执政党与人大的关系

执政党与人大的关系

摘要 执政党与全国人民代表大会的关系是我国政治关系中最为核心的关系，这是由它们在我国政治生活中地位决定的。但是由于政治法律体制的不健全和政治生活中实际操作的不规范导致二者关系的不明确和混乱，不仅造成了人们对中共与人大关系的认识误区，而且阻碍了我国政治文明建设的进程。因此，需要正确理解和把握二者关系，进而在政治体制和法制上对其进行规范，科学地构建社会主义政治文明语境下的执政党与人大的关系。

Abstract The party in power and National People's Congress's relation are that our country is the core relation most in politics relation , this is that position decides by them in our country political life. But do not standardize since reality handles in faulty politics legal framework sum political life lead to first , second relation indeterminacy and chaos, not only have brought about the cognition mistake area that people concerns to the Communist Party of China and National People's Congress, and have blocked the course that our country political civilization builds. Therefore, need to understand and to grasp first , second relation correctly , carry out normal

science on the person then on political system and legal institutions, the field structures lower party in power of socialist political civilization context relation with National People's Congress.

关键词 执政党、 人民代表大会、 关系、 法制、 政治文明 Keywords The party in power、 People's congress、 Relation 、Legal institutions、Political civilization

建设社会主义政治文明，一个重要方面就是要规范党政关系，而规范党政关系，关键是正确把握和处理中共与人民代表大会的关系，这是由二者在我们国家政治生活中所处的地位所决定的。中共是我们国家的执政党，是社会主义建设事业的领导核心。全国人大是我们国家的最高权力机关。一个是领导核心，一个权力机关，因而正确处理二者的关系成为规范党政关系的关键，是建设社会主义政治文明的重要进程。

一、我们党与人大关系的现状。

依据现行宪法的明文规定， 全国人大是我国的最高国家权力机关。是全国人民的代表机关，代表人民行使国家的最高权力。这就表明在全国人大之上不能再有比它更高的国家权力机关，执政党也要服从人大制定的法律和作出的决定，必须以宪法为根本的活动准则 。中国共产党是我国的执政党。从思想上、组织上、政治上对国家进行全面的领导，包括人大在内的一切政治力量都

要接受党的领导。

中国共产党作为一个政党，要在宪法和法律允许的范围之内进行活动，受法律的限制。但是中国共产党又是执政党，对全国人大拥有政治上的领导权。在国家的权力体系中，事实上出现了两个权力中心，一个是作为国家权力机关的人大，一个是作为我国政治生活领导核心的中国共产党。由此出现了人大和中国共产党关系的复杂化和关系混乱。

执政党与人大关系混乱的现象主要有以下几点：

1、混淆党的领导权与国家权力的关系，把党的决策权等同于或凌驾于人大的决定权力。片面强调党领导一切，党直接领导人大，包揽国家事务。使人大在事实上成为党的的附属物和具体执行机关，这使得人大丧失了宪法规定的最高权力地位，成为举手机器。

2、党的政策文件凌驾于人大制定的法律之上。列宁说过，在党的代表大会上是不能制定法律的。党规、党的政策不能代替国法。国家法律是由人大制定、并具有国家强制性与普遍约束力的。党规、党的政策不具备这一性质与法定条件。然而在事实上， 依法治国的方针在具体操作层面经常变成依“红头文件”治国，有时候引起政策与现行相关法律相抵触的现象。

3、在究竟是党大还是人大更大这个方面纠缠不清。依据宪法的相关规定，我们可以理直气壮地说人大更大。然而在政治生活中，党凌驾于人大之上对人大直接发号施令的情况也是存在的。

二、党和人大在长久以来的政治生活中形成当前二者关系的混乱过程及其原因。

造成我们党与人大关系的混乱的原因是多方面的，主要有认识、法制和体制方面以及国际影响等几个方面。

首先，在认识问题上还存在一些误差。第一。对党的地位和作用的认识未能与时俱进。有些人对党的地位和作用的认识，还沿袭革命时期的旧观念。没有实现从革命党到执政党、由以党治国向依法治国的转变。存在党凌驾一切，指挥一切的习惯思维和习惯动作，混淆党的领导权和国家权力的关系，把党的地位和作用等同于人大的决定权力。第二，对党的领导权与国家权力机关的权力认识不清。人们把党的领导权理解为党组织直接掌握国家的权力，造成党在国家权力机关之上行使着国家权力。第三，对党和法的关系认识不清。这就是通常混淆不清的所谓党大还是法大，究竟是党的政策即“红头文件”大还是法大的老问题。第四，对规范执政党与人大的关系是否会削弱党在国家中的地位和作用认识不清。中国共产党作为领导党和执政党，事实上享有比其他政党和社会组织处于优先的权威和权利，如提出修宪建议和推荐国家机构领导人选等，这已经是我国不成文的宪政惯例。而党的代表大会和党中央提出治国决策、社会发展规划建议等主张都具有最高的政治权威，一般都能得到全国人大的拥护和支持。经过法定程序转化为国家的行动纲领。因此规范执政党与人大的关系是要实现科学执政。依法执政，并不是削弱或否定党对国家事

