推动协调发展构建和谐区域

　　一、欧盟区域政策的特点 　　区域政策是欧洲国家推动一体化,实现“统一大欧洲”梦想最重要的政策之一,它的提出、发展与完善贯穿于欧洲国家从分裂隔阂到实现经济市场一体化及至准国家联盟化统一过程的每一个阶段。 　　欧盟区域政策的雏形,发端于1952年建立的欧洲煤钢联盟。在1958年签署的《罗马条约》中,进一步明确了联盟的重要目标之一就是“在整个联盟内部促进经济活动的和谐发展”。 　　随着1967年欧洲经济共同体的成立,欧洲各国一体化的步伐进一步加快。面对一体化进程中伴随的日益严重的区域问题,各成员国开始酝酿和制定统一的区域政策,从缩小整个欧洲地区经济社会发展差距的角度来推动区域协调发展。1972年,作为欧洲共同区域政策具体执行工具的欧洲区域发展基金(ERDF)的设立,标志着欧洲区域政策从单一的政策导向进入到政策鼓励与资金扶助相结合的实质性阶段。欧盟先后颁布并执行了2000―2006、2007―2013两个为期各七年的区域经济发展规划。至此,欧盟区域发展政策走向了规范性发展的阶段。 　　欧盟区域政策具有几个特点: 　　(一)清晰的政策目标 　　欧盟自成立以来,一直将缩小区域发展差距、提供平等发展机会、增强区域间的凝聚力作为区域政策的核心目标。围绕这个核心目标,根据不同时期的发展特点,欧洲的区域政策又各有侧重。如上世纪50―70年代的区域政策目标强调以竞争为主,一方面要求国家应当对经济水平较低或就业严重不足地区给予适当援助;另一方面这种援助必须建立在不能影响公平竞争、不能与建立欧洲共同市场的目标相抵触的基础上。70年代到80年代中期则是以解决发展不平衡问题为主。80年代中期以后的区域政策目标是强调经济和社会的聚合,增强各成员国、特别是新入盟成员国对欧盟的认同和归属感。虽然在不同时期,欧盟区域政策的侧重点不同,但就整个目标体系而言却是相对清晰而稳定的。 　　(二)准确的区域定位 　　欧盟区域政策的实施具有明确的政策边界,针对特定区域采取特殊的扶植政策。如在最早制定的区域政策中,即将需要援助的地区划分为四类“问题区域”,即一种或多种支柱产业长期处于衰退状态的地区;以农业为主和缺乏工业发展所必需的基础设施的地区;工业和人口过于密集,超过土地或环境容纳能力,进一步扩展会造成严重的不经济和环境恶化的地区;处于两国或多个成员国边界的“边缘地区”。其后,又根据不同时期所确定的目标体系,对受援助区域的范围定义适时进行了调整,突出定量化、区别性。如欧盟明确将援助的资金主要集中于人均GDP低于欧洲平均水平75%的地区以及人均GDP低于欧洲平均水平90%的成员国。这种规范、标准、定量化的区域范围定位,既可以避免决策的随意性,也可以有效避免因划分标准模糊引起的各国家、各地区的盲目攀比。 　　(三)牢固的法律基础 　　早在1960年代,欧洲区域政策就通过欧共体成立条约中的相关内容以法律的形式确定下来。在该条约中明确指出:共同体的目标是缩小区域间的发展差异、消除落后地区、岛屿及农村地区的落后状况。同时,还通过立法明确了对这些地区提供支持援助的组织机构、资金来源等。此外,很多欧洲国家也通过立法形式来保障区域政策的权威性。如德国在《联邦基本法》、《促进经济增长法》中都规定了国家有义务对区域发展的不平衡现象进行治理。英国也相继颁布《特别地区法》、《工业布局法》、《地方就业法》等涉及区域发展的法律法规,明确了国家在促进地区发展与振兴中的责任。 　　(四)完善的规划体系 　　欧盟将规划作为明确区域发展政策理念、安排重大项目工程、提供资金援助补贴的重要手段。在长期实践过程中,逐步建立起一套覆盖领域广、参与层次多,既具有扎实科学理论基础,又具备较好实践操作性的规划体系。