落实"收支两条线"的重要意义及应注意的问题

落实“收支两条线”的重要意义及应注意的问题

最近, 中共中央办公厅、国务院办公厅发出通知, 转发《关于加强公检法工商部门行政性收费和罚没收入收支两条线管理工作的规定》。财政部、监察部、公安部、最高人民检察院、最高人民法院、国家工商行政管理局等六部门联合召开全国电视电话会议, 对这项工作进行专项部署。尉健行同志在电视电话会议上做了重要讲话。六部门的主要领导同志分别结合本人

部门、本系统的实际情况, 就行政性收费和罚没收入实行“收民支两条线”工作发了言。为了做好全国法院贯彻执行“收支两司法条线”规定的工作, 最高人民法院印发了肖扬院长在落实“收支两条线”规定全国电视电话会议上的发言和《关于认真贯彻落实“收支两条线”规定的通知》。

1对行政性收费和罚没收入严格实行“收支两条线”管理, 是党中央、国务院坚持反腐败斗争、加大反腐败工作力度的一9项治本性的重要决策, 是从源头上遏制腐败现象滋生蔓延、维9护政府声誉和执法队伍形象的重大举措。我们要充分理解和认识落实“收支两条线”规定的重要意义, 增强实行“收支两条8线”管理的自觉性和坚定性, 巩固、扩大法院系统反腐败斗争7

和教育整顿成果。

落实“收支两条线”规定是党中央、国务院的重要部署早在1993年, 中共中央就做出行政性收费和罚没收入实行“收支两条线”的规定。十四届中纪委二次全会根据中央决定, 明确提出:“任何地方和部门不能擅自下达收费、罚款的指标, 也绝不允许把法定的本应上缴的收费、罚没收入与本地本部门的经费划拨、职工奖金福利挂钩, 坚决禁止上缴提成”。同时, 中央政法委会同财政部和公检法等部门, 就落实“收支两条线”规定, 对行政性收费和罚没收入实行预算管理问题进行调研。但由于种种原因, 这个问题始终没有真正得到解决。党的十五大又指出:反腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争, 要通过深化改革, 不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤, 明确要求“继续落实党政机关与所办经济实体脱钩的规定和行政性收费、罚没收入实行`收支两条线' 的规定, 制止党和国家机关违反规定搞`创收' ”。为了落实中央部署和江泽民总书记一系列指示, 配合教育整顿司法队伍, 防止司法腐败现象的发生和蔓延, 今年初, 中纪委二次全会从治本方面采取措施, 重申所有党政机关都要落实行政事业性收费、罚没收入实行“收支两条线”的规定, 要求公检法工商等部门更要坚决落实这项规定。中央六部门联合召开电视电话会议, 就是为了推动全国公检法工商部门认真落实“收支两条线”的规定。我们要从讲政治的高度, 从反腐败工作全局, 从维护国家利益和人

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民利益的角度, 认真学习、深刻理解中央决定加大落实“收支两条线”规定力度的必要性, 把思想统一到中央的决策和部署上来, 坚决执行“收支两条线”的规定。