务的领导。

其次，宪法和有关法律还不完善。第一是党依法执政的法律尚未完善。我们国家至今还没有一部有关政党执政的法律，党现在主要根据党章和党的路线、方针、政策在执政。党的领导权的职责范围、行使权力的方式和程序等，都还有待法律予以规范。第二是讨论决定重大事项在职能和界定上难以划分。第三是违宪审查和追究的法律和机制尚缺。宪法规定“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，但是没有对包括执政党在内的一切政治团体违法追究的具体法律规定。

最后，国际影响。众所周知，前苏联1936年宪法是历史上首部社会主义性质的宪法。它的指导思想与制度设计对于社会主义中国的立法影响及其深远。斯大林在《关于苏联宪法草案》的报告中说“宪法是根本法，而且仅仅是根本法。”这成了1936年前苏联宪法的指导思想，因此在宪法条文中充分保障人民各项权利的同时，缺乏实际操作中的具体制度而导致宪法虚置。受前苏联的影响以及当时立法水平和制度设计水平的限制，在我国1954年宪法的制定过程中，根本法思想根深蒂固，这虽然在形式上肯定了宪法地位，但是没有制度来加以保障。人大制度的设立也继承了这一思想，而在保障人民享有国家权力，实现权力监督等方面还存在诸多的不足和缺陷，特别是没有建立完善的违宪审查制度来维护宪法的权威。

三、如何规范执政党与人大的关系。

规范执政党与人大的关系，主要从认识上消除传统上的误区、完成执政党的领导方式的转变、健全我国政治体制和完善相关法律、消除国际上前苏联宪法制定过程中对我国宪法的不利影响和借鉴世界上宪法制定指导思想中有利部分等几个方面来实施。 首先，消除传统上对党与人大关系认识上的误差。

第一， 正确认识中共在政治生活中的地位和作用。中共是我们国家的执政党，在政治生活中处于领导地位。所谓党的领导就是中国共产党通过它的各级组织及其全体党员，对全中国各种组织和全体人民施加影响，为在现阶段实现社会主义现代化建设的胜利，最终实现共产主义而共同奋斗的过程。党的领导是政治领导、思想领导和组织领导的有机统一。党的领导是对国家政治、经济生活乃至其它各个领域实施领导，在实施领导的过程中。坚持党的领导在现阶段就是要消除革命时期的旧观念，实现从革命党到执政党、由以党治国向依法治国的转变。消除党凌驾一切，指挥一切的习惯思维和习惯动作。党的领导并不是包揽全部国家权力。早在1941年，邓小平同志在《党和抗日政权》一文中就提出：党的真正优势要表现在群众拥护上，把优势建筑在权力上是靠不住的；不要把党的领导解释为党权甚至党员高于一切；党的指导机关只有命令政府中党团和党员的权力，绝对没有命令政府的权力［6］。所以，党的领导是靠政治权威，政治权威是一种使人们自愿服从的力量，而不是一种强制权力，所以，党可以“发号”——路线、方针政策的号召；但不可以“施令”——不能以

强制的权力直接指挥甚至采取命令的方式使国家与社会服从党的决定。在现阶段，党的领导主要体现为三种方式：一是通过制定大政方针，提出立法建议，将党的主张上升为国家意志，获得法律的形式实现对国家事务的政治领导；二是向国家政权机关推荐重要干部，实现党的组织领导；三是通过各国家机关、群众团体中的党组织和党员来贯彻党的方针政策。

第二， 正确认识人大在我国政治生活中的地位。宪法明确指出：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”并且规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” “一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。” “任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”这些宪法的明文规定，表明人大是我国的权力中心，代表人民行使国家权力。

第三，正确认识党的领导权与国家权力机关的权力的区别。作为我们国家的执政党的中共是人大制度的设计者和创建者，又是这一制度的运行的领导者。江泽民同志也把“党对人大的领导”

深化为“党对人大工作的领导”。党对人大的领导权是方略上的领导，是决策权的具体运用。党根据现实需要通过提交法律议案，经人大通过法定程序上升为具有国家意志和强制力的法律，从而实现党对人大的领导，而非党直接行使国家权力。党对人大的领导权是创制权或者是创设权。而作为国家权力机关的人大的权力是来自人民的，也是属于全国人民的，代表全国人民行使国家的最高权力。通过召开全国人民代表大会，依据国家的实际需要制定法律、制定国家发展规划、监督政府工作、选举国家领导人等，行使立法权、监督权、重要人事任免权、重大事项决定权。相应的也审核中共提交的议案，行使着决定权或者是复决权。 第四，正确认识党与法的关系。

