基层服务型党组织建设存在的问题与_省略_研究_以广州市白云区三元里街为例_胡勇

党的建设

基层服务型党组织建设存在的问题与对策研究

——以广州市白云区三元里街为例

胡 勇

（中共广州市白云区委党校，广东 广州 510075）

摘 要：党的十八大报告明确指出：“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。”基层党组织担负着服务群众、推动发展、凝聚人心、促进和谐的重要责任。如何做好新形势下基层服务型党组织建设，是当前需要认真探讨和迫切解决的重要课题。广州市白云区三元里街依托街道党工委领导的社区党组织、城中村转制公司党组织、非公（流动党员）党组织以及党建联席会议，建立“三纵一横”的基层党组织服务体系，服务改革、服务发展、服务群众、服务党员，收到了良好的效果。

关键词：基层服务型党组织建设；问题与对策；三元里街

中图分类号：D267 　　　　

文献标识码：A

新形势下，基层党组织服务群众、做群众工作的任务更为繁重，这对强化基层党组织的服务功能提出了新的要求。党的十八大报告明确指出：“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。”这是对基层党组织功能定位认识的深化和飞跃，是党的基层执政方式和工作方法上的重大转变。基层党组织与群众的联系最直接、最经常、最密切，是服务群众的终端，是党联系群众的桥梁和纽带（见图1）。基层党组织桥梁图（图1）

建设基层服务型党组织，核心在服务，关键是寓管理于服务中，更好地服务发展，服务民生，服务群众。只有把基层服务型党组织建设好，把基层人民群众的根本利益实现好、维护好、发展好，群众才会支持我们的工作。我们党才能获得最广泛、最可靠、最牢固的群众基础和力量源泉。因此，建设基层服务型党组织是当前亟需解决的重大课题。

一、基层服务型党组织建设存在的问题

广州市白云区三元里街位于广州市北面、白云区的西南端，与越秀区的流花街、矿泉街相邻，是目前白云区城市化进程较快的街道，也是外来流动人员聚集较多的地区。三元里街，面积5.21平方公里，下辖13个社区居委会和1个村转制公司，户籍人口4.79万人，常住人口9.8万人，常年流动人口约15万人。辖内有广州中医药大学等大、中、小各类学校22所，中南民航管理局、广东省机场管理集团公司、南方航空股份公司等中央、省、市单位13个，万达广场、五号停机坪等高端商贸体以及梓元岗皮具城、广东音像城、兴发、怡发化妆品广场等辐射全国乃至东南亚的专业展贸市场40多个。

近年来，三元里街努力加强基层服务型党组织建设, 强化基层党组织的服务意识，提升基层党组织的服 收稿日期：2015-09-18

作者简介：胡 勇（1978— ），男，湖北孝感人，中共广州市白云区委党校高级讲师。主要研究方向：党史党建。

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务能力，工作取得了一定成效，但仍然存在不少问题，尤其在服务意识、组织建设、活动方式等方面还需要进一步改善和加强。

（一）在服务意识上，重“领导”功能，轻宗旨意识

在日常工作中，党政部门习惯于站在领导的角度来制定方案、推进实施，较少以“公仆”的角度来思考如何满足群众的需求。在发挥基层党组织的作用时，习惯于上传下达，注重完成上级交办的具体任务，对群众工作想的不多、做的不多。例如，消防安全检查，是为群众的生命财产负责，但发现安全隐患后，往往倾向于直接查封关闭，而不是考虑指导整改，既消除隐患又解决生产生活的实际问题。决策时容易拍脑袋想当然，群众的实际利益和需求却被视而不见。加上一些同志不注重工作的方式方法，工作态度粗暴，很容易伤害群众感情，让群众产生对立情绪。广州亚运会前夕的亚运整饰工程，政府从城市美化的角度对临街楼房进行“穿衣戴帽”，群众对此做法认同度不高，但政府仍然按照既定政策推进，甚至赶工期抢进度。时隔几年，出现了漏水、破损等很多工程质量问题，群众怨声不绝，久而久之，党和群众之间就产生了隔阂、分歧，这样的事例并不少见。总是考虑领导的想法，却忽略群众的感受，放松服务群众的宗旨意识，就容易把好事办成坏事。

（二）在组织建设上，重建立架构，轻作用发挥

当前，组织部门对各类党组织建设都有明确要求，各单位也能认真按照上级要求遵照执行。如，非公企业要按照“100人企业以上有党组织、50人以上企业有党员”开展党建工作，各镇街要联合辖内机关单位、重大企业建立党建联席会议制度等。各类党组织的建设工作无论在数量上还是架构上都已经十分完善，但是在作用发挥上仍然存在有架构无实效的情况。前几年为完成非公党建工作任务，白云区很多镇街在非公企业中建立临时党支部，但由于临时党组织条件限制，组织活动少，再加上企业党员员工流动性大，临时党支部成立后只是一个空壳，基本没有发挥作用。很大一部分原因就是有关部门在基层党组织建设中，注重数量增加，注重搭建架构，却忽略可持续运作，党建工作不扎实，使得基层组织没能有效地发挥作用。

