全国人大质询制度的构建与完善

学号：[1**********] 姓名： 韩韬

全国人大质询制度的构建与完善

摘要：以建设质询制度为核心，树立全国人大的质询核心制度，并将质询过程纳入人大议程中。并在常委会下设立质询委员会，使质询制度固定化，质询主体专业化。并详细阐述了学术界对质询制度的建构设想和对此些设想的看法与可行性进行分析。并首次明确了质询制度与质询体系的区别和概念。使阐述了如何建构我国的质询制度，使其可以进入常态化领域。使质询制度成为人大制约政府、约束政府行权的一项强有力的权力。并主张全国人大应成为质询制度的核心，全国人大代表理应拥有最高的质询权。

关键字：质询制度、质询体系、全国人大、人大代表、质询权

一、质询制度的起源与内容

质询(questions) 制度起源于英国，由请愿权发展而来，是指在国会开会时，国会议员针对内阁的施政方针、施政报告或其他重要事项，向内阁总理或者内阁组成人员提出质问或疑问。而当时的质询权内涵与调查权一样，都是作为协助国会行使各项权利的辅助性权力，同时能够监督政府，让人民了解政府运行情况。

英国议会对政府的首例质询出现于1721年的贵族院，1783年，下议院议长柯恩瓦利斯对下议院议员向政府提出问题要求答复的做法首次作出裁决：“任何一位议员可以认为他有权向一位大臣，或一位任官职者提出问题；后者有权采取他认为合适的态度，或答复，或不答复。”1869 年，下议院的工作通告首次开列一个新栏目为“Questions”即质询。议会质询权的行使随着时间的推演变得越来越重要。由于社会生活的变化多样快速，议会需要讨论的法案增多，讨论的问题专业性增高，同时发言表决又受到严格的政党纪律约束。并且，行政权也在急速膨胀，所以内阁逐渐取代了议会。由于议会的传统权力已逐渐失去监督政府行政职能，议会只有凭借行使质询权以监督政府施政。因此，质询权成为英国议会的一项最重要权力。

二、质询制度与质询体系刍议

各国的质询制度均有不同，但有一点是共通的，即都是对政府机关进行讯问，政府机关必须回答。既然称其为“制度”，就说明它已经成为一项行之有效并且

会经常运行的，有一套比较或相对完善的质询规则。质询制度与质询体系不同。质询体系是指一个国家中宪法虽然明文规定质询，但在宪政实践中不运作或极少运作，并且没有固定的质询规则。

要正确理解质询制度与质询体系的关系应该注意以下几点：

（一）质询制度是形成了一套固有的程序，而不是随心所欲的程序

（二）质询制度是存在于宪政实践中并处于常态，而不是休眠或起步。

（三）质询制度是一项制度，是质询体系最终完善的终极阶段。各国都有各自的质询体系，质询结构，但质询制度并不是某一个国家都有。

三、我国现有的质询体系

我国有质询体系是不争的事实，既然称其为体系，就说明它是有一套程序，但并不是固定的，永久性的。而是笼统的，概括式的。

我国的质询体系是“各管各的”，即全国人大及其常委会只针对由全国人大选举出的国家机关进行质询，各级人大及其常委会只针对由本级人大及其常委会选举出的各级政府进行质询。“下不能管上”是很正常，全国人大代表选举是由各级人大推举出来的，但“上不管下”却不正常，理论上国家机关出问题的情况不常见，而各级政府确可能经常出现不执行上级政策，政策落实不到位等情况。本级人大代表又碍于情面，怠于行使质询权。从而导致问题无法解决，产生更多的不和谐因素。

而我们要改变的就是建立一套行之有效的质询制度，并且将质询制度固定化，质询主体专业化。质询制度固定化就可以保证质询权进入常态领域，质询主体专业化可以提高质询的质量。

四、我国质询体系中存在的缺陷

(一)质询规则的缺失

（1）人大代表闭会期间无质询权。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》均规定了人大代表在人大会议期间可提出质询案。在人大闭会期间，如果“一府两院”出现了违法行为或工作中出现重大失误，依照现行法的规定人大代表只能等到人大会召开时才可以质询，这显然制约了人大监督的“及时到位”。

