2011年关于中国宪法救济制度与人大质询罢免制度探

中国宪法救济制度与人大质询罢免制度探析

陈武能 杨勇

近年来，学界热衷于讨论在我国建立宪法诉讼制度的可能性，如因受教育权被侵害而寻求宪法救济的齐玉苓案，公务员录用中的乙肝歧视和身高歧视案，高考录取不同省份不同分数标准的有关教育平等权案等等即是例证。针对每一个案件，学者们都做了十分有益的探索。

天益最近网刊登的一篇回顾我国改革开放三十年的文章认为：诸如“经过民主改革后的中国会是什么样子呢?请打开《中华人民共和国宪法》，从第一条读起。”这种注重宪法文本的思考问题的思路，我们认为是十分可取的。该文亦认为：“中国未来的民主改革并不需要太多的制度创新，最需要的是制度落实。这可能就是中国后奥运时代民主改革最为迫切的任务。”这样的观点，我们也持赞同态度，认为这一判断切中要害、一语中的。

据此，逐条解读《宪法》文本，实属味在其中，富有哲理，值得深思。在走访了该文作者后，笔者一致认为，其实我国1982年宪法现有的各项基本制度是符合国情的，是实事求是的。现在的关键问题并不在于宪法文本的完善，而在于怎样正确地、完整地实施宪法;怎样用好，落实好宪法的相关规定;怎样以符合国情民情的方式保障宪法权威，充分体现以人为本和宪法至上。否则，不考虑这些问题，宪法规定将沦为一纸空文，既定制度将成为无源之水。换句话说，把目前的制度落实好，才是当务之急，“创新”不能离开“本”。即使创新，也是在落实原有基础文件的基础上进行发展，而不是凭空捏造。阎连科先生在他的小说《风雅颂》中开篇提出，“每个人无论你最初沿着人生的新途走到哪里，但最终都只能沿着老路走回去。”同理，宪法更应该讲的是“落实”，“落实”就是在原有老路的基础上向前进步，既尊重成规，又富有创新意识，就是按照“科学发展观”的理论去研究、实践宪法。

人大曾经给人以“橡皮图章”之印象，但现在的一些事实说明，人大的作用举足轻重，其所起的作用也是有目共睹的。如个案监督、对行政机关和司法机关的工作报告的审查，对官员的质询和罢免等等，都是其他机关无法取代的。现今，人大已不是传统意义上的“橡皮图章”，而是一定意义上的“金图章”、“银图章”。

鉴于此，本文围绕在依法治国的时代，如何提高人大监督的权威，如何落实人大的质询和罢免制度等议题，根据律师工作的实际经验，提出自己浅见，以期抛砖引玉。

一、官员引咎辞职现象之反思

从安徽阜阳“假奶粉事件”、河北“三鹿奶粉事件”，到山西“临汾溃坝事件”，再到贵州瓮安事件、深圳事件等等，引发了一批官员的撤职、免职、辞职现象。依据《宪法》的规定，官员辞去、被撤销或者免去的行政职务，如县长、区长、省长等，都来源于由同级人大的选举或者任命。但是，细究起来，在免职的时候，却出现了不同的情况，即我们都不能看出是由人大做出罢免的决定。

对于一个负责任的政府来说，这是一个令人欣喜的好现象，是社会主义政治制度的必然要求。但同时不能忽视的一个问题是，在任命一位官员时，往往是依照宪法，由人大选举产生，有着非常严格的程序要求。为什么在官员被免职的时候程序就显得不严格了呢?我们认为，在官员任职和免职的时候都应当非常严格地遵守相关程序。过去我们重视产生，轻视免除，这是不科学的。最终的结果都是行政机构控制了人大。人大选举和罢免都是有严格条件的，如果不尊重选举结果，如果责任分不清楚，则不是良性的选举和罢免，是不合乎规定的。

这种带有随意性的做法，由于程序不清，责任不清，条件不清，最终并没有给人民一个明确的交代。造成人民猜疑众多。在事实上，这种现象是完全可以避免的，因为我们的《宪法》、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》等等，都有原则规定。

二、人大质询罢免制度与宪法诉讼制度比较

在我国，一般的宪法争议如选举权的争议等问题，属于民法和民事诉讼法调整范畴，通过一审、二审民事审判程序予以解决。而监督权，任免权等，则应当通过质询、罢免制度解决。质询对提高科学决策是有好处的。目前，我们还不具备宪法诉讼条件，在走向宪法诉讼的过渡过程中，最好方法就是落实人大的质询和罢免程序。相比较而言，两者存在如下区别：

第一，启动程序不同。宪法诉讼以公民或者法人为诉讼主体而启动，质询罢免程序以人大作为主体启动。

第二，工作程序不同。宪法诉讼当以特别诉讼法规定的审判程序进行，质询罢免程序是以宪法和人民代表大会组织法进行。

第三，效果效力不同。宪法诉讼的结果是由法院作出判决或者裁定，以判决书或裁定书的形式进行法律上的判定，具有法律执行力。而质询罢免程序由大作出针对某官员的质询罢免书，更多的是从资格任免角度出发。