（三）在活动方式上，重行政力量，轻群众参与

街道作为政府派出机构，接到上级任务后，首先想到的是如何完成工作任务，甚至是如何应付上级的检查评比，很少想到如何广泛开展宣传，取得群众的理解与支持，发动群众参与工作。创文工作本应发动全体群众参与，而现状却是一方面政府手忙脚乱，马路上看到的是交通协管员、辅警、城管协管员等各类辅助人员混合的创文队伍，甚至大量公务员上班时间上街守路口、捡垃圾。另一方面则是群众袖手旁观，甚至还对应付检查的做法产生反感情绪。基层工作最怕的就是“入户调查”，一到这个时候，大家就很紧张，全部发动起来提前去到居民家中，说好话、送小礼品，就是希望居民在面对调查队的时候能说几句政府的好话。这些问题很多都是平时的工作没做到位，工作缺乏群众的支持参与，工作后续动力不足造成的。

二、基层服务型党组织建设的路径和对策

三元里街基层党组织服务体系（图2）

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三元里街以街道党工委领导的社区党组织、城中村转制公司党组织和非公（流动党员）党组织为“纵”，以党建联席会议为“横”，建立“三纵一横” （见图2）的基层党组织服务体系，服务改革、服务发展、服务群众、服务党员，收到良好的效果。

（一）依托社区党组织，构建社区服务体系

社区是基层居民自治组织，社区党组织是党在社区开展工作的基础，是社区各类组织和各项工作的领导核心。三元里街依托辖内13个社区党组织，构建社区服务体系。

一是以政务服务为基础，解决居民服务“最后一公里”的问题。目前，三元里街建立了政务服务中心，并开展了税收代征、城市管理、居民医保与城乡养老、计划生育、退休人员管理等9大类24小类的政务服务。三元里街政务中心有工作人员53人，服务窗口10个，服务大厅整洁明亮，服务窗口办事指南、办公电脑等办公物品整齐统一，摆放有序；大厅窗口指示牌清晰准确，大厅内设有空岗信息电子显示屏、填单台、饮水机、休息椅等公共服务设施，服务设施完备。中心办理业务齐全，积极营造规范、舒适的环境，方便群众办事，为辖区居民群众提供快捷、高效、优质的一站式的公共服务。各社区居委会也均建成“一站式”的对外服务窗口，为居民提供相应的日常业务办理。

二是以社区服务为主要内容，实施普惠性居民服务。社区组织开展各类社区活动，丰富居民业余文体生活；建立党员服务中心、党代表工作室、社区党员志愿者管理服务中心等，动员党员主动参与社区管理，积极推进平安建设、交通文明、清洁城市等志愿服务行动；结合社区实际和群众需求，广泛利用辖区资源，灵活开展符合辖区需求的多类型社区服务。

三是以家综服务为延伸，开展社工专业化服务。家庭综合服务是通过政府购买社会服务的方式，由民办社会工作服务机构承接运营，根据区域服务需求实际情况，以家庭、青少年、长者等重点群体的服务为核心，以低收入人群等困难群体为重点，科学设置服务项目，面向全体社区居民提供专业、综合、优质的社会服务。三元里街按照就地就近、划片整合的原则将社区划分片区，建设各具特色的街坊服务中心，打造15分钟服务圈，开展社区公共服务，建设家庭综合服务中心，组建以社工、社工助理为主的专业服务队伍，有侧重地为社区居民提供老年人、青少年、婚姻家庭、新广州人及社区发展等五个领域的服务。

三元里街机场（第一、二、三）3个社区为机场集团单位社区，管理权不在街道，给日常工作带来诸多不便。三元里街联合驻辖区单位，成立了三元里街机场社区党组织联合工作委员会（简称党联会）。党联会对社区居委会党组织实行垂直管理，各成员单位分别指定一名现职党员干部派驻到党联会任职，且不改变其党组织隶属关系。这一创新机制，很好地协调了社区与驻社区单位的关系。以前街道、社区很难及时将相关信息、意见反馈给辖区内相关单位的领导。现在，机场社区党组织联合工作委员会搭建了一个服务管理平台，社区与驻辖区单位之间加强了沟通，统筹了区域内社会性、群众性、公益性资源的协调共享，积极发挥纽带作用，更好地为社区居民、企业服务。2014年登革热疫情出现后，党联会迅速组织成员单位安排人员参与社区隐患排查登记，发动志愿者参与社区集中清理和整治，对下水道进行蚊虫药物喷杀，做好居民群众的宣传发动工作。朱小丹省长、陈建华市长等省、市领导先后到三元里街机场第二社区指导工作，对防控登革热疫情工作表示了充分肯定。

