浅谈公众参与环境影响评价的规范分析
浅谈公众参与环境影响评价的规范分析
【摘 要】公众参与是环境保护中的一项重要原则。为预防和控制建设项目对环境造成不良影响，促进经济和社会全而协调可持续发展，中国立法规定，对环境有影响的建设项目在申报环评审批时，需要递交公众参与环评的具体材料，这己成为环评审批实践中的一道法定程序。
【关键词】环评审批；公众参与；规范分析；法律适用
1 公众参与制度的立法现状
1998年中国颁布的《建设项目环境保护管理条例》规定，国家实行建设项目环评制度，建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批环评文件。2003年《环境影响评价法》第5条规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”，从而在中国确立了环评公众参与制度。2004年《行政许可法》在审批程序上亦规定：行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。为进一步落实公众参与制度，2006年原国家环保总局制定《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》），明确了公众参与环评的权利及具体范围、程序、方式和期限，被称为中国环保领域第一部有关公众参与的规范性文件，在公众参与环境事务决策上起到了一定的推动作用。然而与实践运作层而的具体性和复杂性相比，《暂行办法》的内容颇为原则和笼统，仍缺乏可操作性、直接指导性和应有的约束力。
2007年的厦门PX 项目事件再度暴露了公众参与制度在环评审批立法与执法上的缺陷。各地方政府纷纷制定和完善相关规定，并在实践中不断修正和改进，逐渐形成关于环评审批的规范体系。浙江省政府根据国家立法的内容和精神，结合地方实际需要，制定了相应规章和其他规范性文件，主要有2011年的《浙江省建设项目环境保护管理办法》（以下简称《办法》）、《建设项目环境影响评价文件审批程序若干规定》（浙环发【2007】12号，以下简称《若干规定》）、《关于进一步规范完善环境影响评价审批制度的若干意见》（浙政办发[2008]59号）、《关于切实加强建设项目环境影响评价公众参与工作的实施意见》（浙环发【2008】55号，以下简称《实施意见》）等，为地方环评审批实践提供了重要的实施依据。这些地方法律规范在一定程度上弥补了国家立法层而的不足，如《暂行办法》关于公众参与途径的规定简单又笼统，列举了公众调查，“或者其他形式”。《实施意见》对参与形式和适用方式做了补充，明确“公众调查和公告公示是环境评价公众参与的两种主要形式。”其中，前者以发放公众调查表为主，专家咨询、座谈会、论证会及听证会等为辅；后者则以主要媒体（电视或报纸）、乡镇（街道）和村（社区）公告栏上公布的信息为主，免费发放印刷品、网站公布等其他方式为辅。
2 公众参与环评的地方立法症结分析
2.1 立法滞后与审批被动