（2）法律规定之间的不一致。组织法、代表法、监督法等对人大及其常委会如

何行使质询权作出了一般规定，但在具体操作上还存在不一致的地方，比如对质询对象的表述；对于询问和质询的概念表述，容易混淆。同时，对于在人民代表大会闭会期间如何行使代表质询权的问题，也存在着法律规定滞后和不相一致的地方。

（3）质询案提出的随机性和会议组织的计划性。根据法律规定，人民代表大会或常委会会议的议程、内容都必须通过法定程序排定并公诸社会；一经确定，不得随意更改。而质询案的提出却带有较强的随机性，只要符合法定人数就可以成立。如果在会议期间增加一个或数个质询案，就会整个改变会议预期安排。因此，从会议组织的技术角度分析，质询很难在代表大会或常委会会议上进行的，这种程序安排上的不可能性，会直接降低人大及其常委会行使质询权的权威与效率，起不到监督政府行政的积极性作用。

（4）受理与答复时间的不具体。法律规定，受质询机关收到质询案后，必须负责答复。但应于何时何地答复，没有作出明确、具体的规定。

（5）对行使质询机制理解不一致。宪法和有关法律只是规定了可以质询和如何质询，并没有说明为何要质询。为数众多的代表或常委会组成人员认为，他们对任何公权的行使都有质询权，而且又能随机提出质询案；而决定质询是否成立的主席团或委员长会议(主任会议)，又根据政治思维，全局情势，公权之间的博奕，百姓关注度以及年度工作需要和质询成本等因素作出取舍。从实践层面分析，为何几十年来人大及其常委会鲜有质询案成立，不是代表或常委会组成人员没有行使质询权的积极性，而是他们提出的质询案常常因为种种原因被否决而胎死腹中。而这些代表也就不会再行使质询权，从而质询权就处于休眠状态。

（6）法律责任缺位。法律虽然规定提出质询案的代表过半数对答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复。但再次答复后仍有过半数代表不满意该怎么办？如果受质询机关或个人不如实答复，搪塞、拖延甚至拒绝答复怎么办？答复后不去纠正或者不去办理又怎么办？没有相关的救济或惩戒措施。

（7）缺乏行使质询权后的跟进制度设计。相对于询问，人大及其常委会质询权的行使似乎更加严厉和权威，但综合研究现行的有关法律，对行使质询权的规定几乎都只停留在事前或事中，而对质询后的跟进制度设计却没有，比如对质询答复的满意度测评，对质询机关或负责人的信任投票，乃至撤职、罢免案的提出等。

（8）质询的不透明。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定:“主席团认为有必要时，可以将答复质询案的情况报告印发会议。”这表明有关质询情况的通告、报告被严格限定在人大内部，属于内部通报，而且还需大会主席团视情况决定。透明度不高，使公众难以知晓质询实情，更别说通过民意代表对质询事项予以进一步监督。

(二)代表结构和素质的不良

据统计，全国各级人大代表中甚至人大领导任职前不少人来自“一府两院”，代表的身份及来源势必影响权力的取向。这种集决策、执行、监督于一身的代表结构只会导致人大监督流于形式和空谈。此外，由于人大选举过于强调候选人的界别，缺乏竞争与激励机制，导致当选代表政治素质参差不齐。人大代表如果没有关注国计民生的强烈使命感和职责感，没有对于社会重点、热点、难点问题的敏锐观察力和准确的判断力，没有体察“社情民意”的时间、精力与经费，缺乏“铁肩担道义，妙手促民利”的政治勇气与智慧，是很难提出有份量的质询案的。

（三）政治环境的束缚

邓小平同志也说过我国政治体制的弊端主要是官僚主义、权力过分集中、家长制和形形色色的特权现象等，而归根到底则是权力过分集中。政府领导人的党内地位通常高于人大常委会领导人，这是人大与政府在实际工作中地位不协调的最主要原因。事实说明，不从源头上改革和规范这种权力高度集中的政治体制和执政方式，要提高人大监督职能，实现代表对政府的质询是很艰难的。

（四）国民观念及政治文化的影响

由于我国的历史与传统，“和为贵”以及“执两用中”的修身传承形成了国人“与人为善”、“多栽花，少栽刺，留着人情好办事”的处世心态与习惯。而质询主体各级人大代表及常委会组成人员而言，因缺乏法定职责感和对质询作用的应有认识而怠于行使质询权；因感到熟人熟面难为情而羞于行使质询权；因怕影响团结、弄僵关系、招来刁难甚至打击报复而惧于行使质询权。而质询客体“一府两院”，尤其是政府，长期的职位优势及心理定势，对于人大质询权的行使，态度上不以为然，行动上懈怠，甚至个别单位和人员还心存“秋后算帐”的企图。