首先,欧盟的规划涉及到政治、经济、社会、文化、国土空间布局等多个领域,有效地将各领域发展的要求有效地整合到一个体系中。其次,欧盟各级规划的编制,是建立在广泛吸收各成员国、各地区、各城市意见基础上的,通过各利益主体间的博弈谈判使各方的诉求能够充分表达,权益能够受到充分保障。再次,欧盟规划始终注意到理论指导与实际操作紧密结合,一方面大量聘请各领域专家学者参与到规划的编制过程中来;另一方面,又通过评估不断修正规划实施中存在的问题,并根据实际情况加以修改完善。 　　(五)充实的资金保障 　　为了应对在区域经济一体化过程中对某些欠发达地区、经济转型地区的伤害,欧盟试图通过金融、投资等手段来改善特定地区的发展环境、促进经济发展、调整产业结构。其主要政策工具经过多次调整,现阶段主要由结构基金、凝聚基金两大基金以及欧洲投资银行来构成。 　　结构基金作为欧盟区域政策的主要支撑工具,几年来其基金额度一直占欧盟总预算的三分之一左右。结构基金重点支持落后地区的开发,即人均GDP低于欧洲平均水平75%的地区。结构基金目前主要由四部分组成:一是欧洲地区发展基金,是结构基金的主体,主要用于生产性投资、基础设施建设以及教育、科研、环保等领域。二是欧洲社会基金,主要用于职业培训和就业帮助,目标是解决长期失业问题。三是农业指导和保障基金,主要为欧盟的共同农业政策提供资金支持,支持农业的发展和农业产业结构的调整,推动受援地区农村经济社会改革;四是渔业基金,主要用于支持渔业和水产业的产业转型。 　　凝聚基金成立于1994年,主要是通过帮助欠发达国家发展基础设施和环境保护设施,缩小与发达地区的发展差距;逐步达到建立经济货币同盟所要求的财政预算要求,以加强欧盟的凝聚力和在经济政策上的协调能力,为建立经济货币同盟创造条件,其支持力度可以达到项目总投资的85%。 　　欧洲投资银行依照《罗马条约》规定,其成立目的就是促进共同投资政策的实施,特别是对成员国经济落后地区和单一国家不易举办的新工业企业提供资金援助。作为一个重要的长期贷款提供者,它对基础设施项目的贷款期限可以长达20年,有力地促进了资金短缺却又亟需建设的欠发达地区的发展。 　　(六)坚实的组织保障 　　欧盟为了保障其提出的区域政策能够得到有效贯彻落实,构建了多层级、网络化的区域协调体系,特别强调区域各主体间的沟通与参与。早在1975年,就专门设置了由各成员国代表组成的地区发展委员会,负责设计和实施欧洲范围内的区域政策。当前,在欧盟层级最重要的3个机构,欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议会中,都设置了负责促进区域协调发展的职能机构和顾问机构,如欧盟委员会内设区域政策事务部, 专门负责区域政策以及增强各成员国凝聚力等事务;欧盟理事会和欧洲议会内也均设有区域政策委员会。欧盟各成员国政府作为区域政策的具体执行者,一方面可以通过在欧盟区域机构中的代表来参与政策的制定与实施;另一方面也成立专门的组织机构来应对国内的区域发展问题。如法国政府就在总理办公室下设置空间规划与竞争力署,负责制定和落实区域发展政策,组织并协调政府各部委支持地方发展。地方政府也以自己的方式参与到欧盟的区域政策当中来,在地方层次相应设立区域政策机构;在欧盟总部布鲁塞尔设置某种形式的办事处,负责申请、协调各种用于区域发展的援助资金。 　　二、对我国区域发展政策的启示 　　(一)实现区域协调发展,必须要有完善的法律制度 　　根据欧盟的经验,欧盟区域政策之所在执行中能够得到较好的落实,其根本原因在于政策建立在一个完善的法律制度框架之上,从而保证了在执行过程中的规范性和权威性。与欧盟相比,我国虽然在区域发展的政策层面作了大量工作,但是在法律基础层面仍然缺少指导区域协调发展的专门法律。尽管在实施西部大开发战略过程中,曾经明确将研究制定《西部开发促进法》作为一项重要工作,但时至今日仍未能出台。在区域发展总体战略日趋明晰的今天,有必要重新研判区域协调发展面临的新形势、新问题,尽快构建指导我国区域发展的根本性框架,为今后各项区域政策的出台提供法律依据。