落实“收支两条线”规定是从源头上预防和治理腐败的一项重要措施

近年来, 在行政性收费和罚没收入的管理方面存在的问题比较多。有的财政部门在安排预算时, 把行政性收费和罚没收入作为财政拨款, 变相给政法部门下达创收指标; 一些地方实行“一条线”管理, 政法部门只是将行政性收费和罚没收入的数字报财政, 坐收坐支; 个别政法部门把行政性收费和罚没收入看成是部门自己的收入, 甚至认为谁收的钱就该由谁花, 不愿接受法纪约束和财政监督; 有的做假账, 多头开设账户、私设“小金库”、不按规定将行政性收费和罚没收入缴入国库或财政专户, 截留挪用, 挥霍浪费; 有的用违反规定乱收、乱罚和办经济实体搞创收等办法来弥补经费的不足, 改善职工福利待遇, 等等。这些既普遍存在又看似合理的现象, 不仅导致国家收费管理和财政管理的混乱, 造成大量财政资金的浪费和严重流失, 而且出现了不少不规范的甚至是腐败的行为, 严重腐蚀了政法队伍, 成为当前滋生腐败的一个重要根源。应该看到, 司法和行政执法中的乱收费、乱罚款等腐败行为, 在社会上造成了极坏的影响, 人民群众深恶痛绝, 已经严重损害了党和政府同人民群众的关系, 败坏了司法机关和行政执法部门的形象。这个问题不从制度上、体制上逐步解决, 仅仅靠自我约束是不行的, 并且将愈演愈烈, 导致好人难做、好事难办, 坏人得不到惩治。因此, 加强行政性收费和罚没收入的管理, 从制度上严格实行“收支两条线”, 将收费与部门自身的经费、利益相分离, 是从源头上防止腐败现象的一项有效措施。这样做, 有利于树立司法机关和行政执法部门在人民群众中的良好形象, 密切党和政府同人民群众的联系, 改变机关工作作风, 克服拜金主义和市场经济中的消极因素对我们执法队伍的干扰和影响。

落实“收支两条线”规定是公正执法和依法行政的需要在建设社会主义法治国家的过程中, 司法机关和行政执法部门担负着贯彻执行国家法律、法规, 维护社会主义法制和人民根本利益, 保证社会主义市场经济有序发展的神圣使命, 其基本职责就是公正执法和依法行政。如果不实行收费、罚款与收缴相分离的办法, 不走依靠财政部门保障办案经费的途径, 而是采取坐收坐支行政性收费和罚没收入弥补经费不足, 必然造成执法行为与部门利益交织在一起, 导致利益驱动, 失

去正义和公平。从法院系统看, 一些法院不严格执行诉讼费收费和管理规定, 随意提高收费标准、扩大收费范围、难度小的案件愿意受理, 难度大的案件不愿意受理; 诉讼标的大的案件抢着办, 诉讼标的小的案件拖着办。有的接受当事人的赞助, 对帮助过法院建设的当事人给予“关照”。而经济、民事案件审理和执行中与当事人同吃、同住、同行的“三同”行为, 更是严重损害了审判机关的声望和信誉, 对公正审判有百害而无一利。这些行为既是对司法权的扭曲, 又是对财政权的冲击。对行政性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理, 就能够避免部门利益对司法和行政行为的干扰, 从制度上为公正执法和依法行政提供有利条件, 维护国家法制的权威和尊严, 保证社会主义市场经济健康发展。

落实“收支两条线”规定是整顿经济秩序和保证政法部门经费的需要

政法机关是国家机器的重要组成部分, 由于其职能的特殊性, 所需经费只能靠国家财政来保障, 绝不能走向市场, 以权收费。财政保障和“收支两条线”是一个问题的两个方面, 二者相辅相成, 互为条件。目前造成政法经费紧缺的原因, 一方面, 财政收入增长始终滞后于经济的增长; 另一方面, 财政可支配的预算内资金有限, 大量的甚至逃避财政监管的预算外资金控制在行政机关、司法机关手里, 形成财政管理和财政分配秩序的不规范。这是造成部门之间攀比, 部门利益不平衡和部门不正之风屡禁不止的重要原因。如果不加强对预算外资金的管理, 势必影响财经秩序。加强对预算外资金的清理整顿工作, 坚持财政专户和“收支两条线”管理, 也是从财政上解决政法部门所需经费紧缺的一个有效办法。九届人大通过的政府财政工作报告, 已经提出增加财政收入占国民生产总值的比重, 提高中央本级财政收入占全国财政收入的比重。现在, 中央、省级的财政部门已经能够基本保障本级政法经费, 经济状况较好的地、市级和县级财政, 也能基本保障本级政法经费。中央和省级财政初步建立了政法专项资金, 帮助基层政法部门特别是贫困地区的基层政法部门解决经费困难。可以预见, 随着国家财政经济状况的逐渐好转, 随着“收支两条线”规定的贯彻落实, 政法经费的财政保障能力必将进一步增强。政法机关的业务支出, 由财政部门根据单位业务支出范围, 按照预算内和预算外资金结合使用的原则, 统一核定, 及时拨发, 可以进一步加强财务收支管理, 规范财政分配秩序, 提高资金的使用效益。