五、学术界对质询制度建构的设想与可行性

（一）完善质询规则

这是我国学术界公认的建构质询制度的必须一条，无论是法学家还是政治学家，都在针对质询制度中无一例外的要求完善质询规则。比如有学者建议赋予人大代表闭会期间质询的权利，使其随时能够对“一府两院”的违法失职行为提出质询；建议细化质询程序，允许代表为了解“一府两院”某项措施的具体情况提出口头质询案以及对时间要有刚性规定；建议明确法律责任和惩戒措施。对于在代表必要的走访、调查时不给予支持、配合的单位和个人，以妨害公务论处，视情况给以批评或者行政处分。对于过半数代表不满意的答复，可以要求再次答复，仍不满意的，由主席团提交大会或者常委会主任提交常委会全体会议讨论，其结果可能是通过或者对受质询机关及其负责人启动调查程序，甚至是提起罢免和撤职案。对于弄虚作假，搪塞、拖延甚至拒绝答复的，可以责成有关机关对责任人给予行政处分；比如建议质询过程透明公开。

关于这一部分内容可行性很高，但是就现行体制来说，要有一定的时间，不建议设定具体时间，具体时间应有提起质询的主体—人大代表来决定。还有，上述提高“以妨害公务论处”，在法学界存在争议。全国人大行使正当职权，算不算执行公务？

（二）健全保障机制

（1）言论免究机制。我国法律明确规定人民代表在大会上的发言不受法律追究。但组织上、领导上追究依然束缚着广大代表。代表身份的不独立、对原单位的依附性使得人大代表难以施展质询权。

（2）物质和社会保障机制。质询事宜有清晰地把握和调查分析，就要给于人大代表一定的时间和经费保障，使得质询能够顺利的开展。

（3）代表责任制。要建立代表履职激励机制，明确和落实人大代表的履职义务和不作为应承担的责任。对质询的调查、质询的提起严格遵守法律程序，不得涉及国家机密，不得干涉正常的法院审判。

上述三个方面不但是可行的，而且是建构质询制度不可缺少的。

（三）提高代表素质

人大代表应当是知社情、晓民意、明是非、顾大局、善监督、敢负责的社会精英，要减少各级人大的代表名额，优化代表结构，逐步扩大代表的直选范围，推行代表专职化，并且建立起一套代表履职的奖惩制度。人大要不断组织代表系

统学习包括质询在内的监督规则，交流监督工作经验，强化代表的监督意识，提高代表的质询水平。

提高代表素质是当务之急，代表的水平参差不齐，不利于质询的进行。而推行代表专职化，各方面有不同的声音，而且由于我国人大代表是兼职性的，大部分人大代表都是原单位推选出的，在原单位有任职的。如果推行代表专职化，势必会影响代表们的本职工作。

（四）深化政体改革

要配置好处于我国权力中心位置的党委、人大和政府三者之间的关系。党对国家政权的领导是政治思想和组织领导，主要方式是使党的主张经过法定程序变成国家意志，成为国家的法律或具有法律效力的决议，并由国家机关依法行政，保证它的贯彻执行。这样，人大对“一府两院”的监督，就是对“一府两院”贯彻党的意志的监督，就是坚持党的领导。人大的质询就不会沦为对党的质询，而是对违反党的意志的行政行为和司法行为的质询。良好的政治体制环境，是质询制度逐步成长的土壤，也是其能够真正发挥作用的根基所在。

全国人大是处于一个在党委和政府之间很尴尬的一个环节，如果这一项可以真正得到落实，是一举两得。即完成了“党政分离”，也完成了“以法治国”。

七、建构具有中国特色的质询制度的具体方式

以上各位学者只是就质询的某几个方面做了建议，并没有形成一定的体系。 根据我国现行的政权运作模式，我国质询制度运行的核心应该是全国人大。根据我国的政权组织形式，全国人大是国家最高权力机关，理论上拥有着至高无上的权力。

