我国不动产税收政策的拉弗曲线分析

作者：季勇朱道林

上海财经大学学报 2004年09期

　　一、问题的提出

　　我国的不动产税收政策是在计划经济体制和公有财产为主体的框架下确立的。各项税种自开征以来对于合理配置土地资源，调节财富分配，筹集地方财政收入等方面发挥了重要作用。但是，随着我国改革开放的不断深入和市场经济体制的日趋成熟，不动产税征收管理中某些政策已不适应当前经济发展水平和财产所有结构的要求，调节功能相对弱化，其税收收入在我国财政体系中的地位几乎没有提高。

　　表1　我国不动产税收收入与房地产经济发展、财政收入比较　单位：亿元

　　年份

　　 1996年　 1997年　 1998年　 1999年　 2000年

　　房地产开发当年完成投资额 3216.44 　3178.37　3614.23

　　4103.2　4984.05

　　房地产开发经营总收入

　　 1968.79　 2218.46　2951.21

　　3026.01 4515.71

　　财政收入 7407.99　 8651.14　9875.95　11444.08 13395.23

　　不动产税收额

　　 297.91

　　340.81

　　457.39

　　525.5

　　667.55

　　数据来源：《中国统计年鉴》1997～2001年；《不动产课税论》，谢群松（博士论文）2003年，其中不含农业税。

　　从表1的比较可以看出，1996年至2000年我国房地产当年完成投资额增长了近1700亿元；房地产开发经营总收入平均每年递增620亿元，平均年增长幅度为24%；我国财政收入总额以年平均16%的增长速度递增。而与此密切相关的不动产税收虽然绝对量增长也比较快，但税收额占整个财政收入的比重始终维持在4.4%左右，并没有太大的增长，这与近年来整个国民经济稳定持续增长，不动产行业迅速崛起壮大，显得并不协调。本文从著名的“拉弗曲线”入手，分析我国不动产行业目前的税收政策及其经济机制，探讨造成这一现象的根本原因。

　　二、拉弗曲线和我国不动产税收政策中的“拉弗禁区”

　　美国供给学派经济学家亚瑟·拉弗(Arthur Laffer)，在20世纪70年代中期运用数学方法研究了战后美国税率变化对经济的影响后，建立了一个反映税率和税收之间函数关系的模型，在一个直角坐标系上画出了一条上凸的曲线（图1），这就是著名的“拉弗曲线”(Laffer-Curve)。这一理论对于帮助美国经济摆脱“滞胀”状态，获得高速增长，刺激投资等方面起到了积极的作用。从而使得拉弗曲线在里根政府执政期间成为“政策型曲线”，也使得供给学派经济学成为当时美国的“官方经济学。”

　　

　　图1　拉弗曲线

　　图中横轴代表税率水平，纵轴代表税收收入或政府收入。该图说明：(1)在税率为零时，政府没有税收收入；如果当税率为100%时，意味着人们要把全部收入都用来纳税，政府会因为无人愿意工作和投资而税收收入为零。(2)当税率水平达到A或者B时，表明很低或很高的税率所产生的政府税收收入相同。(3)如果税率从A点提高到C点，税收水平会随之增多；如果税率从B点降到点D，也就是政府减税，那么税收收入却反而增加。(4)E点是最佳税率点（但不是50%），在此点上，政府税收收入达到最大化。偏离这点，无论税率提高或降低，都会减少税收收入。供给学派把E'ER即图中的阴影部分称为“税收禁区”，当税率进入禁区后，税率与税收成负相关的关系，在此情况下要恢复经济增长势头，扩大税基就必须降低边际税率。

　　拉弗曲线说明：(1)高税率不一定能够取得高税收，在税率过高的情况下，通过降低税率也可以增加税收；(2)取得同样的税收收入，可以采用不同的税率，如果税收是既定的，低税率往往能够取得更好的效果，从长期来看它可以刺激生产、扩大就业、增加税基、促进经济发展。

