河南省新型农业经营主体发展情况调研报告

河南省新型农业经营主体发展情况调研报告 作者：张中亮

来源：《农村财政与财务》2014年第07期

伴随着工业化、城镇化的快速推进，我国农业和农村呈现务农老龄化、要素非农化、农民兼业化、农村空心化、农业副业化趋势，在家庭联产承包经营基础上的一家一户小规模经营模式已经不能适应生产力的发展。支持新型农业经营主体的发展，促进农业现代化，对我省建设国家粮食生产核心区、建设现代农业大省，具有十分重要的意义。近年来，在中央和省委、省政府政策引领下，我省新型农业经营主体发展迈出了坚实步伐，在新型农业现代化中的积极作用初步显现，但也面临一系列难题亟待破解，需要进一步明确政策目标，完善政策机制，增强政策前瞻性、针对性和协同性，充分发挥财政在构建新型农业经营体系中的职能作用。

一、我省新型农业经营主体基本情况与发展成效

（一）发展基本情况。

1.发展速度持续加快。截至2013年11月，全省新型农业经营主体总数8.6万多家，其中：农民专业合作社6.5万个，比2013年初增加1.2万个，比2007年的1086个增长64倍多；种粮大户、家庭农场1.5万多家；农业产业化龙头企业6202家。同一品种种植面积在1000亩以上的种植大户1567户，畜牧养殖年产值在500万元以上大户1025户。

2.带动能力逐步增强。新型农业经营主体在引领农民发展特色产业，实行规模化、专业化、标准化、品牌化生产经营等方面，显示出强劲活力。初步统计，进入农民专业合作社成员达348万户，各类新型农业经营主体流转耕地面积2772万亩。

3.合作形式日益多样。出现了“合作社+社员”、“合作社+种养大户”、“龙头企业+合作社+农户”等多种新型农业经营主体合作组织模式，以及土地股份合作、联合社、资金互助合作、加工合作等多种合作形式，涉农服务更为专业，利益链接更为紧密。

4.生产经营及服务范围稳步拓宽。生产经营范围逐步向种植、养殖、加工一体化生产经营发展，逐步向统一供应生产资料、统一耕种、统一开展病虫害防治、测土、施肥等田间管理，统一收获、统一烘干、统一储存销售等产前、产中、产后服务延伸，正在形成专业化生产、区域化服务、企业化管理、一体化经营的新型农业经营主体。

5.运行机制不断规范。一大批新型农业经营主体建立了财务管理和会计核算等内部管理制度，部分农民合作组织提留了公积金、公益金，并按成员与合作社的交易量和社员的出资额进行了二次分配。

（二）成效初步显现。

1.加快了农业科技成果转化。新型农业经营主体为追求经济效益，能够克服分散经营状态下的兼业化弊病，集中精力专职从事农牧业生产经营，主动应用现代农业科技成果，尽可能地提高单位投入产出率。据河南省政府发展研究中心调研材料反映，新型农业经营主体通过集成应用各种农业科学技术及加强管理，每亩土地比分散经营农户提高单产10%以上。商水县天华种植合作社流转土地4000多亩，2013年小麦平均单产1030斤，比周边农户高200斤左右。

2.降低了农业生产成本。新型农业经营主体能够通过批量购进种子、化肥、农药等生产资料，实行统一耕种、统一植保、统一管理、统一收获，节省农业生产成本。初步统计，生产资料批量购进使平均生产成本降低15%左右。如商水县天华种植合作社经营流转土地4000亩，托管土地6800亩，通过统一购置生产资料，每亩降低生产成本90元。

3.促进了土地集约利用。新型农业经营主体流转和托管土地，能够使一家一户的分散田块变成大田，再通过平整治理，消除田埂，整合废弃沟渠塘，充分利用边角荒地，可有效增加耕地面积。信阳市在土地流转到新型农业经营主体后，开展了大规模土地整理，增加耕地9.4万亩。固始县广德农业高科专业合作社流转土地15320亩，通过土地整理新增耕地320亩。商水县天华种植合作社对托管的6800亩土地进行整理，增加耕地80亩。

