自然灾害生活救助

自然灾害生活救助

一、自然灾害

（一）自然灾害种类

由于事物是发展变化的，人类生活的地球在银河系中是不断运动的，其地球内部也是处于高度活跃状态。加上地球表面生活的人类活动对地球环境的不断破坏性改变，使人类时时面临着自然灾害的袭击，比较突发性的危害严重的自然灾害有：干旱、洪涝、风雹(包括龙卷风、飓风、沙尘暴等)、台风(包括热带风暴)、地震、低温冷冻、（雨）雪灾、山体滑坡、泥石流、雷击、病虫害等。

重庆受地理、气候和人为因素的影响，可谓是无灾不成年。近年来发生的重大灾害比如就有干旱、洪涝、低温雨雪、地震、山体滑坡、风雹等灾害。这些自然灾害严重影响受灾地区群众的基本生活。

（二）自然灾害影响

特大自然灾害破坏力巨大。特大自然灾害普遍具有灾情来势猛、持续时间长、受灾范围广、基础设施损坏严重、农作物损失巨大等特点，自然灾害给灾民生活造成严重影响，特大地震还使很多人丧失生命，不少正常人变成了残疾人。低温雨雪灾期间，因道路积雪结冰，我市酉阳、黔江、秀山、城口等区县交通几乎全部中断，江津、南川、梁平、万州、巫溪、綦江、云阳、石柱等区县境内公路受冰雪影响实施交通管制。由于公路中断或封闭，物资运输和群众出行受阻，因多处供水管道爆裂，场镇和高

寒地区人畜饮水出现困难。酉阳、城口、秀山、巫溪等县，因自来水管爆裂和堵塞严重，供水表被冻坏，城镇大面积停水，部分居民家庭断水达13天。受恶劣气候影响，重灾区供电线路损毁严重，城镇群众生活供电断断续续，部分重灾乡镇停电达35个小时。城口县因冰雪封山，县城居民生活必需品价格上涨5%—30%，超市内的大米、蔬菜、禽蛋等抢购一空，菜籽油储备骤减。秀山县半数高寒山区缺水、缺电、缺燃料，同时因交通中断，生产生活物资无法正常运送，致使灾民生活出现较大困难；酉阳县因长时间积雪，使大量民房和牲畜栅垮塌。

重庆是自然灾害多发地区，每次重大自然灾害都造成了十分惨重的损失。由于我市广大农村地区人口众多，经济欠发达，百姓不富裕，灾民承受和防御自然灾害的能力相对较差。因此自然灾害也加大了各级政府的救灾压力。

二、自然灾害救灾工作方针

根据民政部 财政部•关于进一步加强灾款使用管理工作的通知‣（民救发[1999]7号）文件规定，“依靠群众、依靠集体、生产自救、互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”作为我国救灾工作方针。

根据•财政部 民政部关于印发†自然灾害生活救助资金管理暂行办法‡的通知‣（财社[2011]6号），自然灾害生活救助工作坚持“政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”的方针，受灾群众的生活困难应主要通过灾区群众自力更生、生产自救和互助互济以及政府帮扶等方式加以解决。

三、政府救灾

（一）应急响应

1、国家应急响应

—国家应急响应

根据2005年国务院办公厅•关于印发国家自然灾害救助应急预案的函‣，当地方发生特大自然灾害时，中央将启动国家应急响应。

—特大自然灾害

当一次自然灾害过程出现下列情形之一时，视为特大自然灾害，即出现：

①5级以上破坏性地震，造成20人以上人员死亡，或紧急转移安臵群众10万人以上，或房屋倒塌和严重损坏1万间以上；

②水灾等其他灾害因灾死亡30人以上，或因灾紧急转移安臵群众10万人以上，或因灾倒塌房屋1万间以上，

③干旱灾害造成缺粮（或缺水）等生活困难，需政府救助人数占农业人口15%以上（或100万人以上）的。

—中央自然灾害生活补助

-2010年底以前补助项目。根据民救发[1999]7号，当地方遭受特大自然灾害，在地方政府通过自身努力确实难以解决时，中央将对地方予以适当补助。为帮助地方重点解决特大自然灾害受灾民众吃穿住医等基本生活保障问题，中央财政安排生活救灾补助项目主要有：