　　我国目前社会经济正面临着有效需求不足和通货紧缩的严重问题，国家为此采取了积极的财政政策和稳健的货币政策。而积极财政政策的手段不外乎有两种：扩大财政支出和减税。根据我国经济发展的实际经验，为了保持我国经济的增长势头，不能单纯采取增加财政赤字以扩大内需的“凯恩斯主义”政策，还必须采用激发企业活力，鼓励民间投资的“供给学派”的政策。因此，完善我国现行的税收政策有必要借鉴“拉弗曲线”进行思考。

　　在中国现行税种中，与不动产相关的税种主要有：耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、城市房地产税、契税、农业税（不包括牧业税和农业特产税）、城市维护建设税、企业所得税（包括内资企业所得税和外资企业所得税）、固定资产投资方向调节税（2000年1月1日停征）、营业税、印花税。从不动产经济运行的各个环节来看，笔者倾向于将各项税种按其性质和作用大致分为三类：不动产保有税类、不动产流转税类和不动产所得税类（见图2）。需要说明的是，不动产保有税类可以认为是西方财产税体系中的不动产税。不动产流转税类涉及不动产转让和流通的课税。不动产所得税类广义上包括不动产经营收益、利得及所得课税。可见后两者是对不动产交易双方及交易过程的课税，与一般的经营课税相同。

　　

　　图2　中国现行税种中与不动产相关的税种

　　表2　1995～2002年土地增值税征收情况

　　单位：亿元

　　年份 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

　　全国税收收入

　　5425.00

　　6222.88 8724.51 8656.66 9687.87 11855.78 15165.47 17003.58

　　地方财税收入

　　1634.31

　　2255.02 2786.88 2950.80 3312.07 3733.70 4716.34 5319.70

　　土地增值税 33.65 1.12 2.53 4.27 6.81 8.39 10.3320.51

　　占地税比例 2.06% 0.05% 0.09%0.14%0.21%0.22%0.22%0.39%

　　注：此表根据中国税务总局1995～2002年税务年报计算整理。

　　从图2可以看出不动产保有税类只有3个税种是对城市不动产征收的，这些税种不仅设置税率较低，而且都具有较大的免税范围，使得房地产保有环节总体税负水平仅相当于房地产价值的1.5%～2%左右。而不动产流转税类和所得税类的近10个税种是对不动产交易过程（不动产所得和转移）征收的，这些税种的税率设计虽各不相同，但却造成了不动产交易过程整体税率过高（主要有：营业税及附加5.65%，契税3%～5%，土地增值税30%～60%，所得税33%），交易环节总体税负水平相当于销售收入或经营收入的23%左右。这种现象直接导致了税率与不动产税收之间并非呈线型增长关系，税收收入增长与经济发展不同比例。

　　以不动产所得税类中的土地增值税为例，它对不动产流转过程中的增值额征收30%～60%的超额累进税，是不动产税收体系中的重要税种。我国的土地增值税是在20世纪90年代初房地产市场投机过滥，国有土地收益大量流失的背景下开征的。表2显示了1995～2002年土地增值税征收情况。通过该表可以发现从1994年开始实行土地增值税，只有1995年该税在地税征收额中的比例超过了2%，1996年就突然下降至0.05%，以后虽然逐年增长但比例相当的小。而同样实行土地增值税的我国台湾地区在20世纪90年代初，土地增值税在地方税收中的比重已达75%。究其原因从根本上看，一方面由于该税征收政策、措施仓促出台，纳税人采取规避手法，此外，计算较为繁琐，具有较高的征税成本和纳税成本，从而导致了税收的增长比例非常小，难以实现土地增值对税财政收入的作用；另一方面还在于该税30%～60%的高税率从长期来看，对不动产在转让过程中产生的自然增值部分以高额累进税率进行征收，抑制了土地的流动和正常的不动产市场交易。