4.促进了农产品质量提高。新型农业经营主体注重品牌，能够引进和改良品种，推行标准化生产，使用高效低毒或无毒农药和有机肥，一方面为消费者提供优质可追溯的放心农产品，另一方面实现更高的销售价格。罗山县460户家庭农场发展农产品标准化生产基地9.6万亩，拥有无公害农产品产地认证186家，农产品地理标志登记3家。

5.拓宽了农民增收渠道。新型农业经营主体承接流转土地，使大批农民从土地束缚中解放出来，或进城务工，或在流转出的土地上从事种植业管理，增加了收入。据调查统计，一个4—5口人的农户，将土地流转后外出打工，每年除获得土地租金及惠农补贴收入6000元外，还可获得打工收入4万余元，比单纯从事农业生产年均增加收入3万多元。商城县河风桥乡农民彭单巨兄弟二人土地流转前每家每年纯收入1.3万元，2009年将其8亩承包地流转出去后外出务工，一年获得劳务收入6万元。

6.增加了农业基础设施及技术装备投入。新型农业经营主体为提高农业综合生产能力，积极筹措资金兴建田间道路、整修水利工程、办电改水、购置农业机械，提高了农业生产效益及土地产出率。浚县东长村的种粮大户李彦飞流转土地1100亩，先后投入资金50万元购置节能喷灌设备3套，联合收割机1台，拖拉机4台，打深井4眼，种植小麦和经济作物年纯收益达50万元。

7.提高了农业的市场化程度。新型农业经营主体通过规模化、专业化经营，拉长农业产业链条，开展产销对接，有效地解决了农业小生产和大市场的矛盾，增强了抵御自然灾害和市场风险能力。据河南省农业厅调查，种粮大户经营规模达到百亩以上时，土地利用率提高10%以上，经济效益提高25%以上。商水县天华种植合作社2011年与省农科院等四大种子公司签订

了优质小麦等繁育计划，仅此一项每亩增加收益100多元。罗山县蔬菜种植大户李正玉流转土地3500亩生产的蔬菜，在郑州超市供不应求，还直接销往北京、上海、成都等地。

8.强化了工业化城镇化人力资源保障。新型农业经营主体承接流转土地，使农民从土地上解脱出来，为二三产业提供了大量劳动力，使我省劳动力成本低的优势得以继续发挥，延续“人口红利”，推进了新型工业化、城镇化发展。

二、当前河南省新型农业经营主体发展存在的问题

（一）土地流转滞后。

1.思想观念有待转变。一方面，个别乡村干部思想保守，怕触及家庭联产承包制、侵犯农民权益，不愿推进土地流转。另一方面，有的县乡基层干部存在急躁情绪，急于发展规模化经营，甚至采取行政手段强迫农民流转土地，侵犯农民权益，伤害农民感情，削弱了农民自愿流转土地的积极性。

2.农民后顾之忧有待解除。主要是农村社会保障体系有待健全。由于教育文化水平低和非农就业技能缺乏，大多数农民的非农就业收入不稳定，又无法享受城镇居民的失业保险，年老后的养老保险保障水平低，不少农民担心将土地流转后，生活、养老等长远生计问题得不到保障，因此存在“恋土情结”，在很大程度上制约着土地流转。

3.土地流转的规范性有待提高。在土地流转过程中，程序不规范、合同条款不完备的情况较为常见，甚至有些地方农户间的土地流转存在口头协议现象。

4.支撑土地流转的法律保障体系不够完备。由于农村土地承包经营纠纷调解仲裁机制缺乏完备的法律依据，许多新型农业经营主体对流转土地不敢有太多投入，制约了规模经营的进一步发展。有些市县尽管出台了支持新型农业经营主体土地流转的政策，但是没有经必要的确认登记，缺乏充分有力的凭据，阻碍了政策效能的发挥。