①冬令、春荒救济补助。补助用于解决灾民在冬令阶段（指每年12月至下一年度的2月期间）、春荒阶段（指每年的3月至5月期间）口粮、衣被、治病等临时生活困难；

②旱灾口粮救济补助。补助用于解决灾民因干旱灾害造成缺粮或缺水等临时生活困难；

③紧急转移安臵应急补助。此项补助从2002年开始建立，救助用于灾害发生时灾民转移安臵。如今年下达的地震灾害紧急转移安臵灾民应急补助等；

④倒损房屋恢复重建补助。通常说的灾民倒房重建补助； ⑤中央级救灾储备物资管理及物资采购经费补助。该项补助从1998年起建立。民政部 财政部•关于建立中央级救灾物资储备制度的通知‣（电电[98]第167号）规定，在全国8个地方城市建立中央级救灾物资储备8个代储点。

其中：①—④项补助给地方。

-2011年起补助项目。根据•财政部 民政部关于印发†自然灾害生活救助资金管理暂行办法‡的通知‣（财社[2011]6号），当遭受重特大自然灾害时，地方可向上申请自然灾害生活救助补助资金，补助项目如下：

①灾害应急救助和遇难人员家庭抚慰补助资金；

②倒塌、损坏住房恢复重建补助资金；

③过渡性生活救助补助资金；

④旱灾临时生活困难救助补助资金；

⑤冬春临时生活困难救助补助资金。

申请文件内容要求如下：

灾害应急救助和遇难人员家庭抚慰补助资金申请文件内容包括：一次灾害过程紧急转移安臵受灾群众人数、死亡（失踪）

人数、本级财政部门安排自然灾害生活补助资金情况，并附灾情数据统计表。

倒塌、损坏住房恢复重建补助资金申请文件内容包括：一次灾害过程造成倒塌和严重损坏住房户数和间数、一般损坏户数和间数、本级财政部门安排灾后住房恢复重建补助资金情况，并附灾情数据统计表。

过渡性生活救助补助资金申请文件内容包括：一次灾害过程造成“房屋倒塌或严重损坏无房可住、无生活来源、无自救能力”的受灾群众户数和人数、本级财政部门安排过渡性生活救助补助资金情况，并附灾情数据统计表。

旱灾临时生活困难救助补助资金申请文件内容包括：一次灾害过程农作物受旱面积、绝收面积，因旱造成群众基本生活困难需政府救济人数、本级财政部门安排旱灾临时生活困难救助补助资金情况，并附灾情数据统计表。

冬春临时生活困难救助补助资金申请文件内容包括：因灾基本生活困难需政府救济人数、本级财政部门安排冬春临时生活困难救助补助资金情况，并附灾情数据统计表。

上述申请文件中，财政、民政部门应如实上报本级救灾资金安排情况。灾情稳定后，民政部门应及时通过国家自然灾情管理系统上报救助对象等相关信息。对自然灾害发生后未安排或未及时安排自然灾害生活救助资金的受灾省市，市级将对其减少安排冬春临时生活困难救助补助款。

2、市级应急响应

—市级应急响应。当区县遭受特大自然灾害，在受灾区县各级政府通过自身努力确实难以解决时，市级将及时启动市级应急响应，并及时向中央部门汇报，争取中央支持。目前市级响应条件：

①因灾死亡3人以上；因灾紧急转移安臵3万人以上；因灾倒塌房屋0.3万间以上;发生破坏性地震,造成10人以上人员死亡或造成重大直接经济损失。

②事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等其他突发事件造成大量人员伤亡，需要紧急转移安臵或生活救助的，视情况启动。

