论中国经济特区的第二次创业

作者：周文彰

新东方 1996年03期

　　中国经济特区，正处于创业思想需要重新定位的关键时期。全体创业者，特别是各级领导干部，是否清醒地认识这一点，能否作出正确的选择，及时调整思路，实现创业指导思想的转变，对于能否继续保持并进一步扩展它超常发展的势头，能否顺利实现“九五”计划和2010年的奋斗目标，至关重要。

　　经济特区以“政策吸引”为主要特征的第一次创业成就辉煌，但政策引力正日益减弱且明显不足；期待着旨在创造新的引力源的第二次创业。

　　我们知道，经济特区是以特殊政策和灵活措施感召和吸引海内外投资者特别是海外投资者进行开发建设的特殊经济区域。特殊政策成了对海内外投资者迸发出巨大吸引力的源泉，“政策吸引”或政策驱动，成了经济特区初期创业的主要特征。

　　然而，随着我国改革开放的深入发展，同时，随着我国经济建设中某些矛盾的突出与尖锐化，特区的政策优势逐渐减弱，特区的政策引力也呈现出日益减弱的趋势。

　　首先，特区政策被内地普遍效仿，使特区政策优势相对减弱。当初仅在特区实行的许多政策，现在已在内地广泛使用，特区在政策上不再是“一枝独秀”，在有些地区的有些方面，它们的政策甚至比特区政策还要优惠。其次，特区政策被部分调整，特区政策优势绝对减弱。原先在特区实行的某些政策，例如某些关税减免政策、进出口政策、金融政策等，已经被取消或正逐步被取消，特区不再享有任何优惠而同内地完全一样。特区政策优势的相对减弱和绝对减弱，使特区政策在总体上对海内外投资者再也无法生成当初那种诱人的魅力了。

　　事情并未到此为止。近两年来，人们思想出现的一些似是而非的观点，成了特区发展面临的最大困难，也是特区能否保持现有政策优势的严重威胁。这些观点主要有：第一，我国东西部发展差距日益扩大的原因，就在于东部沿海地区优惠政策推动的高速发展；要缩小东西部发展差距，就应当限制或放慢包括经济特区在内的东部沿海地区的发展。虽然这种“削足适履”式的观点并未获得广泛认可，但它似乎形成了某种无形的压力和悄悄的作用，妨碍着人们对特区抱有的正确态度。第二，市场经济的平等竞争原则，不允许任何地区享有特殊优惠政策；我国恢复“关贸总协定”（世界贸易组织）缔约国地位的努力，要求各地区实行平等待遇。因此，经济特区的存在与市场经济规则和关贸总协定是不相吻合的。这种观点不了解，经济特区恰恰是在市场经济国家创办并流行起来的，在“关贸总协定”成员国中至今仍方兴未艾。市场经济的平等竞争原则和“关贸总协定”成员国的身份并不妨碍一国开辟几块地方，实行特殊政策，作为对外开放的特殊方式。第三，我国源渊流长的平均主义思想虽然自改革开放以来受到有力冲击，但并未根本消除，抱有“特区已经够富的了，不应让他们继续占便宜”这种狭隘心理的人不在个别，从而形成了对特区十分不利的心理因素。上述观念和心理虽然由于中央一再重申办好特区的决心不变，特区的基本政策不变，特区的地位和作用不变而受到一定程度的制约，但作为一种影响并没有完全消失，一有机会就会重新抬头，从而成了影响特区保持现有政策优势的严峻现实。

　　特区政策优势的减弱以及保持特区现有政策优势面临的困难充分说明，特区以优惠政策为主要引力源时期已经结束，虽然特区仍然需要努力争取新的政策支持，但无论如何不能继续依赖于这种支持。特区的当务之急是摆脱对优惠政策的依赖情结，千方百计去寻找和创造新的引力源，重新焕发特区对海内外投资者的感召和吸引力。如果可以把特区以“政策吸引”为主要特征的发展历程称为第一次创业的话，那么，寻找和创造新的引力源、再度激发海内外对特区的投资热情的努力，便是我们所说的特区的第二次创业。

　　优惠政策对于经济特区曾经具有生命的意义，但随着经济特区的发展，优惠政策逐渐失去了原先的地位和作用，这就使特区旨在以新的引力源代替“政策吸引”的第二次创业获得了客观依据。