5.土地流转平台不够健全。由于土地确权工作刚刚起步，土地流转平台尚未普遍建立，土地流转及监管机制不够完备，影响了土地流转进程。

6.新型农业经营主体缺乏必要的建设用地。目前，非本集体所有的新型农业经营主体尚无法合法使用集体土地开展基础设施建设，致使许多新型农业经营主体在晒场、烘干、仓储等环节缺少用地指标。

（二）融资瓶颈亟待打破。

1.涉农融资门槛过高。国家相关部门对新型农业经营主体融资工具、贷款担保和抵（质）押方式等政策规定尚不够明确，新型农业经营主体很难完全达到金融机构的担保、授信标准，在融资方面普遍面临贷款困难、手续繁杂、隐性费用高等问题。

2.政策性金融机构支农责任有待加强。2013年我们开展财政支持农民专业合作组织发展创新试点，经过实地核查，拟对全省125家规模大、管理好的合作社进行贷款贴息补助，但是没有一家获得过政策性金融机构的贷款。

（三）内部管理有待加强。

1.运行不规范。许多农民合作组织、家庭农场没有在主管部门正式注册登记，经营者对本组织的运行宗旨、机构设置、职责划分等没有清晰的认识和考虑，管理者与会员之间的权责没有明确的界定。

2.组织松散。在组织管理上，多数农民专业合作组织拟定了章程，成立了理事会等组织机构，但章程制定不规范，机构形同虚设。

3.财务管理不严格。多数农民合作社没有制定并严格执行财务管理制度，成员内部之间利益联结不紧密，二次分配机制普遍没有建立。普通会员只是缴纳少量会费，投资入股的积极性不高，基本上享受不到股金分红。

4.专业人才匮乏。尤其是缺乏专业市场分析和经营管理人才，阻碍了新型农业经营主体的快速发展。

（四）财政支持政策有待健全。

1.支持政策有待系统化。现有的财税支持政策分散在不同的政策法规及规章制度中，处于碎片化状态，新型农业经营主体承接土地流转，开展农业基础设施建设、购置农业物资技术装备、引进优良品种、应用先进适用农业生产技术、参加农业保险、进行加工运销、建设仓储物流设施、技术和业务培训等各个方面，没有专门适用的财政支持政策。

2.个别涉农补助项目福利化。农资综合补贴、种粮直补、良种补贴等惠农补贴政策存在与出台初衷目标背道而驰的问题，没有形成农业补贴同粮食生产挂钩机制，这一方面使流出土地农民不用种粮即可获得各项补贴，而流入土地的新型农业经营主体种粮却得不到补贴，既削弱了农民流转土地的积极性，也不利于调动新型农业经营主体扩大经营规模、发展粮食生产的积极性。

三、支持河南省新型农业经营主体发展的财政政策建议

（一）积极支持新型农业经营主体进行土地流转。

1.开展土地确权。支持土地、农业、林业等部门开展对农民土地承包经营权、宅基地使用权的确权发证工作，从法律上使农民真正享有承包土地灵活的经营权，借以行使对土地的转让、出租、入股、抵押、收益等权利。

2.建设土地流转服务与监管平台。支持县乡政府及其农业部门在搞好土地流转宏观规划的基础上，搭建土地流转的服务与监管平台，为农户向新型农业经营主体流转土地提供全程服务，规范土地流转合同，提供合同、法律、竞价、风险保障、仲裁调处等服务，畅通农村土地供求信息渠道，确保土地流转依法、自愿、有偿、规范运行。

3.完善农村社会保障体系。构建城乡统一的包括就业、医疗、养老、住房、最低生活保障等在内的多层次、全方位的社会保障体系，弱化土地对农民的社会保障功能，解除农民把土地流转给新型经营主体的后顾之忧。