　　不动产保有税类中的房产税和城镇土地使用税，是城市不动产作为财产课税的主要税种，其税率设计偏低。城镇土地使用税采用从量计征制度，税率为0.2～10元／平方米。房产税的从价计征方式采用历史成本计征，税率为1.2%。这种不合理的税率设计造成了不动产保有课税弹性不足，其在不动产课税中的地位正日益下降。1995年两税合计收入115亿元，仅占我国房地产资产总值22万亿元的比重为万分之零点五，而一些发达国家以房地产评估值征税的，如美国务州税率在3%～10%之间，法国为3%，德国为1.5%～1.4%，日本为1.4%，韩国为0.2%～5%，可见我国不动产保有阶段的税收负担水平大大低于西方国家及周边地区的税负水平。表3列举了从1997～2002年房产税和城镇土地使用税税收及弹性状况。两税收入虽然逐年都在递增，但是从1998年中国房地产业逐步走出低谷以后，两税增长率低于房地产经济的增长率（这里笔者通过房地产开发投资增长率来反映房地产经济增长率），从1999年到2002年两税弹性平均只有0.8。很明显，不动产保有课税收入增长速度落后于不动产经济的发展速度，虽然税收的绝对量是增加的，但税收参与分配的比重却有下降的趋势。

　　综上所述，笔者认为不动产交易环节所征收的税负过重，形成“高税率、窄税基”的现状，税负过重造成了不动产税收收入与迅速发展的不动产业相比增长缓慢甚至下滑，进入了“拉弗禁区”，即处在拉弗曲线的阴影部分。而不动产保有课税的税负水平偏低，如果提高税率，扩大税基，会带来税收收入的大幅度提高，处在“拉弗曲线”的上升区。这种现象在不动产税收政策上笔者称之为“重流轻存”。采取这种税收政策的原因是，在计划经济体制下，土地是无偿、无期限、无流动性的，房屋也是国家或企业通过配给的方式“无偿”地分给人民的，不动产的有偿流动常常被视为“非法”行为。随着土地制度改革和住房制度改革，不动产市场逐步形成和发展，不动产税收政策却并没有“与时俱进”，仍旧保持原有计划经济体制下的思维模式。因此，这种计划体制条件下形成的税制体系、政策难以适应市场经济条件下的要求，对不动产经济的持续、稳定发展和资源的合理配置无法起到促进作用。

　　三、不合理的不动产税收政策所引起的问题

　　1.锁定效应(lock-in effect)

　　美国经济学家R.鲁萨(R.Roosa)提出“资产因价格下降而使资产所有者不能出售其资产”的理论，并定义为“锁定效应”。对不动产交易环节所征收的重税，实际上增加了不动产所有者出让不动产的成本，尽管税收存在着转嫁的能力，但是由于不动产是一种需求弹性大于供给弹性的商品，税负前转较困难，会更多地向后转嫁或不能转嫁，即税负会更多地由生产要素提供者或生产者自己承担。这样一来，由于不动产保有成本较低，而流转成本过重，使得不动产在存量市场上大量积压，供给市场与需求市场存在着严重的不平衡，造成土地利用粗放，无法流动起来进入市场，造成国家资产流失。

　　表3　1997～2002年房产税和城镇土地使用税税收及弹性情况

　　年份　 　1997

　　1998

　　1999

　　2000

　　2001

　　2002

　　两税合计（亿元）　 　167.91　214.06　242.61　274.52　294.76 359.24

　　两税增长率　 　-

　　27.48%　13.34%　13.15%　7.37%　21.88%

　　房地产开发投资增长率　

　　-3.40%　6.10%

　　11%

　　19.50%　25.30% 21.90%

　　两税弹性

　　-

　　4.5057　1.2125　0.6745　0.2914 0.9989

　　注：此表根据中国税务总局1997～2002年税务年报，《中国统计年鉴》1998～2003年计算整理。

　　2.税收负效应

　　税种的开征必定使纳税人或经济活动做出某些反应。如果这些反应与政府课征该税时所希望达到的目的相一致，税收的这种效应就谓之正效应。如果课税实际产生的经济效果与政府课税目的相违背，税收的这种效应则谓之负效应。税收负效应一个最明显的例子是1747年英国课征的窗户税，征税的目的是想取得财政收入，但其结果是纳税人为了逃避该税纷纷将窗户堵塞。显然政府不仅未能使财政收入逐渐增大，反而使纳税人将窗户堵塞而减少了舒适。不动产税的征收的初衷是为了增加国家财政收入，与世界其他国家的税收制度相接轨，运用税收杠杆调节资源的合理配置。但是这种“重流轻存”的税收政策，并没有实现不动产税收收入与经济发展同比例增长，反而抑制了不动产资源的合理流动、配置。