　　特区政策优势的减弱并不是近两年的事。实际上，当特区优惠政策被内地借鉴、创办起第一个开发区时，特区的政策优势就开始减弱了。打那以后，各地争相对外开放，以优惠政策为主要手段的招商引资一浪高过一浪，以政策吸引为主要引力源的开发区纷纷创立。然而，那时候，这对于经济特区的“外引内联”并没有构成实质性影响。重要原因之一在于，特区并不等于优惠政策，特区政策优势的减弱并不等于特区希望的幻灭。

　　的确，优惠政策对于特区，曾经具有生命的意义。在特区发展的初始阶段，优惠政策如同特区生命，没有这些政策就没有特区；没有这些政策的激励，特区就产生不了那么大的吸引力。因为此时，特区除了优惠政策之外就什么也没有。虽然广东、福建4 个特区的所在地都靠近港澳台，但没有兴办特区的举动和与之配套的优惠政策，这些地方就只有“区位”而没有“优势”。优惠政策此时对于特区的最重要的意义与其说是给投资者“让利”，不如说是对投资者“造势”，即造就最初的“特区势”。这种最初的“特区势”的最大作用在于海内外投资者立刻通过它而意识到，特区将是中国的一个充满魅力的特殊投资区域，尽管此时特区仍然是渔村、荒滩和坡地。于是政策优势创造了区位优势。特区凭这两个优势起步，再把体制优势从设想逐步变成实践，从此一步一步，年复一年，渐渐积累起人才优势、观念文化优势、基础设施优势、经济实力优势，以至发展到今天，政策优势在“特区势”中所占的“份额”已从当初的“唯一”变成了“其中之一”，投资者看好特区的，已不仅仅是优惠政策，甚至主要不是优惠政策，而是它的良好的基础设施，日趋成熟的体制和市场机制，高素质的人才和其他良好的人文环境。特区今天虽然还离不开优惠政策，但我们可以肯定地说，优惠政策对于特区已不再具有“生命”意义。特区在优惠政策这个“第一推动力”的推动运行起来之后，已逐步接近自我运行的轨道。只要特区继续努力创造，以国际标准为目标建设好“软”、“硬”环境，特区终有一天会成为即使没有优惠政策也依然是一个富有魅力的理想投资场所，正像许多发达国家从不为外国投资者提供什么政策优惠，但外国投资者似然趋之若鹜一样。

　　总结优惠政策对于特区的意义的变化，对于招商引资的作用的变化，给予我们什么有益的启示呢？它清楚明白地告诉我们，优惠政策对于特区的未来发展虽然仍很重要，但已不再是生命攸关的东西了；特区目前虽然仍要尽力争取优惠政策，但不必过分注重优惠政策的调整与变动，而应该把主要精力放在魅力的自我创造上。特区常常有人表现出失落和焦虑的一个重要原因，就在于没有全面认识特区及其优势。他们往往把特区简单地等同于优惠政策，一旦某些优惠政策被调整或被取消，就认为特区不“特”了，特区优势没有了。这种认识既不全面，也十分有害，它以对优惠政策的依赖代替了自身的创造，以对客观环境的怨天忧人态度代替了对自身历史使命的思考与实践，严重妨碍特区自身主观能动性、积极性和创造性的调动和发挥，与特区现实处境所需要的主观能动态度严重不相适应。

　　在竞争日趋激烈的未来投资市场上，谁有好的软环境，谁就拥有投资者；因此，努力创造好的投资软环境，实现从“政策吸引”向“环境吸引”的转变，是海南经济特区第二次创业的基本内容

　　在特区政策优势和政策引力日趋减弱的情况下，凭什么去感召和吸引海内外投资者呢？换言之，新的引力源何在呢？答案十分明确也十分简单：在投资环境。

　　投资环境，由于构成因素和功能作用不同，通常被分为两类：一类是由各种基本设施和地理资源情况构成的物质条件系统，例如能源、交通、通讯、供水等等，这便是所谓“硬”环境，其功能是为投资者提供必备的物质条件；一类是由各种人的要素及其派生的相关因素构成的人文条件系统，例如劳动者素质、政策体制、办事效率、社会风气、社会治安等等，这便是所谓“软”环境，其功能是为投资者提供良好服务、安全保障和催人奋发的精神文化氛围。

　　一般说来，硬环境是特区投资环境的基础，没有这个基础，特区就无法顺利招徕投资。因此，特区把硬环境建设放在先行的位置，是十分正确的。特区日趋成熟的硬环境，既是它以往成功地引进巨额投资的重要因素，也是它今后更快发展的物质基础。