中央关于“收支两条线”的规定是一个大的政策, 在落实这项规定的过程中, 由于各地区、各部门的实际情况存在差异, 在具体运作当中还会出现许多新的情况和问题, 遇到一些困难和阻力, 还有大量的工作要做。肖扬院长在落实“收支两条线”规定全国电视电话会议上的发言, 已就法院系统如何做好这项工作做了部署, 提出了准备采取的几项措施。各级法院在执行“收支两条线”规定和落实肖扬院长要求的过程中, 应该注意几个问题。

1. 切实搞清楚“收支两条线”规定的内涵。“收支两条线”既是国家对财政资金的管理方式, 即国家将部门收费纳入财政收入和财政管理的一种方式, 又是部门对依职权所做出的

各种收费的一种财政监督和财务管理手段。对行政性收费, 应理解为包括立法机关、司法机关和行政机关在内的国家机关在行使国家管理职能时, 向特定对象实施特定管理或提供特定服务而收取的费用, 是国家机关收费。从这个意义上讲, 就不存在诉讼费是否属于行政性收费的问题。中央关于“收支两条线”的规定适用于比“国家机关”这个范围还要大的广泛主体。这次在公检法工商部门实行的行政性收费和罚没收入“收支两条线”规定的基本要求, 一是行政性收费和罚没收入属于国家财政收入, 必须按规定及时、足额缴入国库或财政预算外资金专户, 任何单位或个人都不得截留或者挪用。二是严格行政性收费的立项审批工作, 各种收费项目要向社会公布。国家法律、法规中已明确的行政性收费的审批权、具体征收管理办法的制定和修改权, 均在中央, 地方任何部门无此权力。三是要加强票据管理, 严格执行执收执罚单位收费、罚款决定与收缴相分离的办法。各项收费、罚款一律使用中央或省级财政部门统一印制或监制的票据, 逐步做到执收执罚单位填写票据, 被收被罚单位或个人到财政部门指定的银行缴款。四是建立行政性收费和罚没收入统计报表制度, 按要求向同级财政部门填报行政性收费收入和罚没收入统计表。五是公检法工商部门的业务支出, 由财政部门根据单位业务支出范围、办案经费开支范围和有关装备项目及标准, 按照预算内外资金结合使用的原则, 统一核定、及时拨付。其中就编制内人员经费, 公用经费, 办案、装备和基础设施经费, 自筹基本建设经费的安排, 对财政部门提出了基本要求。六是加强对支出的管理, 提高资金使用效益, 杜绝各种奢侈浪费行为。公检法工商部门的全部财务收支活动都必须由单位财务部门统一归口管理, 严格执行国家规定的开支范围和开支标准, 在银行设立统一账户。单位的具体执收执罚部门不得设立账户。