　　3.非中性效应

　　中性效应是指政府课税不打乱市场经济运行，即不改变人们对商品的选择，不改变人们在支出与储蓄之间的抉择，不改变人们在努力工作还是休闲自在之间的抉择。这是一种税收理想状态，但是在现代社会，完全意义上的中性税是根本不存在的。非中性效应是指政府课税影响了经济运行机制，改变了个人对消费品、劳动、储蓄和投资等的抉择，进而影响到资源配置、收入分配和公共抉择等，几乎所有的税收都会产生非中性效应。然而不动产税收政策中“拉弗禁区”的存在，不仅给不动产市场的主体带来了负担，同时也干扰了社会经济的运行，使社会付出的代价超过了政府征税的效益，造成税收的超额损失。

　　四、结论与建议

　　“拉弗曲线”所倡导的税收政策，根本上说就是“轻税赋、宽税基”的思路，这也是改革我国不动产税收政策“重流轻存”的指导思想。减税并不是减少税收，而是通过降低过高的税率，扩大征税范围，在总量上保证稳定增长的税收收入。

　　近两年来中国不动产市场出现的一个显著特点是，少数城市如北京、上海、杭州、南京等地的房价一度攀高，远远超过大多数居民的实际购买能力。以上海为例，国家发改委和国家统计局的联合统计显示：2003年全国商品房价格平均涨幅仅为3.2%，上海的涨幅超过了24%，土地交易价格涨幅为14%，促成这些城市不动产市场一片“繁荣景象”的重要原因就是“炒房”。这种现象引起了社会各界的强烈关注。理论研究结果和世界各国的实践证明，“炒房”所带来的虚假繁荣对地产业相当危险。泡沫终究是要破灭的，指望炒房刺激经济增长，其潜伏危机很大，如果继续扩大房地产泡沫，那么将来的后果不堪设想。

　　政府对“炒房”哄抬房价的现象非常警惕，一些城市已经出台了相关的政策，来限制不动产市场虚假的“繁荣景象”。例如国内部分地区实行二手房交易加收20%个人所得税，希望在不动产流转过程征收重税以降低房地产价格。但是这一措施并没有解决根本问题，税收往往转嫁到了买房者，没能遏制“炒房”现象，反而限制了正常的二手房交易。

　　笔者认为要根本解决“炒房”的问题，应该在对城市土地的供应和交易基本不设限制的基础上实行物业税（不动产保有税）。也就是开发商在获得土地时不用将出让金等费用一次性交清，而是由业主在今后的生活中定期缴纳。这样一来，房地产二级市场的价格得到了控制，不动产买进和卖出之间的周期拉长，投资成本和风险提高，炒楼风气自然得到遏制。而物业税的基本框架，就是将现行的房产税、城市房地产税、土地增值税以及土地出让金等收费合并，转化为不动产保有阶段统一收取的不动产保有税，这就是一种“重存轻流”的改革思路。

　　在中国加入WTO后，大量的国际资本将会渗透到我国的各行各业，不动产作为重要的生产要素将发挥巨大的作用，资产显化会更加强烈，土地资源的利用效益将成为影响企业生存和发展的重要因素。我国不动产税收“重流轻存”的政策，以及“拉弗禁区”的存在，势必会影响我国不动产行业的正常发展，这一问题不能不引起深思。因此，现阶段应该采取以下完善措施：一方面尽快制定不动产税收的“基本法”，通过强有力的法律对地方政府及纳税人的行为进行规范和约束，提高不动产课税的征管水平；另一方面改革、完善不动产税制体系，提高不动产保有课税，降低不动产流转课税，稳定所得课税。同时结合城市管理模式的调整，可以将不动产各个环节的税种按照类别进行整合，最终建立起以不动产保有税和不动产交易税为主的不动产税收体系。

作者介绍：季勇　朱道林　中国农业大学土地资源管理系