城市应急管理与城市安全
ＩＭＰＡＣＴＯＦＳＣＩＥＮＣＥＯＮＳＯＣＩＥＴＹ
城市应急管理与城市安全
■蒋志辉
自２００１年美国“地震、地质、气象９１１事件”灾害，包括水旱、以来，许多国家都在研究基于应对突发事件的应急管理，并且逐渐向各个领域延伸，尤其是在城市管理方面。在我国，城市的应急管理已经成为城市政府统领城市安全各方面工作的一条主线，在保证城市的安全运行上发挥着越来越重要的作用。
一、城市应急管理直接关系着城市的安全
城市应急管理是以预防和处置各类突发事件为主要内容的，突发事件分为４大类。一是自然
和森林火灾等灾害；二是事故灾难，包括危险化学品事故、矿山事故、特种设备事故、交通事故、道路桥梁事故，水、电、气、热等公共设施事故以及环境污染和生态破坏事故等；三是公共卫生事动植件，包括重大传染病疫情、物疫情、食品安全与职业危害等；四是社会安全事件，包括重大群体性事件、刑事案件，涉外突发事件等。城市管理的主要工作内容是“一案三制”的建设，即
机制建设。
１．应急管理的法制建设２００７年８月３０日第十届全国
人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国突发事件应对法》，自２００７年１１月１日起施行，随后各地方立法机构也相继制定了实施国家突发事件应对法的办法，从突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建到相应的法律责任分别做出规定。这标志着应急管理正式成为包括城市管理
应急管理的预案和法制、体制、在内的政府公共管理的重要内容，
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各级政府包括及其部门必须依法履责，完成法律赋予的应急管理的各项责任，也使政府应对突发ＩＭＰＡＣＴ事件的应急管理工作有了法律依据，各级人大常委会也将依法监督同级政府开展应急管理的工作ＯＦ成效。
ＳＣＩＥＮＣＥ２．城市应急管理的体制建设
我国的城市应急管理体制是条块结合、以条为主，党政军及其ＯＮ主要部门共同参与、行政一把手ＳＯＣＩＥＴＹ
负总责。以应急管理工作开展的较早和较为先进的北京市为例，成立了城市的突发公共事件应急委员会，统一领导全市突发事件应对工作，由市长任应急委主任，市委、市政府及其有关部门以及北京卫戍区和武警北京总队等领导参与领导和组织工作。在市应急委下设立了１４个专项应急指挥部，分别负责不同专业种类突发事件的应急管理工作，分别是城市公共设施事故应急指挥部、人防工程事故应急指挥部、突发公共卫生事件应急指挥部、反恐和刑事案件应急指挥部、电力事故应急指挥部、建筑工程事故应急指挥部、交通安全应急指挥部、消防安全应急指挥部、抗震应急指挥部、森林防火应急指挥部、防汛抗旱应急指挥部、重大动物疫病应急指挥部、安全生产事故应急指挥部和网络与信息安全应急指挥部，没有设置专项应急指挥部的，由政府各主管部门分别负
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责相应领域的应急管理工作；北一旦发生后能够有效地应对和处京市下辖的１８个区县也成立了置。应急预案主要包括对突发事件应急委，并相应设立了各专项分的认识分析和等级划分、应急组织指挥部，从而形成了城市完整的机构与职责、预测和预警、应急响应急管理组织体系。这一应急管应的规定、后期的处置、信息的管理体系的特点是政府对应对突理、保障措施、宣传教育和培训及发事件的应急管理负总责和总演习等。
协调，由其各主管部门具体负责在应急预案的建设中，重要的不同种类突发事件的应对和处是广度和深度的问题，即应急预案置。
的制定，要横向到边、纵向到底，城３．城市应急管理的预案建设
市的各个行业都要有预案，各行业在过去的城市管理活动中，的每个单位都要有预案，在单位内应对处置突发事件也是经常的，部的每一层组织都要有预案，直到一般是根据突发事件的种类，由一线的每个岗位、每个人，还要根对应的政府主管部门及专业企业据实际情况的变化，不断修改完善组织力量处置，重大事件政府领预案。目前距离这一目标的要求还导也赶赴现场实施指挥，但通常有不小的差距，仍需持续不断地努没有预先的准备，只是根据现场力。
情况临时组织抢险。现代应急管在预案建设中还有一个问题理与以往最大的不同，是强调应需要注意，这就是预案的实用性和急预案的准备和作用。一个城市可操作性，切忌都搞成八股文式的要有应对突发事件的总体预案，
预案，千篇一律，而是要从实际出城市的各个专项应急管理机构
发，将预案具体化，尤其是越到基或政府主管部门要有针对各种层就越要具体，也许就是一张纸、类别突发事件的应急预案，地方几句话或一张图，就能解决问题，政府和基层政府组织、社区管理关键是要融化在当事人的头脑中，单位要有本管理区域的应急预
体现在行动上。预案是让人知道当案，各类公共设施服务企业、
生突发事件发生时该怎么办，而不是产企业和各社会单位等要有本让人看的，真正发生突发事件，是企业、本单位的应急预案。应急来不及现看预案的。
预案就是根据对突发事件的认４．城市应急管理的机制建设