2. 按照“收支两条线”的规定加强对诉讼费用的管理。法院系统行政性收费主要是指诉讼费。目前落实“收支两条线”的规定, 就是按照最高人民法院和财政部联合制定的《人民法院诉讼费用暂行管理办法》(财文字[1996]4号) 执行。近期, 最高人民法院还将会同财政部重申这个“办法”的规定。根据肖扬院长的要求, 各级法院主要应从收、管、用三个环节上加强诉讼费管理。一是收取诉讼费用要坚持三个统一。统一收费标准。严格执行《人民法院诉讼收费标准》和相关的司法解释性规定, 地方国家机关擅自另行制定的收费办法都是无效的。统一收费部门。坚持确定收费部门与实行收费部门相分离的原则, 审判业务部门和个人不得代收、代交。坚决禁止下达收费指标、搞提成的做法。统一票据。全国统一式样的专用票据已经确定, 由高级法院会同省级财政部门统一印制、发放使用。二是严格诉讼费用的管理。统一管理使用部门。法院的财务部门是诉讼费用的内部管理部门, 审判业务部门不能私设账户, 不能搞部门暂存和提成, 更不能让当事人直接支付出差办案费用。统一审批使用。要根据使用数额的大小, 分别确定财务部门负责人、主管领导或主要领导的审批权限, 不能随意扩大诉讼费用和财务经费的财务审批权。三是严格限制诉讼费用的开支范围。要正确理解财政部与最高人民法院制定的业务费开支范围和同级财政部门同意的其他支出。不搞利益

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驱动, 不等于不要奖励机制; 不允许用诉讼费乱发奖金, 不等于不能发放办案津贴和对办案有功人员进行奖励; 不允许将收费与办案奖励直接挂钩, 不等于可以取消和减少对出差办案人员的差旅费补助。对于“同级财政部门同意的其他支出”, 要如实说明理由, 不要弄虚作假, 要事前联系, 不要事后报告; 要书面批准, 不要口头允诺。

3. 按照“收支两条线”规定的要求正确使用诉讼费票据。人民法院诉讼收费专用票据, 既是国家收费的一种法定凭证, 又是法院审理案件的诉讼文书。根据收费的具体操作过程中法定程序的规定, 诉讼费票据的填写和使用比其他行政性收费要相对复杂, 若使用不当, 既影响单位的财务管理, 财政部门不满意, 也会影响审判工作质量, 造成当事人的误解或不满。关键是确定收费的审判业务部门和实行收费的财务部门要主动配合, 密切协作, 相互制约。现在问题比较多的是其他诉讼费用。一些当事人不了解这项费用是案件审理消耗的费用, 且每个案件的其他诉讼费用数额多少也不确定, 有的甚至人认为是法院收走了。法院实际上是代收。如果预收时不向当事民人说清楚具体项目名称、审理时不让当事人知道预收费用花司法费在哪里、结算时不在交给当事人的票据上写清楚项目金额, 很容易产生乱收费之嫌。总之, 其他诉讼费用的具体项目金额在财务存根联、附案卷联、交当事人联和判决、调解等法律文1书上要四统一, 而且越具体越好。这样做, 可能比较麻烦, 但实际上是对财政、对当事人负责, 也是对法院的审判工作负责。

94. 正确处理实行“收支两条线”管理中暂时出现的一些9矛盾。中央领导要求, 在落实“收支两条线”规定上, 任何单位或个人, 都不能以经费保障不充分为理由而打折扣, 或者不去8办案, 不履行职责, 或者继续乱收费、乱罚款、乱摊派。要坚决7

做到既要认真加强“收支两条线”的管理工作, 又要很好地履行所应尽的工作职责。应该指出, 现行的诉讼收费办法有许多不完善和滞后于形势发展的地方, 有的很不明确, 给实际操作带来一些困难。如:法院调查核实证据和当事人收集证据的费用负担问题, 执行工作中法院直接执行和委托他人执行时“执行中实际支出的费用”的负担问题, 败诉方逃匿或无力承担诉讼费时应由谁负担诉讼费问题, 等等。这些问题在中央没有明确之前, 各级法院应主动与同级财政部门协商解决。另外, “收支两条线”规定中的核心问题是诉讼费要上交财政专户存储。我们讲诉讼费用不同于一般行政性收费, 主要是指诉讼收费过程比较复杂和其他诉讼费用不属于财政收入。在执行“收支两条线”过程中, 存在着诉讼费是预收时还是结算后交财政专户, 其他诉讼费要不要入财政专户, 入财政专户会不会影响案件审理, 如不入财政专户又怎样管理和监督使用等问题, 对此, 法院内部和外部、各地各部门在认识上和做法上都不尽相同。在没有统一规定之前, 各地法院应与同级财政协商妥善解决, 以达到既坚决执行“收支两条线”的规定, 又不影响正常的审判工作。

