地方政府债务风险

财政风险问题研究综述

摘要：财政风险是政府面临的一种重要风险。自上世纪 80 年代末期，经济学家们开始对财政风险问题进行广泛研究，为应对 2008 年美国金融危机带来的世界经济动荡，各国纷纷采取积极的财政政策。赤字率、政府负债率急速回升，财政风险及防范问题引起人们进一步关注。本文通过梳理学者们对财政风险内涵的释义，分析了财政风险形成的原因，并就如何防范财政风险列举了各个学者们的看法。

关键词：财政风险；风险成因；风险防范

一、 引言

财政风险是政府面临的一种重要风险。与金融风险、经营风险和财务风险等风险相比，财政风险具有一定的隐蔽性。可能正是由于这一原因，传统的财政学理论并没有给予财政风险问题过多的关注。直到20世纪90年代以来，经济学家才对财政风险的研究逐渐深入和系统起来。近几年来，国内对财政风险的研究也是一个热点问题，从而形成了比较丰富的研究成果，下面就这些文献资料做一梳理。

二、 财政风险的内涵

1996年8月15日财政部在《国家财政困难与风险问题及振兴财政的对策研究》中首次提出了“财政风险”这一概念。该报告认为“财政风险，是指在财政发展过程中由于某些经济社会因素影响，给财政运行造成波动和混乱的可能性，集中表现为巨额财政赤字和债务危机。”之后很多学者对于财政风险内涵的界定，也给出了不同的看法。刘尚希认为财政风险是政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性[1]。陈学安、侯孝国认为财政风险是指我国现在执行的有关财政政策，使未来的财政工作遭受损失或损害的可能性。财政风险是国家和政府的风险，其影响面广，影响力大，是社会各种风险的综合反映，它在一定程度上缓解甚至化解其他社会风险[2]。丛明、胡哲一认为财政风险是指财政面临支付危机的可能性，集中表现为赤字和债务的膨胀，当这种膨胀超越一国经济和社会承受力时，将演变成财政危机，并由此引发一国经济、政治的全面危机和社会动荡。财政是为了满足政府履行其必要职能活动而从事的一种收支行为，财政风险就是政府直接承担的风险[3]。张春霖认为财政风险是国家财政出现资不抵债和无力支付的风险，其与政府债务密切相联[4]。吴厚德认为财政风险是指发生财政收支矛盾激化进而破坏财政稳固与平衡的可能性[5]。梁红梅认为财政风险是指与财政有关的经济危险，是国家在组织收入和安排支出过程中，由于财

政制度和财政手段本身的缺陷以及多种经济因素的不确定性，造成财政损失、困难以及财政政策目标难以实现的可能性。财政风险既有财政制度本身的局限性所隐含的内部风险,也包括由于客观经济环境的不确定性可能引起的外部财政风险[6]。

三、 财政风险的成因

众所周知，我国财政支出结构不合理，财政“越位”“缺位”现象并存，赤字依存度较高，国债资金使用缺乏经济效益，存在财政风险是不争的事实。因此，探索财政风险产生的原因，寻求化解财政风险的对策，是研究者不可回避的一个重要课题，不同学者们也提出了不同的看法。

（一） 从财政运行机制角度解释财政风险的成因

宋仪认为财政风险产生的原因主要有以下几个方面：（1）财政支出结构不合理。这首先表现为财政的“缺位”与“越位”并存。其次，行政经费日益膨胀。（2）财政收入缺乏稳定的增长机制。首先，财政收入结构不能适应经济转型时期国民收入分配格局的变化，制约着财政收入的增长。其次，财政汲取收入的格局过分地依靠国有企业，非国有经济提供的财政收入只占全部收入的三分之。（3）制度建设存在严重缺陷，当前我国经济生活中存在着严重的偷税、漏税现象，而且，政府经济行为的不当潜伏着财政风险。（4）金融风险、社会保障资金缺口、国企扶贫以及自然灾害的很大部分损失最终可能变为财政风险[7]。高培勇认为，把高度集中的计划经济体制引向市场化取向的市场经济新体制，必然带来财政运行机制的相应变化，其表现在：（1）传统的财政收入机制已被各种减税让利的改革举措所打破，而不复存在，与新型体制相适应的新型的财政收入机制又未及建立，财政收入占国民收入的比重一降再降。（2）国家财政的职能范围难以相应压缩，经济体制改革的各项举措又需要财政增加支出给予支持。