第四，法律渊源不同。宪法诉讼一般建立在法律明文规定之上，讲纯法律多过讲政治。质询罢免程序主要是除法律之外，涉及到党纪国法等政治性较强的内容，更多具有的是强烈的政治倾向。讲政治多过讲法律。

三、律师执业的经验

当前，司法实务界承认质询和罢免程序存在的合理性及重大意义，但具体运用过程中，他们有自己的难处;没有具体的操作程序，如如何立案，如何处理，如何判定?其结果是这类案件最终基本都交由当地政法委协调处理了事。

我们认为，人大之所以存在难言之隐，不是人大不热情，也不是不想处理，而是目前没有详尽的程序规定，导致人大没办法开展工作。正所谓“巧妇难为无米之炊”。司法诉讼尚能按照诉讼程序一步一步走，该起诉的起诉，该申诉的申诉。而对于人大，相比之下依据质询罢免的原则对个案进行处理就比较困难。

过去，我们把法院审判案件视为审委会或合议庭的集体行为，行政案件看作是集体决策，刑事案件认为是公检法机关的整体行为，所谓“认章不认人”。现在看来，司法实践中，还是存在许多法官的个人因素。这种现象包括作出的判决基于人情考虑，基于不正常的与一方当事人交往，故意制造法律上的障碍等等。这样的现象既损害了司法的权威与尊严，也给当事人带来了不必要的痛苦。

因此，切实落实人大的质询罢免制度，必须做到有章可循。我们可以明确的是，作为对法官、检察官以及官员的监督，人大的质询罢免程序，是对司法腐败、行政腐败的最后一道防线，是反腐倡廉的好制度，一定要予以具体实施，用以指导实践。

四、制定和完善人大质询和罢免程序的法律思考

理论上，任何案件都是宪政案件，当然包括民事、刑事、行政案件，也当然包括日常发生的政治事件。在中国，目前所出现的错案冤案，恐怕与政治部门官员滥用公权侵害私权而造成的利益冲突，法官、检察官、警官滥用权利、枉法裁判，从而引发更多的政府资源加入，最终出现利益矛盾，公权与私权打仗有很大关系。在法律上，私权有理，在政治上，公权有理，在实际力量上，公权永远强于私权。目前发生的大量土地权属纠纷、房屋拆迁纠纷、官员醉酒打架乃至触犯刑法、包庇造假走私、纵容滥开发、造假数字欺骗上级案件等等，大都由于此种原因产生。

如何制定和完善人大质询罢免制度，我们认为应从如下方面进行考虑：

第一，启动质询和罢免的具体条件。这里包括申请人的资格条件，即公民和法人申请启动质询和罢免的前提条件，类似于诉讼程序中的原告资格条件。

第二，程序性规定。主要明确负责质询人员由人大常委或者人大代表组成，如质询人员以五人组成，强调绝大多数原则，而不是大多数原则，并签字以表明负责任;申请人委托代理律师的授权委托;质询听证程序细则;质询听证程序完毕后所作出评议的法律效力，应当是终局性一次性，不能起诉;罢免听证程序细

则;罢免听证程序后作出的罢免决定的法律效力;质询和罢免程序的公开公正、透明原则;避免浪费国家公共资源和司法资源原则;处理结果或决定公示原则;等等。

第三，质询和罢免程序应具有权威性。除质询和罢免程序的原则、规则外，还应当重点强调程序的严肃性和权威性，如规定人大质询和罢免小组作出决定后，被质询和罢免人不服的，可以向上一级人大申请复议，但不可以起诉;任免的官员和选举的官员应区别对待，任免产生的官员由上一级人大常委会复议，选举产生的由本级人大常委会召开会议投票决定。

第四，建立第三人调查报告制度。由同级人大临时任命调查官，包括律师、法官、检察官和与事件无关的官员作为独立第三人进行独立调查，以寻求调查结果的客观性、公正性。同时，应建立针对第三人的相应的回避制度。

第五，人大质询和罢免制度，克服了现在信访制度和诉讼制度的缺陷，在现实看来，是完全必要的补充，是完善社会主义民主制度的重要举措，符合党中央十七大的精神。由于我国没有前章可循，对于人大质询和罢免制度的建立，不妨摸着石头过河，如在条件比较成熟的深圳、上海、北京作试点。在已经取得良好效果之时，在进行完善之后，全国推广，这样有利于人大监督权的落实，对于防止官员、司法人员权利滥用，建立道德规范以及“媒体审判”会起到屏障的作用。

长久以来，官场封建遗风往往是“新官上任三把火”，但又往往是“新官不理旧事”，做好好人，任人唯亲，腐蚀了人大的权力，弱化了政府集体决策的权威，降低了政府治理的能力。因此，制定人大质询和罢免制度，实现人大的有效监督，打通宪法监督的血脉，这是实现民主共和的良方。

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