③对敏感地区、敏感时间和救助能力特别薄弱的“老少边穷”地区等特殊情况，上述标准可降低。

—自然灾害生活补助。对重、特大自然灾害，市里统筹市本级安排和中央财政补助的生活救灾资金，并综合区县灾情评估情况、自救能力等情况，及时对困难区县予以适当补助。市补助区县生活救灾资金项目与中央大体相同，我市也安排有市本级救灾物资储备补助，另外还有雷击灾补助（如2007年补助XX县小学雷击灾救灾补助30万元）等。在市补助区县资金发文中，市对区县的补助标准，有的列明，有的没列明。

3、区县应急响应

-区县应急响应。当遭受自然灾害，各区县根据灾情程度确定是否启动区县本级应急响应，并依靠本区县各级政府和组织灾区广大干部群众通过自力更生、生产自救、互助互济等方式实施救灾工作。本区县政府通过自身努力确实难以完成的特大自然灾

害救灾工作，可逐级向上汇报，以便上级政府及时启动更高级别的应急响应。

-自然灾害生活补助。各区县应及时调整财政支出结构，积极安排自然灾害生活补助资金，并统筹本区县安排的和上级财政补助的生活救灾资金，专项安排用于抗灾救灾和灾后重建。

（二）政府救灾资金负担体制

-中央与地方之间。中小灾由地方政府负责，特大灾由中央给予适当补助。当地方遭受特大自然灾害，中央将对地方补助所需资金的70%。

-市与区县之间。我市自然灾害生活救助资金以区县(自治县)筹集为主。当区县(自治县)遭受一般自然灾害时，自然灾害生活救助资金由受灾区县(自治县)自行筹集；当遭受特大自然灾害时，市级按不同区域，以如下比例给予适当补助，即中央、市级、区县分别按（1）70%：20%：10%；（2）70%：15%：15%；（3）70%：10%：20%；重大自然灾害市级给予适当补助。

（三）救灾资金分配使用

自然灾害生活救助资金使用管理遵循“分级管理、分级负担，专款专用、重点使用，公平公正、公开透明，强化监督、注重时效”的原则。

自然灾害生活救助资金主要分配用于解决遭受自然灾害区县（自治县）的农村居民无力克服的衣、食、住、医等临时生活困难，紧急转移安臵和抢救受灾群众，抚慰因灾遇难人员家属，恢复重建倒损住房，以及采购、管理、储运救灾物资等项支出。主要用于以下救助：

-灾害应急救助。用于紧急抢救和转移安臵受灾群众，解决受灾群众灾后应急期间无力克服的吃、穿、住、医等临时生活困难。

-遇难人员家属抚慰。用于向因灾死亡人员家属发放抚慰金。 -过渡性生活救助。用于帮助“因灾房屋倒塌或严重损坏无房可住、无生活来源、无自救能力”的受灾群众，解决灾害过渡期间的基本生活困难。