（二）依托城中村改制公司党组织，构建城中村服务体系

三元里街有13个社区居委会和1个村转制公司，其中完全小区型社区1个（3057人）、单位型社区4个（23396人）、村改居社区3个（34085人），综合型社区5个（22533人）。村改居社区即城中村社区人口最多，占总人口的41%。三元里街在城中村建立改制公司党组织，通过提供“适销对路”的服务，服务集体经济，服务村民（居民），帮助解决群众关心的切身利益问题，受到群众的支持和拥护。

城中村集体经济党组织的主要工作是发展好经济，这关系到村民生活的保障以及社会的稳定。目前城中村经济以“租赁经济”为主，收益不高，管理难度大。因此，城中村改制公司党组织加强集体物业统一管理，一方面对物业楼宇实施更新改造，改善环境，提升其功能，以引进高新技术、高产值、高税收企业进场；另一方面，加强“三资平台”建设，实现物业全部上平台对外公开招商，提高进驻企业质量，实现

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楼宇经济较高收益，促进辖区经济发展。

由于城市的快速扩张，社会建设相对滞后，当前城中村发展存在一些不足和问题。村党组织极力维护村民的利益，解决股权分配及固化、股份分红、医疗、养老等社会福利问题；积极推进村历史文化传承、村社干部的教育培训、村史编写、文物保护、修改村规民约、办社区大学等工作。

过去城中村乱搭建房屋是较普遍的情况，到处搭建房屋，堆积建筑材料。三元里村党委出台了《关于加强村（居）民住宅建设的管理办法》，严把房屋建筑关，在村出入口设卡严禁建筑材料进入村中，有效控制了违建问题。在2014年“登革热”疫情发生期间，村党委组织村干部分片负责环境卫生，对600多条不到半米宽的冷巷进行集中清理，将城中村冷巷里沉积多年的垃圾一扫而空；村干部还分片带头开展冷巷纱窗安装工作，有效防止乱丢垃圾，防盗防鼠，极大改善了社区环境卫生。

（三）依托非公企业（商会）党组织，建立非公企业（商户、流动人员）服务体系

三元里街户籍人口不到5万人，常年流动人口约15万人，辖内专业展贸市场40多个，工商户1.2万，流动人口的无序增长给城市基础设施、住房、交通、教育医疗等公共资源的承载能力带来巨大压力，也带来社会治安管理等新的社会问题。

三元里街主动联系企业，建立商会党组织（见图3）。2012年6月，三元里街率先探索在街道工商业联合会建立党委的非公企业党组织管理架构，逐步实现商会有党委、行业有总支（支部），企业有党小组的党建格局，形成了“商企会+行业+企业”三方联动机制，做到了非公企业党建百分百覆盖。商会党组织引导企业承担社会责任、支持社区建设，联系企业党组织及党员积极参与街道、社区的创文、打假等具体工作。商会党组织号召党员为企业发展献计献策、亮牌经营，积极组建以企业党员为主的市场整规队伍。商会党组织帮助员工解惑释难，积极协调有关部门调解劳务、合同等纠纷，认真进行疏导、调解矛盾，维护员工的合法权益。同时，商会党组织号召企业不忘社会责任，组织企业积极开展各项社会公益活动，资助辖内困难群众、贫困学生，开展对口扶贫工作，支持配合辖区社会管理和建设。

三元里街工商联合会党委（图3）

2009年，三元里街依托辖内来自湖北洪湖市的近万名印刷工群体，建立三元里街荆楚印刷工流动党支部，以“三服务”擦亮品牌 。一是服务（流动）党员。流动党支部建立党员流出、流入两地党组织“点对点”双向服务管理协作机制，该支部以党员户籍所在地的洪湖螺山镇党委为直接管理上级，党员结转组织关系只需从镇党委转至流动党支部即可，简化了组织关系接转手续；该支部日常工作则以属地管理形式接

受三元里街党工委指导开展党员教育、管理和培训等工作，为流动党员解决后顾之忧。二是服务老乡。流动党支部配合政府对外来工的就业、计生、医保、子女教育、法律维权、纠纷调处等方面进行服务，积极扩展异地医保定点医院；宣传政策，抓好征兵工作落实；组织两委选举工作，在松柏岗社区设点收票；落实外出务工人员征地款补偿；协助办理社保购买，协调处理农村医疗合作保险等问题，切实为外来工排忧解难。三是服务社区。建立“融外为内”的活动机制。以流动党支部和党员为示范引领，带动外来务工人员参与社区建设，积极参加社区管理和志愿服务，主动配合社区各项活动，参与社区的创文、治安、环境卫生等各项工作。