　　如果说硬环境是投资环境的基础，那么软环境就是投资环境的关键。之所以如此，是因为软环境直接关系到投资者能否获得良好的服务、超平均的利润、安全的保障和积极的精神文化氛围，而我们知道，所有这些对投资者来说，都是生命攸关的问题，因此，他们对软环境的重视往往甚于对硬环境的重视。良好的软环境可以吸引投资者参与基础设施建设，使硬环境由劣转优，可以主动热情的服务弥补硬环境的不足，可以使现有的硬环境设施充分甚至加倍发挥作用。而软环境不好，不仅使良好的硬环境不能发挥其固有的作用，而且会严重抵销或削弱良好的硬环境对投资的吸引力。

　　在竞争日趋激烈的投资市场上，软环境如何对于吸引投资，具有越来越重要的作用。这是因为硬环境的各种因素，除自然地理资源因素外，是具有全球性和全人类性的科学技术的结晶，它的发展是以新代旧的更替，一般只受资金和技术两大因素的限制，很少受到传统和习惯势力的制约。只要资金和技术条件具备，无论是内部创造还是从外部引进，都比较容易顺利地实现。但投资软环境的情形则完全不同，它的每一发展和完善，都意味着是对传统和习惯的突破和超越。因此，需要克服传统和习惯的巨大阻力才能实现，而传统和习惯往往是很顽固的，它的阻力往往是难以克服的。不仅如此，人文因素的复杂性决定了软环境的发展常常具有反复性，前进会伴随着倒退，解决了的问题还会在新形势下重新出现。由于这一特点，硬环境在合乎规律地朝向现代化、国际化，而软环境却久久保留着浓重的地方性、民族性、传统性特色。也正因如此，软环境的改善较之硬环境建设要困难、复杂得多，软环境现代化的进程要缓慢得多。

　　由于上述原因，各开放地区之间硬环境的差距会越来越小，最终要比翼齐飞。无论哪个开放区，创办之初都把硬环境建设放在首位，恨不得马上就使电力、交通、通讯等硬件设施彻底改观，因此，硬环境建设发展很快。各地硬环境方面的差距固然总会存在，但这种差距在投资选择中的地位会日趋减轻。可以预料，越是往后，软环境对于吸引投资越是重要。投资市场的竞争将主要是投资软环境的竞争，以至于我们可以说，谁有好的软环境，谁就拥有投资者。

　　经济特区第二次创业的基本内容和主要任务，就是在继续加强硬环境建设的同时，着力抓好软环境建设，以创造出合乎特区改革开放和现代化建设要求的软环境，实现从“政策吸引”向“环境吸引”的转变。

　　可惜，我们的一些同志至今仍不懂得这个道理。他们辛辛苦苦地忙碌于改善硬环境，却不知道去好好抓一抓本地区的办事效率、社会风气和社会治安；他们热切期盼能有越来越多的外来投资和项目，但却没有意识到他们的态度和作用正在伤害投资者的热情和信心，把资金和项目往外“赶”……我们的软环境较之硬环境，具有更多的不尽人意之处；我们的软环境建设较之硬环境，面临着更为紧迫和更为艰巨的任务。投资市场的竞争和软环境的现实状况都要求我们把软环境建设提到首要位置。

　　投资软环境的构成因素很多；信誉和公正是好的投资软环境的基本标志；办事效率、投资服务和社会秩序是经济特区第二次创业要着力解决的突出问题。

　　特区投资软环境是一个十分庞大的系统，涉及政治、经济、文化、观念等方方面面的因素；政治是否稳定，经济是否活跃，体制是否灵活，市场是否配套，政府是否富有效率，社会是否文明，等等，都是衡量软环境优劣的一些重要指标。优惠政策本身也是软环境的重要组成。我们这里所说的软环境是就优惠政策之外的那些因素而言的。