识，按照科学的管理办法，针对机制建设主要是指在应急管应对及处置突发事件所作的预理中各种工作的制度，包括值守应先准备，做到未雨绸缪，防患于急机制、预警发布机制、信息报告未然，预防突发事件的发生以及
机制等等，但最重要的是应对突发
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事件的指挥和协调联动机制。应县应急指挥中心及１４个专项应对突发事件，实际上就是在时间急指挥部分别建立了指挥系统，发生时，组织者要在最短的时间配置了应急指挥专用车辆，实现内把应该找到位的人找齐，然后了包括卫星视、音频通信在内的根据事件情况按照应急预案及各种通信方式及计算机专网的指挥者的经验，迅速制定解决方联接，市应急办建立了首都公共案，快速予以处置，这其中往往安全门户网站，各区县应急办和涉及到不同部门、不同单位的资市各专项指挥部也按照各自特源，而且时间紧急，容不得推诿点加强应急技术装备。以笔者所扯皮，所有相关的单位必须同心在的北京市城市公共设施事故协力、集中资源共同应对灾难。应急指挥部为例，除了以上所列
我们现行体制的最大优势也在各种技术装备，还与某军队科研于此，能够以组织的权威迅速集单位一道研发了移动应急通信中各方资源应对处置突发事件，指挥调度系统，即在移动应急指今年的汶川地震中生动地证明挥车上设置指挥坐席统一调度了这一点，当然，这对组织领导事故现场及远端的各类通信终者提出了很高的要求，其指挥的端，包括各种移动电话、集群电水平直接影响着应对突发事件话、市内电话和后方指挥中心的的效果。
视频信号及ＧＩＳ数据库等，并且５．城市应急管理的保障措施
可以实现各类电话的通播及电在做好城市应急管理“一案话会议等功能，为现场指挥提供三制”工作的同时，城市应急的了更强大的技术保障。
保障措施也很重要，主要有人力二、应急管理与常态管理的资源的保障、资金的保障、技术结合对城市安全的重要意义
的保障、装备和物资的保障等。虽然城市应急管理是以应对城市要有专门的应急管理机构突发事件为出发点的，但随着城和一批覆盖到各个领域的应急市管理决策者对城市应急管理和管理专业人员，各个行业要有逐对城市安全作用认识的提高，城级的应急抢险队伍；应急管理资市应急管理实际上已逐渐延伸渗金要纳入政府及企业、单位的正透到城市运行的各个方面，将应常预算管理范围；技术、装备和急管理与常态管理衔接，通过风物资要得到充分的保障，以适应险评估与控制、安全隐患的排查应对突发事件的需要。北京市近与整改、突发事件的监测等，实现一年来在应急管理的技术和装了防止突发事件的关口前移，使备上投入了大量的力量，市和区
突发事件最大限度地减少，为城
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市安全提供了保障。
１．城市突发事件的监测
《中华人民共和国突发事件应对法》第四十一条规定，“国家建立健全突发事件监测制度———县级以上人民政府及其有关部门应当根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点，建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备、设施，配备专职或者兼职人员，对可能发生的突发事件进行监测。”对突发事件的监测，可以预防或者降低事故灾难和后果，尤其是对交通、市政等城市基础设施而言，更是如此。
２００７年８月１日，美国明尼苏达州
一座跨越密西西比河的大桥发生坍塌，造成人员伤亡，美联邦政府运输部２００５年曾审查明尼苏达州提供的该桥安全检验报告数据，评估后发现这座桥梁存在某些“结构性缺陷”。姑且不论美国有关部门在得到该桥的安全检验数据后采取的措施是否得当，我们的城市在交通、市政等城市基础设施方面甚至还没有建立完整的监测制度。随着城市年龄的增长，城市道路、桥梁和水、电、气、热等城市生命线及其地下管线也在逐渐老化，发生的事故也不在少数，需要建立全面、完整的检验、监测制度，以及根据监测结果采取相应的措施，防止和减少事故的发生，以保障城市安全地运行，在这一点上我们可谓任重
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道远。２．城市安全隐患的排查与整
改
ＩＭＰＡＣＴ近几年，中央和各地方政府持续部署开展了城市安全隐患的排查与整改工作，在现阶段的ＯＦ条件下，结合城市突发事件的监ＳＣＩＥＮＣＥ测，这一工作毋庸置疑是非常必要的。通过政府监管与企业自查，使城市的管理者掌握威胁城ＯＮ市安全的隐患所在，然后投入必ＳＯＣＩＥＴＹ
要的资金予以消除，尽量减少事故灾难的发生，保障城市和人民群众生命财产的安全。由于排查隐患涉及到城市主管部门、属地方政府以及社会单位、企业、个人等多个方面，而且大多存在着利益冲突，需要各方统一认识，通力协作，必须由城市政府旗帜鲜明地坚持下去，形成机制持续进行。
３．风险评估与风险控制