质询制度从本质上说应当是从上往下运作，而不是从下往上运作。全国人大应当成为质询制度运行的核心，它应当具有最高的质询权限，可以对任何国家机关，省市区县等政府机关，涉及各项重大事项以及严重违反我国宪法或法律的行为进行质询。而全国人大代表应成为质询主体，无论多少人都可以对任何一位官员或公务员在法定范围内提出质询，被质询的官员或公务员必须按照质询主体的要求回答问题。

根据以上内容，我认为建构具有中国特色的质询制度的具体方式

（一）政治体制改革优先

转变党的执政方式，执政党应当把重点放到把党的意志转变到国家意志上，以通过法律的形式来达到治理国家的目的。这样，人大代表的质询就不是对党的质询。

（二）确立从上到下的质询制度

（1）全国人大具有最高的质询权，全国人大代表拥有对任何一级官员及公务员的质询权

（2）省级人大具有省级内的质询权，省级人大代表具有对本省内所有官员及公务员（包括省级以下）的质询权

（3）设区（县）的市级人大具有本市内的质询权，该市的人大代表对本市内的任何官员及公务员（包括区县一级）的质询权

（4）不设区的市、区、县的人大具有本级市、区、县的质询权，本级市区县的人大代表仅可以对本级市区县内的任何官员及公务员质询。

（三）完善质询规则

（1）制定具有可操作性的质询规则。质询的规则要具体，要明确质询的主体、客体，质询的问题，理由，回答的内容。例如明确质询的主体应为人大代表，质询的客体应为国家机关以及各级政府机关组成人员，质询的问题应为严重违反宪法法律、关乎重大国际民生的事项，质询的理由要充分，质询的问题要明确，回答的内容要限制范围。

（2）完善具体的质询程序。质询程序是质询制度运行中的核心环节，要明确质询案的提出方式，质询案的受理方式，质询与答复方式以及被质询人和质询人的法律责任。例如，质询案的提出方式以书面提出为主要方式，口头提出为辅助方式，以便在特殊情况下为使用之必要。质询案的受理方式，要采用灵活的方式。一种方式采用类似与党内的“双规”制度，即全国人大代表可以对任何一位政府工作人员提出质询，并要求必须在指定时间和指定地点答复。这种质询方式为口头质询。口头质询权仅授予全国人大代表，口头质询必须有两名全国人大代表共同进行。一是这样可以限制口头质询权的使用范围，避免干扰正常的政治活动运作。二是同时可以监督全国人大代表是否遵守质询规则，避免滥用质询权。质询与答复方式要具体化。质询的具体内容用语的范围，不得使用谩骂、诽谤、子虚乌有等质询方式，不得用质询方式侵犯被质询人的人格尊严。被质询人的答复必

须要在质询者指定的范围内答复，以节省答复时间。质询人和被质询人的法律责任，要予以明确。例如被质询人的法律责任，如果答复多次，质询人仍不满意。口头质询者可将问题以质询案的形式提交全国人大质询委员会提起大会质询，进入大会质询程序。以质询案质询者可直接进入特定问题调查、撤职、罢免等法律程序。质询人的法律责任，例如不得侵犯被质询人的人格尊严，不得使用暴力行为进行质询，不得滥用质询权等，不得干涉法院审判。如果违反质询人的质询规则，根据具体情况处理，轻则取消其作为人大代表的质询资格并予以公示，重则取消其作为人大代表的资格。

（3）人大代表的质询免责权

人大代表的免责权不应只局限于言论，对质询权也应当有免责追究制度。但不能违反必要限度，需要遵守一定的质询规则。

（4）全国人大代表与地方各级人大代表的质询分权制度。

设立全国人大代表与地方各级人大代表的质询分权制度，是十分必要的。一是全国人大代表是从地方人大代表中选举产生的，对地方的立法、社会生活环境比较熟悉，因此它有最全面的质询权。二是地方各级人大代表均为地方选区选角产生，具有地域性，比较了解低级地方的立法、社会生活环境。而地方政治运作比较频繁，采用口头质询可能会影响地方政治运作。三是采用质询分权制度可以减少质询的干扰性，交叉性。避免被质询机关，被质询工作人员多次接受同一问题的质询。

