011转型背景下我国城乡规划编制趋势研究

转型背景下我国城乡规划编制趋势研究

朱成元

【摘要】分析我国城乡规划编制的现状、主要问题及发展趋势与特点，从管理体制、运行机制、技

术创新等方面，提出建立城乡总体规划创新编制体系的发展对策，以促进城市健康有序的发展。

【关键词】规划；编制；管理；趋势

1. 背景

从1978年农村改革到1984年城市改革近30多年来，我国经济实现了持续的快速增长，城镇化迅猛发展，体现在城镇人口从不到2亿人上升到6.84亿人，城镇化率从1978年的18%上升到2011年的51.27%，比2010年城镇化率提高1.59个百分点，是世界同期城镇化速度的2倍，这预示中国已进入国际公认的城镇化快速发展阶段。但不可回避，我国在过去30年的城镇化数量喜人，但质量较低，地区间差异较大，这主要表现在沿海发达地区在工业化强劲带动下已实现城镇化率60%的水平，局部发达区域已突破70%，而中西部欠发达地区由于受资源瓶颈、人才短缺、资金不足及产业结构发展不均衡等条件制约，导致城镇化水平较低，如河南省2011年城镇化水平仅40.6%，远低于全国平均水平10个百分点。而在我国进入2003年开始的经济转型尤其2008年以后世界经济危机的国际背景导致我国沿海发达地区依赖的出口贸易受到严重制约后，在产能过剩内需消费又严重不足的情况下，对我国以工业化拉动城镇化发展模式提出了新的挑战，尤其是在欠发达地区工业化水平刚进入初期阶段，工业项目严重不足的情况下如何完成城镇化发展事业成为转型期城乡建设的关键点。

2. 城乡规划作用的再认识

城市规划方法的革新，最终源于城市规划的目的，不同的经济体制及发展环境，其规划的目的是各不相同的。我国的城市规划从计划经济条件下的“国民经济计划的延续和深化”到“各项建设的综合部署”再到“宏观调控的有效手段”，都意味着城市规划社会功能的转变（见表1）。这意味着我们的城市正在从片面追求数量扩张转向更加注重质量提高；从单纯考虑物质需求转向满足全面需求；从片面追求经济效益转向建设三个文明；从城市本位转

向城乡和区域协调；从大量消耗资源、污染环境转向可持续发展；从传统体制转向适应市场经济要求的体制。

表1 不同经济体制下的城乡规划作用的认识

规划和项目的

关系 规划性质和成

果形式 规划编制的组

织主体 规划服务和约

束对象 规划覆盖的空

间 规划成果的公

开性 规划的作用导

向

政府事权

宏观调控

面向内部

社会公开

随项目而随机发生的点

全覆盖城市规划建设用地

政府和国有企事业单位

所有社会成员

政府或国有企事业单位

政府

计划经济体制下的城乡规划 项目立项后进行规划管理 规划设计方案以建设项目的需求为主导

编制过程后置于项目立项 满足项目需求的设计方案

市场经济体制下的城乡规划 项目立项需符合规划要求 建设项目以符合规划要求为主导

编制过程前置于项目立项 反映城市空间规划要求的公共政策

所以，在这种背景下城市规划逐渐向“公共政策”转变，在针对经济发展作为宏观调控的手段的同时，对经济领域之外的资源、环境、以至于社会关系的调节变得都格外重要了。而公共政策就个人理解来看，可以理解为政府依据特定目标围绕公共利益的实现全过程所制定的行动准则，体现出城市规划的过程性。但是，规划虽然在现实世界中更多是一种政府行为，但是规划不能等同为纯粹的行政行为，规划要看到城市发展决策者特定的利益诉求，不能忽略城市建设发展的效率，应维护好“公共利益”。因为，从技术的角度来讲，规划依附的是土地和物质空间，但从社会角度来看，规划产生的结果直接作用于人和社会。这也决定了规划的社会属性，由相对封闭的工程型规划过渡到开放性的社会型规划，在解决好技术问题的同时，尽可能协调好社会矛盾，重新全面认识规划师的职责和定位。使城市规划是一种服务于城市整体利益和公共利益的过程控制，所以现阶段，规划作用重心成为既要服务于政府指定的目标，又要围绕公共利益的实现，体现出“效率”和“公平”两大特征。

3. 城乡总体规划体系编制趋势

3.1 总体规划编制过程中存在的矛盾

城乡总体规划编制过程中刚性与弹性是矛盾的对立统一体。刚性是事物本质特征的反映，对城乡总体规划的战略指导思想、任务和内容、规划指标的数量和结构、用途分区及用途管制规划、重大项目用地布局等方面具有固定性、法定性、权威性、严肃性和指令性。弹性是事物在保持其本质特征前提下的可变化性，对城乡总体规划而言是确保其功能完整的前提下，规划编制和实施管理的灵活性、可调整性和应变能力。

