愿两鬓霜花能怡然自乐

　　《桃花源记》文载：“……土地平旷，屋舍俨然，有良田美池桑竹之属。阡陌交通，鸡犬相闻。其中往来种作，男女衣着，悉如外人。黄发垂髫，并怡然自乐……。”描写的是在陶渊明的理想社会中：“土地平坦开阔，房屋整整齐齐，有肥沃的田地，那里的人们来来往往耕田劳作，男女的穿戴整齐。老人和小孩都悠闲愉快，自得其乐的样子。”是的，青舞飞扬后能静沐恬淡的夕阳时光是每个人所期望的归宿，也是建设小康社会中“老有所养、老有所为、老有所乐”的追求之一。改革开放30年来，我国的城镇地域业已形成了比较完备的社会保障体系，城镇中的老人在退休后能享受到一份较满意的保障。但是，我国是一个人口大国，农业大国，人口基数大，农村人口比重高。同时我国又是一个已步入人口老龄化的社会，种种因素交织，使农村老龄人口的保障问题日益凸显。如何建立一种使这一群体能够获得较为实际、又较符合我国基本国情的保障体系？将是一个考验党的执政力，考验国家解决民生大计问题能力的关键所在。

　　农村养老保险制度起步较早。1992年，我国就构筑了意在覆盖整个社会的养老保险制度。就是当时分布三个部委管理的城镇职工养老保险、机关事业单位养老保险、农村养老保险，戏称“社会保险的三套马车”。通过长时间的探索和实践，城镇职工养老保险体系得到了较好的应用和发展，制度建设也日趋完善。而农村、机关事业两块在开展过程中受到诸多条件的制约，频频出现问题，尤其是农村养老保险目前在全国已基本停止接受新业务，处于清理整顿阶段。在全面建设小康社会、和谐社会的今天，建立新型的农村养老保险制度已是必然且迫在眉睫。

　　民众无实利，怎能延续下去？

　　天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利去。检验现行农保体系是否成功、是否真正有价值，最直接的标准就是农民是否自愿参保。要使农民能自愿参保，也就要使农民老后能从中得到实际的利益。缘何城镇职工社保体系能得到普及及推广？最重要的原因也在于此，城镇职工只需要缴纳比例较小一部分的基金就能获得相对较满意的保障，自然会积极的参与交纳社保金。而现行农保体制下的资金来源渠道单一，绝大部分来自农民缴费，特别是经济不发达地区，资金来源渠道只有一条――农民。试想一下，一个农民每年将一定数额的钱上缴后并不能获得额外的利益，返还给他的是数目相等（甚至更少）的社会保障金，那么他还会有动力去交纳这份保金吗？此外，现行的农保机制下的退休金发放额过低，据调查，在某区域，月领取额在100元以上的人数占1%，月领取额在50元～100元的人数占3%，月领取额在20元～50元的人数占7%，月领取额在10元～20元的人数占7%，月领取额在1～10元的人数71%，月领取额在1元以下的人数，占13%，绝大部分缴费者退休后所得到的保障，远远低于当地低保标准。如果在这种"无息存款"式甚至都不如的缴费发放标准下，农民还不如把钱存进银行吃利息，或者投入到来年的生产生活当中。等到老了，再去申请数额相对较多的低保。因此，在一无任何实际利益优惠于农民；二基本湮灭了农民缴费积极性的形式下。现行农村社会保障体系存在及其延续又从何谈起？

　　条件不成熟，点面皆欠缺

　　当初，政府开展农村养老保险的本意是相当好的。一方面可以使农民老有所养；另一方面可以减轻地方的负担，保障社会的长治久安。但是由于在整个农保实施过程中没有详尽细致的考虑一些要素，使得农保工作开展的并不理想：首先就表现在我国农村人口众多，文化发展水平和生产力发展水平低下的制约上。由于许多地区农民自身知识面及当地宣传力度的欠缺，许多农民不了解、不清楚甚至是不知道农保这回事。此外，我国地域辽阔，经济发展水平不均衡，农村经济水平差异也相对较大，在一些落后地区开展农保工作所收取的费用是当地农民无法承受的。在这种经济条件下，大面积的推广农保不但没有收到预期的效果，反而会加重农民的负担。其次，现行农保机制上也存在着较大的缺失。按照性质来定义，农村社会保障体系应该具备社会保险的特征，即应具备强制性和非营利性两个特点。但是在具体实施的过程中却是以农民自愿参保来执行的，这样就使农保又具备了商业保险的性质，整个农保工作定性就产生了差异，自然在对应的操作处理环节上就难以保证其完整性，从而产生不必要的漏洞。最后是在农保机构的人员和经费开支上，最初确立农保制度时，对应成立的专职机构和工作人员就被认定为自收自支的事业单位，财政不给予经费。因此这些机构的日常开支只有靠自己解决，尤其是在1999年中央下令停征社保费后，农保机构更是已无“下炊之米”，在万般无奈的情形下，农保收入产生的利息就成了农保机构的经费来源了。

　　管理不完善，监督无力度

　　近年来，无论是国内还是国外，都出现了一批金额巨大、影响较广的社会保险金案件，尤其是上海社保案的发生，使得民众对与自己利益息息相关的社保金方面的管理监督越发关注。而与之相对应的在我国农保金监管一块上，存在着比较大的缺失。这种缺失首先表现在经管人员的法律和责任意识淡薄上。审计发现，所审计的单位，大多存在程度不等的挪用、擅借、胡乱开支农保金等现象。有些地区的领导将这部分基金当作政府的预算外资金任意调配；有的领导自做主张，将农民的血汗钱用于担保或作贷款抵押，造成无法返还而形成死账；还有的领导想方设法、浑水摸鱼以图达到私吞、侵占农保金的目的。而这些地方的其他监管人员呢？正所谓“上梁不正下梁歪”，他们对种种违法违纪行为听之任之，只要不影响自己拿工资就诸事不理。是什么造成如此局面？当然是软弱的监督机制，有些监管机构的主管部门的确在加强基金管理方面做了大量的工作，但同样许多基金管理不善也是因为这些部门“监守自盗”造成的，一些监督部门对于违纪违法事件大事化小、小事化了、以罚代管、以罚代刑。这样，不仅没有起到监督的作用，还又增加了农保基金新的开支，恶性循环，往返不绝，改正强化现行的监管机制势在必行。

　　针对上述问题，为了将来的农保建设工作能更好更顺利的实施开展，建议如下：一是以农民利益为根本出发点，借鉴现行农村合作医疗体系的成功经验，在农保基金筹集方面由政府出一块，并明确规定最低限度的筹资基数；二是加强审计监督，确保基金的完整、安全性；三是积极采用经济、行政和法律手段，回收农保金。对于无法偿还以及破产关闭或重组金融机构中农村社会养老保险基金债权问题的，建议将农保基金按照个人债权由政府收购，以确保基金安全完整；四是加强劳动保障系统的内部监管，建立基金内审稽核制度。各级社会保险基金监督部门和行政部门将农保基金纳入日常监管业务范围。同时积极探索省、市、县分级管理办法，逐步提高到省级管理；实行业务经办和基金管理分开，基金管理和基金监督分开；五是将农保基金全部纳入银行间市场运营，农保经办机构在国有商业银行开设“农村社会养老保险基金专户”，严格限定投资品种和比例，实行第三方托管。参照社会保障基金理事会管理的社保基金或城镇个人账户资金管理模式，制定新型农保基金管理办法。

　　（作者单位：江西省审计厅、本刊编辑部）