　　(二)实现区域协调发展,必须要有充足的资金支持 　　投资是协调区域经济关系、改善区域发展环境的重要推动力,资金在地区间的分配对生产力的合理布局具有重要意义。据统计,目前欧盟每年1/3以上的预算要投入到促进区域平衡与协调发展的有关项目中。我国各地区间经济社会发展的差距要远大于欧盟各成员国之间的差距,促进区域协调发展的任务更加繁重。当前,我国政府用于缩小区域发展差距的资金支持渠道主要集中于财政转移支付和长期建设国债投资,其中财政转移支付主要用于地方财政日常开支,长期建设国债则主要用于基础设施、生态环保、基本公共服务建设等领域。欠发达地区由于自身发展能力较差,吸引市场资金能力要远弱于发达地区,更加需要政府资金的支持。因此,我国有必要参考欧盟支持区域协调发展的经验,逐步有针对性地扩大对各区域最急需的项目资金支持,特别是要集中资金支持那些欠发达区域加快发展,尽快缩小区域发展的差距。 　　(三)实现区域协调发展,必须要妥善处理好各方面的利益关系 　　区域的协调发展,本质上是一个各地区相互博弈的过程。欧盟制定区域政策,必须要广泛征求各方面的意见,要能够充分反映企业、居民和政府等各方利益相关者的意愿。尽管在制定政策过程中可能需要较长的时间,但是由于能够充分考虑到各方面的利益诉求,因此在执行中所遇到的阻力就会较小,实践中往往也就能够取得较好的效果。在我国当前的区域发展格局中,各区域受历史地理条件、经济社会发展水平、人文风俗习惯等影响,所追求的区域发展目标不尽相同。各区域在发展政策上存在相互竞争是正常的,关键在于如何正确处理好区域间的竞争关系,避免出现在政策上相互攀比的现象,积极引导发挥比较优势,实现良性互动、共同发展。 　　(四)实现区域协调发展,必须要有权威的组织机构 　　为有效制定和实施区域政策、协调各部门行动,欧盟设立了专门的区域管理和执行机构,而各个国家也基本上都设置有统筹区域发展的专门机构。当前,我国的区域发展总体战略虽已形成,但是受各种因素影响,区域政策制定与协调的职能分散在各个部门,缺乏一个能够站在全国区域协调发展高度、全面统筹区域发展各种问题的权威机构。按照十七大关于要推动区域协调发展,优化国土开发格局的要求,有必要将各部门分散管理的政策手段统合起来,建立统筹区域协调发展的大部门体制,从而充分发挥财政、金融、投资、产业、土地等政策的复合效应,整合不同的资金渠道来源,构建有针对性的区域发展资金渠道,从而更加及时准确地制定、执行符合各区域实际发展需求的区域政策。 　　(五)实现区域协调发展,必须要有系统的规划体系 　　欧盟的实践表明,系统的规划体系是落实政策制定者以及区域发展各利益相关者诉求的重要平台。欧盟规划体系最重要的特点就是它的系统性,能够充分指导各区域在经济、社会、人文等各个领域的发展,并通过空间整治落实到每一寸土地上。我国的规划经过多年发展,已经初步形成了以国民经济发展规划、国土规划、城市规划以及各行业规划为代表的规划体系。今后,可以借鉴欧盟经验,尝试将经济发展与空间布局有机结合起来,以主体功能区作为规划各种经济、社会、人文等发展要素的载体,统筹考虑长远发展问题,从而实现人与人、人与自然的和谐发展。 　　(作者单位:国家发展改革委西部开发司)