城乡总体规划的编制过程中刚性控制占据首要地位，没有一定的刚性控制，规划的宏观性与功能不能充分发挥，而刚性控制过强也会导致规划过于呆板，可操作性变差，实施难度变大，同样发挥不了其应有的功能。弹性控制在城乡总体规划中处于从属地位，一方面弥补了刚性控制的缺陷，增加其编制和实施的灵活性，更好地将规划科学和规划艺术统一到编制和实施规划的实践活动之中。刚性控制与弹性控制对城乡总体规划而言是对立统一，不能孤立、片面的看刚性或者弹性，刚性控制中适度带有弹性控制，才能使规划编制与实施管理更加顺利与合理。

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3.2 城乡规划编制现状的主要问题

城乡总体规划编制随着人们对客观世界认识的深化，对城乡规划提出更高层次的要求，现阶段的城乡规划管理相对而言已跟不上时代的步伐，逐渐在规划编制过程、成果、技术方法、管理等方面显现出各种问题，表现在：

3.2.1 城乡规划管理主管部门职责和性质不明

由于部分地方政府为了发展地方经济，让所谓的开发区优先发展，在规划管理中任意下放权力，导致权力分散无法进行统一管理，分散性的规划造成城市结构混乱，甚至出现管理失控等问题。

3.2.2 城乡规划编制技术应不断更新与时俱进

经济转型时期的城乡规划编制背景将更加多元化、复杂化、多取向化，而当前的城乡规划编制工作主要以规划师的经验为主导。编制前期的调研工作由于受到时间与资金的限制，规划师不能充分掌握城市发展与规划中的客观规律，对城市发展过程的研究深度不够，城市发展的战略总结大多基于定性描述，规划编制的进度与质量不能很好的控制。此外，规划师

知识结构逐渐老化、僵化，规划队伍整体素质参差不齐，规划编制技术主要靠手工、经验。在规划编制过程中，修改工作量大、工作反复，缺乏系统的规划软件进行数据库管理，简化工作量，提高规划效率。

3.2.3 城乡规划管理工作应严格按照规划实施

近十年，随着我国经济的飞速发展，各城市建设也不断随之推进，一些城市在短短几年内就完成未来几十年的预期目标，这种发展模式直接导致了城乡结合规划衔接的混乱局面，让城市规划时间也逐渐缩减。而一些小城镇由于编制经费偏少，无法邀请有资质的编制单位和专业技术人员编制，导致规划成果水平偏低，各个城市的经济发展水平不一致。此外，城市规划管理工作的规范性较差，某些地方政府领导规划意识薄弱，凭个人喜好随意决策，导致很多不科学不合理的规划行为。

3.2.4 公众参与规划管理的意识有待进一步提高

随着经济发展及网络技术的进步，公民的言论自由越来越受到相关部门的重视。对于规划师而言，规划的编制工作也将“以人为本”的思想贯彻始终，在用地布局及重点项目培育等问题上会着重考虑民生、民意。规划编制前期通常会编制公民调查问卷、企业员工调查问卷，试图了解当地居民对于现状的不满及对未来的展望。然而，回收问卷的情况通常不尽如人意，不是回收率过低，就是公民自身意识不足，填写过于随意，可用问卷数量少之又少。尽管规划师想顾全大局，综合考虑公民的意见，但始终无法形成一个全局性的表达体系，最终还是片面的由政府主管部门决策，使规划编制管理工作存在很多弊端，无法实现与城市文化经济、社会发展之间的有机协调。

3.3 城乡总体规划编制发展趋势与特点

我国城乡总体规划的编制是国民经济的缩影，是国民经济的物质化、空间化，受经济发展的影响波动很大。自建国初期至今，城乡总体规划编制发展阶段与经济的几个转折点不谋而合（见图1）。

图1 城乡规划发展阶段示意图

从1949年开始以计划经济作为主要经济体制，中国的城乡总体规划就注定无法摆脱掉计划经济的烙印。尽管经历了1978年的改革开放，中国逐步走上了市场经济之路，但总结市场化取向的20年经验是，政府放得越多，市场就越繁荣，于是有人就提出计划无效，进而提出城乡规划也是无效的（见图2）。

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当规划被冠以“龙头地位”，各城市争相编制规划、规划设计市场分外红火之时，“规划滞后”的批评不绝于耳，逐渐演变成城乡规划信息的不完全性、与区域结合的外部性、公众参与性、规划权威性、编制技术性、宏观调控性等方面失灵，不能满足社会需要的客观现实，使得城乡规划在新时期的背景下作用未能得到全面而有效的发挥。

