人事各部门要发挥作用，既要各司其职，又要通力协作，形成监督合力，共同担负起对各级领导干部特别是一把手任期经济责任的审计任务。五要加强广泛的民主监督，包括人民政协的监督，群众团体的监督，社会舆论、新闻媒体的监督和广大人民群众的监督。加强民主监督能调动广大人民群众和社会各界的力量，共同形成对权力运用的有效监督。