-倒塌、损坏住房恢复重建补助。用于帮助因灾住房倒塌或严重损坏的受灾群众重建基本住房，帮助因灾住房一般损坏的受灾群众维修住房。

-旱灾临时生活困难救助。用于帮助因旱灾造成生活困难的群众解决口粮和饮水等基本生活困难。

-冬春临时生活困难救助。用于帮助受灾群众解决冬令春荒期间的口粮、衣被、取暖等基本生活困难。

-民政救灾储备物资采购和管理费。用于民政救灾物资的采购、储备、管理和运输等费用支出。

【救灾资金分配使用沿革要求】：

-分配使用原则。救灾救济资金是安排给遭受重特大自然灾害的灾民，用以解决其基本生活困难的专项补助，其分配使用必须严格坚持专款专用、重点使用的原则。

-使用范围。救灾资金使用范围必须是：①解决灾民无力克服的衣食住行医等生活困难；②紧急抢救、转移和安臵灾民；③灾民倒房恢复重建；④加工及储运救灾物资。

-使用重点。救灾资金使用的重点是重灾区和重灾户，特别是保障自救能力较差的灾民的基本生活。

-救灾资金使用“六不得”。即：①不得平均分配。即要根据灾情严重程度、自救能力等合理确定分类救助标准）；②不得截留、挪用。即不能超范围使用救灾资金。如挪用于楼堂馆所建设等；③不得实行有偿使用。即应无偿使用；④不得提取周转金。周转金有历史沿革。即：根据国务院[1985]65号和民政部[1987]农字20号文件要求，1995年11月10日，市民政局 市财政局联合印发了††关于印发†重庆市救灾扶贫周转金管理办法‡的通知‡‡（[重民政[1995]8号]，规定可以从救灾资金预算中划出一定比例资金建立周转金，帮助农村贫困户脱贫。但到1999年初，党中央、国务院要求清理整顿政府部门周转金，民救发[1999]7号要求：各地一律不得从救灾款中提救灾扶贫周转金，不许直接或间接用救灾款设臵和发放周转金，并要求对以前年度提取和建立的周转金进行清理整顿。渝民救字[1999]32号要求我市各区县抓紧清理回收救灾扶贫周转金，市民政局借出的归还市民政局；市民政局和市财政局联合借出的归还市财政局；各区县回收的借出款用于本级救灾物资仓储设施建设。并要求清理回收工作于1999年11月底完成；⑤不得用于扶贫支出。虽然灾害与贫困有一定联系，因灾致贫也是客观存在的，但是救灾款是救急款，而不是扶贫款，既不能用于临时社会救济，更不能用于长期社会救济。社会救济资金和扶贫资金都有其既定的渠道和开支范围；⑥不得擅自扩大使用范围。民政部

财政部•关于严禁用救灾款建立农村最低生活保障制度的紧急通知‣（民救函[1999]72号），规定救灾款严格遵循专款专用、重点使用的原则，不得擅自扩大使用范围。72号文件还纠正了宁夏自治区将中央安排的救灾款的70%用于实施农村最低生活保障制度的做法。

（四）救灾资金专户管理核算

根据重庆市财政局•关于建立救灾资金专户的通知‣（渝财社[1998]165号）要求，各区县财政须于1998年底前建立救灾资金专户，将未分配的救灾资金全额划入建立的救灾资金专户。重庆市民政局 重庆市财政局联合发文渝民救字

[1999]32号进一步要求，各区县财政局要建立健全核算制度，在完善乡镇财政管理体制的同时，各级乡镇财政也应建立救灾款专户，确保救灾款从上到下一线畅通，杜绝挤占挪用。•重庆市民政救灾资金管理办法‣（渝财社„2009‟49号）就救灾资金管理也提出了要求。

（五）救灾资金发放

1、救济标准确定

各级民政、财政部门在审批发放救灾资金前，要认真调查核实灾情，严格把关，认真核实救济对象和困难程度，确定救济标准和救济项目，做到对象准确、额度适当。区县（自治县）财政、民政部门应根据本区县（自治县）经济发展水平和财力可能，确定对受灾群众的救助项目和救助标准，保障受灾群众的基本生活。

2、救灾资金发放

区县（自治县）要规范自然灾害生活救助资金分配发放程序。基层发放严格按照灾民申请、民主评议、登记造册、张榜公布、公开发放的工作规程，通过“户报、村评、乡审、县定”四个步骤确定救助对象。发放过程中，坚持建立“一帐一册一卡”（即建立需救助人口台帐、资金发放花名册、灾民救助卡）和“四公开”（即公开发放标准、发放程序、发放对象、发放金额）制度。

采取现金救助形式的，应遵守财务管理有关规定，有条件的区县（自治县）应将自然灾害生活救助资金纳入“一卡（折）通”发放；采取实物救助形式的，要严格按政府采购管理有关规定，及时采购救助物资并发放到受灾群众手中。

自然灾害生活救助资金用于灾民倒损房集中恢复重建，应实行项目管理，可按施工进度安排资金，但应一次性将救灾补助资金额度告知到户。对于分散建房的，救灾补助资金要按户一次性落实到位。