不容置疑的是，我国未来城乡总体规划的编制应该有针对性地进行转变。在编制内容上，将原建设布局性总规精简为政策纲要性总规和地方法规性的城市近期建设规划两个层次，按照中央、地方、部门之间不同等级进行重组架构，进而简化编制、深化研究、强化实施、高效运作；在编制主体上，由原先的单一部门封闭式走向多部门开放式编制组织体制，从而加大公共参与编制的力度；在审批体制上，将传统政府的一元垂直统治机制转变为由政府力、市场力、社会力多元平衡的新机制，适宜根据中央、地方、部门的宏观调控事权实行分级审批体制。

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4. 城乡总体规划编制创新体系发展对策

4.1 多元平衡公众参与协调机制的建立

在城乡规划编制阶段，公众、政府部门、规划编制部门、规划技术人员等可视为多元利益的主体，协调好各利益主体间的冲突，即规划的前瞻性与公众的需求相平衡，达到城乡规划管理的均衡。（见图3）

图2 城乡规划管理失灵图

规格

数量

规划前瞻性大于公众需求

公众需求大于规划前瞻性

图3 城乡规划管理均衡图

从经济学的观点出发，规划前瞻性与公众需求符合价值波动曲线。当规划的前瞻性小于公众需求时，公众评价会降低，规划师会随之做出调整；当规划的前瞻性大于公众需求时，公众评价会提高，公众需求会降低；当规划的前瞻性与公众需求相平衡之时，城乡规划的管理达到了均衡状态。因此，在未来的城乡总体规划管理之中，政府部门、规划师应及时借鉴这种“规划均衡曲线”，以求达到多元利益主体的平衡。

4.2 城乡规划编制技术的创新

城乡总体规划发展的漫长过程中，给人的总体印象就是“墙上挂挂，纸上画画”，而在信息技术飞速发展的今天，这种传统的编制方法已不足以适应时代的发展需求。数字化城市、数字化生活的概念逐渐进入人们的生活，规划师应积极创新编制技术。发挥GPS 、GIS 、RS 对空间数据可进行存储、管理、分析和更新的功能，进行城市空间拓展与建设用地格局分析研究、交通规划、土地价值评价研究、公共设施选址应用研究等。对城乡规划中海量的数据进行信息化管理，快速检索，定量分析决策，并且可以实时更新，避免了现实中规划师大批量修改、突击等重复性工作。

此外，应确立以政府为主导的控制性指标和以市场为主导的引导型指标的城乡总体规划编制指标体系。按照经济、人文、资源、环境分为四大类，将政府控制与市场引导有机结合，创新城乡总体规划的编制技术。

表2 城乡总体规划编制指标体系

4.3 城乡规划法实施监督机制的健全与完善

所谓“三分规划，七分管理”，保证城乡规划合理有序的进行，不仅要有好的规划，更需要强化规划的实施管理，健全与完善的监督机制尤为重要。法律法规是监督的基础，夯实“基础”才能为监督工作顺利展开提供准绳；抓好近期建设规划、区域规划、城乡总体规划的强制性内容，是强化规划实施的实体监督；建立城乡规划管理四级监督网络、城乡规划行政责任追究制度，设立城乡规划管理委员会，加强公众的参与及舆论监督，是强化规划实施内部和外部的程序监督。唯有强化规划实施事前、事中、事后内部和外部的监督，才能确保批准的城乡规划全面有效的实施。

4.4 城乡规划管理机构权责的明晰

我国现行城乡规划管理机构模式主要有以北京为典型代表的集权模式、以上海为典型代表的分权模式、以深圳为典型代表的分级垂直式模式。可以说，不管是集权模式还是分权模式，都倾向于忽略多元化的需求，这种以自我为中心的一元主导体制，会造成规划制度合理性的缺失，更容易造成单向化的决策进而影响规划的行政执行。城乡规划管理机构的权责明晰并不是单纯强调各部门专业化分工分明，更注重各部门间通过沟通、协商、博弈、妥协，达成合作的战略目标、策略，寻求高效能的公共问题的解决途径并将其制度化。

5. 结语

转型时期的城乡规划管理应考虑多元利益之间的博弈，坚持规划资源宏观调控公平化、规划依法行政社会服务公开化、规划利益实现监督公正化，注重社情民意的表达、扩大公共利益普惠度和社会公众满意度。同时，城乡规划管理的技术与方法都要积极“与时俱进”，不断更新和完善城乡规划管理的机制与法规，促进城市健康有序的发展。

参考文献：

[1]张友安，郑伟元. 土地利用总体规划的刚性与弹性[J].中国土地科学，2004(1):24-27. [2]仇保兴. 市场失效、市场界限与城市规划调控[J].城市规划，2004(5):1-7.

[3]曹传新，董黎明，官大雨. 当前我国城市总体规划编制体制改革——由渐变到裂变的构思[J].城市规划2005，29(10):14-18.

作者简介：朱成元（1987— ），女，硕士，北京北达城乡规划设计研究院，城市规划师。