（二）积极支持新型农业经营主体加强基础设施建设。

1.建立财政支农项目与新型农业经营主体对接机制。一是对种植业生产经营主体，要优先将其纳入农业综合开发、土地整理、小农水重点县建设、现代农业发展资金、千亿斤粮食工程资金、农业结构调整资金等的支持范围。优先让符合条件的合作组织参与实施那些有组织、规模化、成片推进的项目。二是对养殖业生产经营主体，要优先将其纳入现代农业发展资金、奶业工程资金、“菜篮子”工程建设资金等的支持范围。三是农机购置补贴资金要优先用于新型农业经营主体。

2.建立财政支农项目资产移交新型农业经营主体机制。一是财政补助新型农业经营主体形成的资产，以及由新型农业经营主体承担实施项目形成的资产，由新型农业经营主体依法占有和使用。二是政府部门组织实施、由第三方建设的项目，也要按照有利于项目后期管护、有利于项目效益发挥的原则，将项目资产移交给具备条件的新型农业经营主体。该部分资产视同国家补助资产，按照相关规定进行核算管理。

3.建立新型农业经营主体资产管护长效机制。一是对财政支农项目移交给新型农业经营主体的经营性资产，由新型农业经营主体从收益中提取一定的资金建立管护基金，用于资产的管护和折旧。二是对农村纯公益性资产，采取村集体和新型农业经营主体各拿一点、财政适当补助一点的方式，筹集管护资金。三是建立奖励机制，将新型农业经营主体资产管护情况与项目支持等挂钩，对资产管护好的新型农业经营主体予以适当奖励。

（三）支持新型农业经营主体加快人才培养。

1.加强新型职业农民和新型农业经营主体领办人教育培训。将新型农业经营主体的管理者和员工纳入“阳光工程”、“雨露计划”、“农林创业人员培训计划”和“农林实用人才队伍建设规划”等政府举办的人才培训工程。

2.鼓励涉农学科大中专毕业生进入新型农业经营主体。出台财政支持、贷款贴息、税收减免等优惠政策，鼓励涉农学科大中专毕业生领办、创办新型农业经营主体，或到新型农业经营主体就业。

3.鼓励科研院所与新型农业经营主体合作培养人才。鼓励新型农业经营主体充分利用大专院校、科研院所技术力量雄厚、教育资源丰富的优势，采取走出去、请进来的办法，通过现场教学等多种方式加快生产经营管理人才培育。

（四）支持新型农业经营主体开展农业社会化服务。

1.支持新型农业经营主体提供社会化服务。采取财政支持、奖励补助、政府采购、定向委托、招投标等方式，鼓励引导新型农业经营主体兴办农业公益性服务组织，在搞好对自身农业生产经营服务的同时，向农户提供公益性服务。

2.支持科研院所与新型农业经营主体合作提供社会化服务。支持高等院校、大中专职业院校、科研院所与新型农业经营主体共建科研与农业技术推广生产基地，通过推行技物结合、农业高产创新、农机农艺技术结合、技术承包、全程服务等模式，加快农业科技成果转化应用，提高科技对农业贡献率。

3.改进财政对公益性服务组织经常性经费支持办法。建立财政补助经费与服务绩效挂钩的激励机制，由花钱养人变为花钱办事，促进提高农业技术推广、动植物疫病防控、抗旱防汛、农产品质量监管等服务水平和绩效，使之与新型农业经营主体提供的社会化服务分工协作、优势互补。

（五）支持新型农业经营主体充分运用现代信息技术辅助生产与销售。

1.推动农业种植业生产管理信息化。支持新型农业经营主体建设田间气象监测、病虫害防治、智能灌溉、管网检测、土壤各种多元素含量检测等信息测报系统，为科学灌溉、加强灌溉管网运行维护、防治农作物病虫害，开展测土配方施肥，防灾减灾等提供技术支撑。

2.推动农产品市场监测信息化。支持农业、粮食、林业、畜牧等部门建立与新型农业经营主体进行联网的农产品市场监测预警信息系统，定期对农产品生产、消费、库存、进出口市场行情和生产成本等进行动态监测、深入分析、先期预警，为农业生产经营组织提供决策依据。