城市存在着风险，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等各个方面，在城市的应急管理中应当开展风险的评估与控制，以防止突发事件的发生，保证城市的安全。要在调查掌握风险源的基础上，运用科学的方法正确地分析和评估风险，采取工程措施、技术措施和管理措施等，控制风险，防止风险转化为事故灾难。目前在城市的风险评估和控制上还处于起步阶段，需要借鉴国际发达城市的经验和科学方
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法，投入必要的人力、财力，切实所和奥运之家等涉奥场所各类设开展好这项工作，为城市安全提施的安全运行，各公共设施专业企供保障。
业在逐点落实负荷需求和供应能三、从２００８年北京奥运会力保障的基础上，还打破了传统的看城市应急管理保障城市安全的以占地红线为界的责任划分，主动作用
进入，分别与各涉奥场所业主单位２００８年北京奥运会已经取
全面建立了“手拉手”的对接融合，得了圆满的成功，最重要的是实开展了以下保障工作：一是排查整现了“平安奥运”的目标，整个奥改问题，从专业运行的要求查找业运会期间未发生大的事故，其中主在硬件设施和管理两方面存在城市的应急管理发挥了巨大的作的问题，建立台账，交业主整改，并用。除了奥运会赛事的组织以外，给予专业支持；二是建立全面的联奥运会期间的城市安全运行是首系，双方运行人员一一对应落实责要的，为了实现这一目标，北京市任，保持联络畅通，随时解决发现以城市应急管理为主线，将城市的问题；三是确定详细的工作机的应急管理与城市运行有机结制，共同做好运行方案和运行相关合，统筹全市的各项安全工作，包事宜，签定运行保障协议；四是制括了从反恐、社会安全、道路交定保驾方案和应急预案，做好应对通、公共卫生、市场供应等各个方突发事件的准备；五是组织开展预面，给予了巨大的投入，这里仅从定方案的演练，做到无缝隙对接。包括水、电、气、热等城市生命线通过这些努力，使涉奥场所的安全在内的城市公共设施的一个侧面运行能力得到了显著提高。同时，说明问题。
各专业企业还以保涉奥场所为目为了保证城市生命线在奥运标，全面开展了外部延线的保障工期间平稳安全的运行，不发生事作，加强巡查，普遍将原来的数日故，首先要保证各专业的供应和
一巡增加为每日两巡，及时发现消
安全运行的能力，几年来在电力、除问题。与此同时，城市公共设施燃气、自来水等设施和管网上先各专业企业还在奥林匹克公园公后投入了几十亿元，增加供应能共区周边部署了应急队伍，确保在力，更换老旧设施和地下管线，全发生突发事件时能够以最短时间网的安全运行能力有了大幅提进入，实施抢险救援。这些工作的升，打下了雄厚的基础。其次，为开展，从点、线、面上为奥运会的顺了保证奥运会各竞赛场馆、非竞利举行提供了有力的安全保障，使赛场馆、独立训练馆、签约饭店、奥运会的重点目标和整个城市在
定点医院、奥组委指定的宗教场
奥运期间都实现了安全运行，达到
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城市安全与城市发展综述
■姚晓晖孙赟
一、引言
速发展，人口群体的不断分化，不任何一方面出现问题，都可能威胁城市是一个有组织高效率的同群体的收入差异和消费能力差到城市安全。
社会，也是一个脆弱的社会。城市异的扩大将导致社会不稳定因素二、城市安全特点
的脆弱性表现为：（１）所有城市的集聚。
２００８年１月１０日以来，中国
正常运行都是在生命线的牵引下
可见，城市的规模越庞大，功南方发生了严重的低温雨雪冰冻实现的，水、电、燃气、交通、通讯、能越复杂，可能出现问题的地方灾害，给群众生产生活和社会经济物流等等，任何一个环节出现问就越多，潜在的风险也越大。公共
发展造成了严重影响。这次灾害主
题都可能引发城市的大瘫痪；（２）卫生、城市基础设施、通讯、环境、要有以下特点：
由于城市（尤其是大城市）人口、商品供应、社会稳定、灾害防控等
（１）降温幅度大，降水量大。为
基础设施密集，人员流近５０年来的最大值。１动频繁，在同样的灾害月１０日至２月２日，面前，城市（尤其是大全国先后发生４次大城市）的损失和危害要范围低温雨雪冰冻天远大于农村地区；（３）气过程，持续２０多天。
城市地区一般自有的（２）波及面广，损自然资源有限，如粮失严重。灾害不仅造成食、能源、原材料供应了人员伤亡、房屋倒以及产品销售等对外塌、大面积农作物受部的依赖性较强，一旦灾，还引发了铁路、公外部出现问题将对城路、电力、通信、供水、市生产生活带来冲击；燃气等生命线工程严
（４）随着社会经济的快
作者姚晓晖
重受损，人员、信息、物
了大事不出、小事减少的“平还将日益显著。
管理委员会城市公共设施事故应急工作处
安奥运”目标。
（责任编辑
肖利）
处长。
城市应急管理在保证城作者简介：
通讯地址：北京市西城区西单北大街
市的安全上已经和正在发挥蒋志辉，北京市城市公共设施事故８０号北京市政管理委员会
着不可替代的作用，而且今后
应急指挥部办公室副主任、北京市市政
邮政编码：１０００３２
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