　　在我国政治稳定、经济充满活力的条件下，根据软环境目前存在的问题，尽快建立起普遍的信誉和公正，是好的投资软环境的基本要求或标志。信誉和公正既是投资者的期盼，也是社会主义市场经济顺利运行的两个基本前提。信誉由一切当事人来提供，主要表现为诚实无欺、履行合约、服务优秀、办事公道等等。一个充满信誉的投资环境对投资者来说是多么地诱人与幸运。当然，任何地区、任何时候，不讲信誉的现象总难以避免，正因如此，社会才需要公正，公正是对付不信誉的主要手段，由政策及执法仲裁机构来提供。一切不信誉的行为，例如欺诈、违约、侵犯他人合法权益、办事拖拉、敲诈勒索等，都会得到及时而准确的处理，包括法律的制裁，为当事人提供行政的或司法的公正，以强有力的公正迫使一切当事人讲求信誉。如果一个地区欺诈、违约、侵犯他人合法权益、办事拖拉、敲诈勒索等不信誉行为司空见惯，而政府对一切要求公正的反映或请求不及时加以处理和解决，要官僚主义，不负责任，甚至打“官司”变成打“关系”，谁还敢来这里投资呢？因此，经济特区要想在政策引力日趋减弱的情况下再度激起投资者的投资热情，就必须千方百计在全社会建立起普遍的信誉和公正。

　　如果说信誉和公正是经济特区第二次创业中软环境建设的基本目标，那么，办事效率、投资服务、社会秩序就是软环境建设所要着力解决的三个比较突出的具体问题。

　　办事效率是投资者最看重、反映最强烈、最持久的问题。调查显示，投资者对办事效率的重视超过对优惠政策的重视。最近，我国有关方面对投资环境进行了调查，接受调查的共有31个国家（地区）的2400名外商，多数人“宁愿选择办事效率较高而政策优惠条件不突出的城市投资”。这说明办事效率在投资环境中占有多么重要的位置。我们应当把提高办事效率放在海南投资环境建设的第一重要位置上加以认真对待，从制度建设、反腐倡廉、道德教育等多个方面，促进办事效率的提高。为了提高办事效率，经济特区已经采取了许多措施，比如简化办事程序，规定办事期限，改革办事制度，实行“一站式”或“一条龙”服务等，取得了很好的效果。问题在于，并不是所有政府部门、所有环节都这么做了，而且提高办事效率不仅是政策部门的事，一切与投资行为有关的企业、事业单位都需要提高办事效率。提高办事效率是海南全社会的共同课题。

　　千方百计搞好投资服务是优化软环境的第二个重要内容。前述提高办事效率也属于投资服务的内容，但投资服务不限于提高办事效率，而包含十分广泛的范围。大凡投资者生产、生活所涉及的审批、交通、邮电、旅游、看病、娱乐、生产和生活资料供应等一切方面，都应该得到周到而且方便的服务。外国投资者本身都是腰缠万贯的富翁，在本国生活条件优裕，生活环境舒适，而且他们大多来自发达国家和地区，那里已经形成了十分便利的社会化服务体系。他们离开原有的环境来到十分陌生的海南投资，客观上更加需要周到和方便的服务。一是健全服务体系，把迄今尚未有的服务行业和服务项目尽快配套建立起来，使之覆盖生产和生活的各个方面。二是提高服务质量，使每一个投资服务单位及其工作人员态度热情，保质保量。特别要大力发展各种上门服务，如送票上门，送餐上门，维修上门，租车上门等，使投资者需要的服务一个电话就能解决问题。三是价格公道，收费合理，严禁欺诈和“宰客”现象发生，发现一个，严惩一个。这三条三位一体，不可分割。光有前两条没有价格公道这一条，一切努力都会前功尽弃。

　　社会秩序在软环境中之所以居重要地位，是因为它是投资者置身于其中的生产和生活环境的秩序，关系到投资者的人身和财产安全。美国心理学家马斯洛的需要理论揭明，安全需要是人类的基本需要，是仅次于生理需要的一种基本需要。一个不能提供安全保障的社会环境是不可能吸引投资者的。因此，海南要花大力气整顿社会秩序，包括交通秩序、经济秩序、工作生活秩序，杜绝混乱无序状态，尤其是强化社会治安秩序，严惩各种欺诈行为，狠狠打击各种刑事犯罪活动和犯罪分子，为投资者提供一个规范、安全的社会秩序。

　　上述三个方面，提高政府办事效率是核心和关键。投资服务和社会秩序都与政府办事效率紧密相关。只要政府具有很高的行政效率，投资环境面临的任何问题都可以得到及时、迅速的解决。因此，我们所谓的以软环境取胜，首先要以政府的办事效率取胜。如果政府行政效率低下，就谈不上软环境其他方面的改善。因此，从提高政府办事效率入手，狠抓软环境建设，是经济特区创造新的引力源，保持并增强对投资者的吸引力，保持超常规发展势头的基本思路。

作者介绍：周文彰：海南省政府社会经济发展研究中心副研究员、博士