在究竟是党的政策即“红头文件”大还是人大制定的法律大问题的纠缠中，我们应该认识到，依法治国方略的确定，已经很明确地告诉我们，人大制定的法律才是治国的依据，在党的政策尚未经过法定程序上升为具有国家意志的法律之前，法律在法理上是高于党的政策的。虽然在操作层面上，有些地方在执行过程中偏重于党的政策，这就需要把依法治国的方针进一步贯彻实施。进一步说，作为我们国家执政党的中共，也必须在相关法律规定范围内实现自己的领导。

党大还是人大更大问题的认识。从党对人大的领导来说，其性质是“政治（性质的）领导”，即政治方向、政治原则和重大决策的领导和向国家权力机关推荐重要干部。这实际上就是党就国

家和社会的大政方针“提出决策”或提出国家的决策建议，包括有关法律的制定、事项的决定和干部的任用在内；而人大则是就党提出的决策建议予以审议决定，使党的主张经过法律程序变成国家意志。这是不是也可以说就是，党行使“创议（制）权”，人大行使“复决权”呢？在这里，党的“创议（制）”与人大的“复决”作为具有中国特色的民主政治的两个基本运行程序，是不存在什么“孰大孰小”的问题的。从人大对党的宪法和法律监督来说，党提出的法律建议经由人大审议通过以后，就不仅对国家和社会有强制性约束力，而且对党也有强制性约束力。党作为社会（人民）中的先进组织，必须模范地遵守自己提出并由人大通过的宪法和法律。党绝不能置身于宪法和法律之外，更不能凌驾于法律之上。

其次，实现执政党领导方式的转变。

第一，从我们国家的现实情况出发，以“政权内领导范式”实现我国执政党领导方式的转变。所谓政权内领导范式，就是执政党的领导方式由传统的党治制向现代法制转变，由执政党凌驾于国家政权之上的领导向执政党置身于国家政权之内的领导转变，根据政权内领导范式，执政党对人大的领导方式就必须由执政党凌驾于人大之上对人大直接发号施令，转变为执政党置身于人大之内，通过法定程序，使执政党在人大内取得优势名额和地位，经过人大这一合法机关。达到体现执政党意志和保证人民当家作主的目的，实现执政党与人大关系的法制化。

第二，在尊重宪法、尊重人大、尊重人大代表的选择是前提下，真正落实党的领导是政治领导、组织领导、思想领导，也仅仅是政治领导、组织领导和思想领导，而非对人大面面俱到的插手全部工作内容的领导，从而纠正党的领导就是“一元化领导”的错误认识。

再次，完善我国政治体制和完善相关法律。

第一，针对我国关于党依法执政的法律不完善的现象，制定一部有关政党执政的法律，从而改变现在党主要依靠党章和党的路线、方针、政策在执政的局面。具体规范政党领导权的职责范围、行使权力的方式和程序等。

第二，健全违宪审查和追究的法律和机制。在相关法律和机制中，必须对包括执政党在内的一切政治团体违宪追究责任作出具体规定，弥补法律上的空白。

最后，消除国际上前苏联宪法制定指导思想对我国宪法的不利影响和借鉴世界上关于执政党与议会关系中有利部分。

前苏联的宪法指定指导思想对我国宪法制定影响深远，尤其是根本法的思想也根深蒂固，缺乏操作层面的具体保障规定。相较之于现代西方国家的宪法则不同，没有根本法思想，也没有一定的具体操作规定，尤其是违宪审查的内容。这二者的区别对我国将来的宪法修正都有重大影响，在秉承我国宪法的优秀指导思想，适当的吸取西方国家的优秀立宪指导思想，对我国是大有裨益的。

总之，要正确理解和规范我国执政党与人大的关系，首先得认清我国目前所存在的党与人大关系的混乱现象，进而探讨造成这种混乱现象的原因，才能对症下药，提出科学规范我国执政党与人大关系的具体措施。

建立法制化、科学稳固的执政党与人大的关系，构建国家政权的主轴，是实行依法治国，发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家的题中之意。逐步解决当代政治体制改革的这一重大课题，对实现党的执政方式和领导方式的转变、巩固党的执政地位、坚持和完善人民代表大会这一根本政治制度、保证人民当家作主、建设社会主义政治文明，都有重要意义。

参考文献：

［1］列宁，《列宁选集》；第四卷 北京，人民出版社，1995 ［2］斯大林，《斯大林选集》，下卷，人民出版社，1979

［3］浦兴祖，《中华人民共和国制度》，上海人民出版社，2005 ［4］张英红，《论人大制度创新》，郴州师范高等转科学校学报，2002，（1）

［5］王俊拴，《我国国家权力结构研究中误区》，陕西师范大学学报，1997，（4）

［6］张建民，《党委与人大关系的历史考察》，人大复印资料之中国政治，2006，（11）

［7］曲延春，《执政党与人民代表大会关系研究综述》，人大复印资料之中国政治，2006，（11）