5. 上级法院及有关部门应主动为下级法院落实“收支两条线”规定服务。我们国家现行的财政体制, 决定了法院的经费保障主要是依靠同级财政, 但由于各地经济发展不平衡, 一些地区特别是贫困地区法院的经费, 仅仅靠国家财政解决是

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很困难的。特别是在执行“收支两条线”过程中, 一些地方法院遇到的问题和困难可能会更大。上级法院应该利用管理上的有利条件, 帮助下级法院解决一些具体问题, 确保“收支两条线”规定在全系统的贯彻落实。首先, 应抓住落实“收支两条线”规定的契机, 及早会同有关部门研究解决诉讼收费问题。特别是经济不发达地区的基层法院, 由于财政困难, 目前办案所需经费基本上是依靠诉讼费。“三同”和超标准、超范围的乱收费问题确实不同程度地存在, 一方面反映了法院系统存在的不正之风和腐败问题, 另一方面也反映了诉讼费用较低, 不能弥补业务经费不足。对修改诉讼收费办法, 社会上已呼吁多年。为了保证审判工作的正常进行, 法院应通过修改收费办法, 以缓解这个问题。其次, 要主动了解所辖法院在落实“收支两条线”中遇到的实际问题。如:诉讼费上交专户与经费需求间的矛盾问题, 地方政府和财政向同级法院下达收费指标问题, 中央和省级专项补助资金不能落实到位问题等。这些问题上级法院出面就可能解决得好一些。有些中央一级的规定, 内容比较原则和笼统, 对具体的实施细则, 省院一级应根据本地情况积极会同有关部门认真研究制定。另外, 考虑到我国现行的事权和财权相统一、财政分灶吃饭的体制, 上级法院的各项工作安排, 应该主动考虑减轻下级法院的负担。在审级管理和经费保障这个特殊的事权和财权上, 要进一步完善、规范, 明确划分审级管理范围。在办理指定管辖、委托与协助执行、交办等案件时, 在到下级法院所在地出差办案时, 在举办各类会议、培训班时, 都要考虑到下级法院在经费上的承受能力, 绝不能把本级财务不能解决的经费甚至奢侈浪费的支出转嫁在下级法院身上。

6. 各级法院领导应高度重视“收支两条线”工作。长期以来, 审判业务部门的同志对财政和财务管理方面的法律、法规和规章制度了解和熟悉的程度不是很深, 加上计划经济体制下由于经费不足而形成的收费单位自收自管自用, 收、管、用一体化, 相对缺乏约束机制的管理方式, 使得法院管理特别是财务管理相比之下较为薄弱。表现在:一些法院领导, 程度不同地存在重审判轻管理尤其是轻财务管理的倾向。在人员配备上不很注重财务人员的专业素质, 有的由审判业务人员兼管财务, 直接经管诉讼费; 有的甚至没有专门的财务部门或专业人员。在业务培训上不很注重提高财务管理的素质, 有些从事财务的人员没有上岗证。有的法院诉讼费账目混乱, 诉讼费的使用没有严格的审批程序。这些情况都是执行“收支两条线”规定时的不利因素。教育整顿中揭查出的违法违纪案件, 诸如办案提成、私设“小金库”、挪用和私分诉讼费、乱收费、办案“三同”等, 与财务制度不健全、诉讼费管理有漏洞有直接关系, 而这些又与领导不重视、疏于教育和管理不无关系。落实“收支两条线”的规定, 关键的问题是领导。领导重视了, 干警的教育问题、制度的完善就不成问题。正如江泽民同志所讲:“许多地方、部门和单位的事实说明, 只要领导重视, 思想明确, 态度坚定, 工作有力, 消极腐败现象就会大为减少, 出点问题也能得到及时解决。”

(作者单位:最高人民法院)