（5）质询纠错与监察制度

质询主体的水平参差不齐，难免会出现纰漏或者错误。因此质询纠错和监察制度势不可少。质询纠错与监察应由质询委员会负责。

（四）质询制度固定化

质询制度固定化的最好方式就是在质询过程纳入大会议程中。根据我以上的论述，我个人认为质询制度因在人大开会期间专门设立一个质询时间段。这个时间段负责三件事（地方人大负责两件事）：一是对提起口头质询的答复多次不满意的进入大会专项质询，质询时间不得超过30分钟。质询后立即进行满意度测评，满意度测评不合格的，进入特定问题调查、撤职或罢免等法律程序。二是对在人大闭会期间提起质询案的答复多次不满意的，进入特定问题调查、撤职或罢

免等法律程序。三是对人大开会期间提出的临时性的、紧急性的质询，例如对政府工作报告、决算预算等最近发生的特殊事项的质询。

在全国人大常委会中成立质询委员会，全面负责质询的所有事宜。一是可以保证质询人大闭会期间的质询可以正常进行，二是可以对质询程序进行全面纠错与监管。对违反质询的规则的人大代表进行监督纠察。当然地方各级人大的常委会也要设立质询委员会，对没有设立常委会的人大应将质询委员会纳入普通办事机构，以方便人大代表提出质询案。

质询过程进入大会议程，可以保证透明度的公开，避免内部解决，使公众可以知晓了解质询的具体内容，起到民众监督政府，监督人大代表是否积极履行职责的作用。

质询制度固定化，成立质询委员会，就必须予以足够经费保障，才可以是质询制度正常化、常态化运作。

（五）质询主体专业化

质询主体应当以专业化为主，在质询委员会中设置针对不同行业的质询小组，在质询过程中对不同行业的质询由分管各行业的质询小组质询。全国人大代表的口头质询不受此现，但口头质询中人大代表中必须有一人是十分了解该行业的人员。因为只有专业化的质询，才能保证质询的质量。

这样我国的质询制度才可以最终建立，并可以进入常态运作领域，也可以避免人大开会的计划性与质询随意性的矛盾。

八、全国人大质询制度的发展

任何制度都不会是尽善尽美的，在运行的过程中会遇到各种问题，而且由于社会生活的多样性和变化性，质询制度都应当与时俱进，因此质询制度的发展就显得格外重要。

质询制度的发展需要注意以下几点：

（一）质询的目的不能改变。即不能改变质询的目的，是监督政府，约束政府权力运作的必要权力。

（二）质询要以公开、透明为准则。公开、透明是质询的基本准则，不得因任何原因予以改变。

（三）不得滥用质询权。具有质询权的人大代表，不得滥用质询权，取消质询需

要人大常委会之类的制度，不是允许大家随意使用质询权，而是为了使质询权更便于行使。因此，具有质询权的人大代表必须遵守质询的基本准则，不得滥用质询权。

（四）不得限制质询权。立法机关可以扩展质询权的使用范围，但不可以限制质询权的使用。

（五）质询制度的改进要适合当时的社会条件与经济环境。当时的社会条件与经济环境改变了，质询制度也要应当符合当时的社会和经济条件。这样才可以使得质询制度经久不衰，才可以保证质询制度进入稳定的，常态的运作下去。

九、结语—构建并确立全国人大质询制度的终极目的

质询制度是国家权力机关监督政府的一项最重要的制度，它可以约束政府，也可以敦促政府，使政府摆正自己的位置，踏踏实实为人民办事，踏踏实实为人民服务，踏踏实实为人民谋福利。

质询制度又是国家权力机关监督政府行权的最后一道防线，因为它具有硬派角色，如果被质询者答复失败，将会直接导致罢免等严重惩罚。因此，有其它途径时人大代表是不会选择最后一道权力的。

但是这道权力必须始终存在，以作为限制政府行权的最后屏障。从而提高全国人大的地位，也提高了人大代表的地位。使全国人民代表大会成为名副其实的最高国家权力机关。

最后，确立全国人大质询制度的最终目的就是使我国特色社会主义法治国家走入正轨，使我国成为真正的民主、法治之国。

参考文献：

【1】杨临宏，国外议会的质询制度，中国人大，2010（13）

【2】毛放，关于人大及其常委会行使质询权的几个问题研究，

上海人大月刊 2010（04）

【3】张晓晨，我国人大质询制度的分析与展望，政法论坛，2008（12）