3.推动农产品销售方式信息化。支持建立农产品电子商务平台，开展线上线下相结合的鲜活农产品网上批发和零售，促进新型农业经营主体与城市超市对接，以及订单农业发展。支持建立农产品批发市场信息采集系统，实现电脑、手机等终端设备进行价格信息的发布、查询。建立智能化产品质量监控系统，实现从土地到市场的全程质量控制和追溯。

（六）支持新型农业经营主体开展合作经营。

1.推动种植类组织与养殖类组织的合作。对种植类生产经营组织与养殖类经营组织开展合作互相提供原料供应、有机肥加工供应的，财政部门可按其互相提供的产品数量给予定额补贴或奖励，引导种养结合发展循环农业生产，互相帮助解决产品销售问题。

2.推动种养类组织与加工类企业的合作。对种养类生产经营组织与农产品加工龙头企业开展合作经营，前者为后者提供原料，后者为前者提供贷款担保，财政部门给予一定比例的贷款贴息，既解决种养类生产经营组织产品销售和融资困难，也可解决农产品加工龙头企业原料供应问题。

（七）支持新型农业经营主体缓解融资困难。

1.落实好现有政策。认真落实国家财政对县域金融机构涉农贷款增量奖励，农村金融机构定向费用补贴、小额担保贷款贴息等政策，鼓励金融机构加大对新型农业生产主体信贷支持、优先满足其信贷需求。

2.探索建立共同基金。可借鉴江苏省的做法，采取各级财政出资，新型农业经营主体按一定比例参与缴纳保证金、银行授信的办法，探索建立新型农业经营主体发展共同基金，让所有运作良好、有贷款意愿的新型农业经营主体共同参与、共担风险、共享收益。新型农业经营主体对使用银行授信贷款不再提供其他任何形式的抵押担保，有效解决其发展融资贷款难问题。

3.鼓励农业产业化龙头企业为农民专业合作组织增信。设立财政引导资金，支持农业产业化龙头企业兴办各类农民专业合作组织，使农民专业合作组织与农产品加工企业利益共享、风险共担，让农产品加工企业为各类农民专业合作组织发展融资贷款提供抵押担保，解决其贷款难问题。

（八）支持新型农业经营主体应对自然风险与市场风险。

1.完善政策性保险制度。健全财政对农业保险的保费补贴机制，适当提高部分险种的保费补贴比例和理赔标准。对种植类农业生产经营组织因遭受特大自然灾害损失，保险赔付比例应达到其直接生产成本的80%以上。

2.探索目标价格机制。对养殖类农业生产经营组织，政府设立价格调控基金，在畜禽产品价格低于其饲料成本时，动用调控基金予以补贴，以稳定主要农产品供给。

（九）针对不同种类的新型农业经营主体实施差别化的财政支持政策。

1.明确对种植类生产经营组织的支持重点。种植类生产经营组织农田基础设施建设所需资金，采取政府财政投入为主，单位、个人投入为辅的支持政策；生产所需大型农业机械等物资技术装备投入，采取单位、个人自筹为主，财政给予补助和贷款贴息的办法；开展生产经营所需种子、农药、化肥等基本生产资料及耕、种、田间管理等所需资金，则主要依靠单位和个人筹措。由于这些经营组织经营土地比较多，所需生产性资金季节性投入大，财政可对其生产性资金贷款给予贴息。

2.明确对养殖类生产经营组织的支持重点。养殖类生产经营组织一次性生产设施投入大，回收周期长，可采取单位或个人申请银行贷款，财政部门给予贴息或补助的方式予以支持。其

粪便处理设施建设的外溢性大，生产经营组织投入积极性不高，财政可给予所需建设费用50%以上的补助。

3.明确对蔬菜、林果、林粮油等生产经营组织的支持重点。对上述设施农业和特色农业生产经营组织，财政主要采取贷款贴息、奖励补助、种苗补贴的办法给予支持。

（作者系河南省财政厅党组成员、副厅长）

责任编辑：洪峰