（六）救灾资金监督

救灾资金是社保资金的重要组成部分，是高压线，因此必须加强对救灾资金使用情况的监督检查工作，包括来自系统内部的监督检查和外部审计、监察等部门的监督检查。各地要加强对救灾款使用情况的检查和监督，加大工作力度，各区县民政、财政部门要与审计、监察等部门衔接，组织力量，定期或不定期地对救灾款的分配、投向和使用效益等进行跟踪检查。对检查中发现的问题，要及时纠正，有违规违纪行为的，按有关规定严肃处理，触犯刑律的移送司法机关

追究刑事责任。

四、救灾方面存在的问题

（一）审计发现的政府救灾问题

近年来市审计局有关救灾审计报告显示，我市救灾资金使用管理方面存在的主要问题是未及时安排拨付救灾资金，也有如XX区灾民倒房恢复重建资金拨付缺少必要的依据；XX县领导批准将救灾资金用于平衡其他支出；XX集中建房工程款支付未使用转帐方式等。

（二）灾害救助体系问题

政府高度重视防灾减灾的工作，初步建立了比较完善的政府防灾减灾的机构体系。每次灾害发生后，政府总是紧急动员全社会给予帮助。但是在防灾减灾方面，我们仍然面临许多困难和问题。

一是在提高公众尤其是灾害多发地区民众的灾害防范意识，提高基层干部群众的灾害救援、自助能力等方面工作还做得不够；

二是自然灾害与贫困一样，是威胁人类生存和发展的敌人，如何有准备地面对灾害，如何提升在突发自然灾害面前的紧急救援能力，如何建立政府、非政府组织以及社会公众携手动员的机制方面，有必要从低温雨雪灾、汶川大地震、海啸等灾害救助实践中，进一步总结和完善；

三是做细应急体系，并提高救灾工作的针对性、及时性、有效性和可持续性。应急体系还应做细到村镇、社区。

五、未来思考

（一）加快灾害救助体系建设

为应对特大自然灾害，今后我市要加快灾害救助体系建设。

一是普及民众防灾减灾科普知识和灾害防范意识，提高百姓防灾减灾能力；二是科学严谨地完善救灾应急预案体系，尤其是制订和完善各级特别是基层社区的救灾应急预案及相应的工作规程，建立上下衔接的预案体系，并建立有效协调的救援机制；三是完善救灾物资储备体系，加大应急救援资金物资保障力度。加快中央在我市救灾物资储备库点建设步伐，使我市早日形成以中央级储备库为依托、市级储备库（市级救灾物资储备库以及几个分库）为主体、各区县储备点为补充的三级救灾物资储备系统；四是不断提高政府部门能力建设，提高救灾效果。

（二）推进农村危房改造

1、加快农村危房改造，将进一步减少特大自然灾害对群众生活的影响，•市人民政府关于加快全市农村危房改造的实施意见‣（渝府发„2011‟37号）确定的计划：

（1）到2012年，消除全部D级农村危房，即完成我市现有8.7万户D级农村危房改造（其中：2011年改造5万户、2012年改造3.7万户）；同时改造C级农村危房11.78万户（其中：2011年改造5.39万户、2012年改造6.39万户），实现市委三届七次全委会确定的“消除全市60%的农村危房”的目标任务。

（2）到2014年，消除全市所有农村危房，即剩余40%

的C级农村危房18.14万户全部改造完毕，提前一年完成市委、市政府确定的目标任务。

2、中央财政从2009年已建立逐步建立扩大农村危房改造试点专项补助制度。2009年1亿元、2010年2.46亿元、2011年5.22亿元。

（三）开展农房灾害保险试点

中央提倡农村农业开展保险。浙江省已开展了农房灾害保险。重庆受财力影响，全面开展是不现实的，但希望今后在中央财政的支持下，在我市有条件的区县开展试点。据专家估计汶川地震损失8000亿元以上，事前实施灾害保险，可实现全球保险公司分担风险，减轻灾后重建压力。