现在，流动党支部成为流动管理工作站、乡情联络站、信息交流站和维权服务站。流动党支部及时为外来务工人员调解纠纷，维护权益，化解社会矛盾，最大限度地减少了不和谐因素，维持了区域社会的稳定和谐。2011年起，党支部成功调解了100多起涉及经营、劳资、家庭等方面的纠纷，有效避免了纠纷冲突的加剧，松柏岗社区治安刑事警情不断下降。

（四）依托党建联席会议，建立区域大党建协调服务体系。

三元里街是白云区城市化水平最高的一个街道，辖内有各类学校22所，中央、省、市单位13个，40多个辐射全国乃至东南亚的专业展贸市场。作为一个街道要协调辖内这些中央、省、市单位参与街道、社区建设，并非易事。三元里街党工委作为牵头单位，积极拓展党建工作的视野和功能，以社会性、地区性、群众性和公益性为出发点，建立三元里街党建联席会议，共商社区建设事务，共谋社区发展大业，建立起地区各单位党组织共同担当和参与建设的新格局。

为使党建联席会的工作更加适合目前社会发展的要求，2011年底，党建联席会召开会议，讨论通过了《三元里街党建联席会议章程》，充分体现了三元里地区“社区党建共商、社区事务共管、社区资源共享、社区文明共创、社区难题共解、社区活动共办”的社区公共精神。同时，由党建联席会各成员单位分别选派一名社区党建工作联络员，组织协调本地区党建联席会的日常工作，及时反馈各单位党建信息及社区建设中存在的问题及建议。

党建联席会通过制定章程、健全制度、颁发聘书、加强走访、重大事项通报等措施，发动驻在三元里地区的部队、机关、企事业单位、新经济组织、社会组织等30多个党建联席成员单位，整合资源，共驻共建，共赢共享，共同解决当前经济发展、社会建设面临的实际难题，推动三元里地区物质文明、政治文明、精神文明、和谐社区的发展。

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不能实现自己做主，这就注定了传统民本理论无法突破统治者与被统治者的剥削关系和封建统治桎梏的重大缺陷。

中国共产党始终坚持唯物史观，强调历史首先是劳动群众的历史，决定历史结局的是人民群众。与传统民本理论家终始奉行“君王”本位，否定民众作为社会实践主体和历史主体功用的思想有着本质区别的是，我们党的主权在民思想，既反映了马克思主义关于无产阶级权力的本质认识，也是共产党人权力思想的逻辑起点，这在民本理论鼎盛时期的封建社会是绝不可能实现的。党的领导人不仅在革命年代就已经认

27识到“人民是历史的创造者” 的真谛，而且在中国革命和社会主义建设的各个历史时期，都表现出对人

民群众力量的高度重视，将其视作革命、建设和改革取得胜利的根本保证。人民当家作主的实现，以及依靠人民的智慧和力量所取得的革命的胜利和社会主义建设的巨大成就，更是党的群众路线从本质上突破了传统民本理论局限的最好注脚。

（三）立足于最广大人民群众的根本利益，是对传统民本理论所服务的封建统治阶级利益取向的本质超越

一定的理论表达着特定阶级的利益取向。中国传统民本理论与党的群众路线都都包含有满足民众需求、保障民众利益的重要内容，但二者的根本出发点却是截然不同的。中国传统的“家天下”思想及“君臣”、“君民”之间的相互依存关系，是传统民本理论产生、存在、发展的历史依据和动力源泉。虽然中国传统的“民本”思想体现了朴素的重民主义倾向，并从各种角度论述了满足民众利益诉求于国于君的重要性，在一定程度上反映了民众的利益诉求；但中国古代封建君主制“主权在君”的本质，决定了这些思想不可能冲破封建意识形态的范畴，真正代表民众的根本利益，其实质不过是官本位的变种。

中国共产党的无产阶级性质，决定了党的群众路线必须立足于最广大人民群众的根本利益并且由此获28得发展的动力源泉。“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动” ，而中国共产党作为中国工人阶级的先锋队，其历史使命就是“全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利3029益出发” 。“过去革命战争年代是这样，现在搞改革开放和现代化建设也是这样” 。我们党在革命战争时期和社会主义建设时期始终将自身建设融入到为民解放和为民服务之中的实践充分地证明了党的目标追求与人民群众的利益需求是完全一致的。党的群众路线将价值取向回归到“人”，回归到最广大人民群众的根本利益本身，正是对传统民本理论以统治阶级利益为纲的思想局限性的根本性超越。

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参考文献：

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（责任编辑 李英 杨柳）