（3）管理体制由集中转向放权，打破了统收统支格局，但无序现象亦相伴而生。这几方面共同作用的结果，便引发了特殊的财政困难，带来了财政风险[8]。刘莘稼、袁星侯认为政府机构改革严重滞后，使我国财政由生产建设型财政被动地演变为消费型财政，致使财政一直处于高风险、紧运行状态 [9]。马国贤认为改革不到位、共支出指导思想停留在家计式的理财阶段、政府的事权范围不清、财政制度不适应以及按投入、而不是按产出给钱，造成了政府运行的低效率，其后果是导致我国财政的长期赤字[10]。罗哲、段海英对财政赤字中的道德风险的研究以及对我国政府规模的系统分析，都从不同的方面说明了财政运行过程中的效率低下，由此导致财政风险的发生[11]。

（二） 从经济转轨或体制变迁角度解释财政风险的成因

刘尚希认为中国财政风险具有明显的发散性，“风险大锅饭”依然如故。比如：

在政府与国企的关系中，政府总是最后承担了国企的全部风险，给予国企的只是“激励十激励”。在政府的各个部门之间，各个部门都有权力在预算决策范围之外进行各种“准财政”活动，却不承担风险责任。在各级政府之间，下一级政府的所有债务实际上都是上一级政府的“或有负债”。在各届政府之间，本届政府可以通过大量融资来搞各种“建设”，只享受由此带来的各种好处，而风险却可以推给下一届政府。由此导致的制度性后果是各级政府以及政府的各个部门的避险动机不强，避险能力很弱，致使社会转型期的公共风险不断地积聚和集中，最终扩大了财政风险[12]。孙国相认为，从财政风险产生的根源来看，无论是内生的还是外生的，一般不是财政运行引发的，而主要是经济运行、政策调整或体制因素造成的

[14][13]。王美涵认为，财政风险是一种政府性的经济风险，是随着市场经济不断发育而逐步显现的一种风险，因而是市场经济性风险。

针对已存在并逐渐显现的财政风险，学者们提出了各种防范和控制的措施。武彦明认为尽快构建公共财政体系，规范财政分配秩序，提高财政资金使用效率，构建科学合理的财政管理体制，同时各项改革同步推进，这将有利于减轻财政隐性债务风险，并保持社会保障基金的平衡运行。只要我们诊断准确，对策有力，目前的财政风险可以被缓解，甚至被消除[15]。梁红梅认为建立风险准备金制度，加强财政管理，理顺财政分配关系，加快企业改革，提高经济效益，增强风险意识，夯实财政基础，可以有效防范和控制财政风险[16]。陈学安、侯孝国认为，首先，应该取消自上而下的财政收入增长指令性指标。其次，应将预算内、预算外资金管理并轨，推行零基预算制度。第三，减少财政管理级次，加强县(市、区)级财政统筹能力，以解决地方财政风险问题。第四，建立公共财政支出制度。第五，消除扩大国债发行预期，根据财政偿债能力控制国家内外债务规模。第六，集中政府对外举债权，建立政府部门对外借款担保报告和备案制度。第七，建立财政风险的动态监测和风险基金制度。第八，加强银行和国有企业的市场化改革进程[17]。栾雅钧、李东认为解决财政困难的根本出路在于提高财政收入占GDP的比重，防止和化解财政职能弱化风险的途径在于合理界定政府职能，集中财力才能保证财政职能到位，政府要建立科学合理的偿债机制，同时谨慎化解潜在的财政风险引致的金融危机[18]。对于社会保障缺口形成的隐性债务，贾康、杨良初、王玲建议开征社会保险税解决当前社会保险筹资问题[19]。魏凤春、于红鑫则认为出售部分公有资产，既可以解燃眉之急，又可以真正解决以国有企业为核心的三位一体的体制矛盾[20]。王利军也认为可以通过变现国有资产的方式补充基本养老保险基金，不过他还认为应该建四、 财政风险的防范

立新的筹资渠道，拓宽养老保险资金来源渠道[21]。贾兰兰、蒲松认为，首先，我国必须建立起一个处理或有负债的预算框架，对或有债务的规模作出恰当的估计。可以在预算决策之外，专门准备一份材料，提供预算众多包含的或有负债和其他隐性财政风险的背景信息，还应整治政府预算外与制度外收入。其次，我国应该建立起一个处理财政或有负债的法律框架，对中央与地方的支出与负债责任的划分在法律上更明确地予以规范[22]。丛明、胡哲一认为，第一，应该认真防范直接的财政风险，提高财政收入的两个比重，按照公共财政的要求调整和优化财政支出结构。第二，应该采取有效措施化解间接风险，包括化解金融风险，完善社会保障体系，强化地方政府债务管理。第三，应该健全国债运行机制，包括加大公开市场业务操作力度，合理调整国债期限结构,积极发展机构投资者。第四，出售部分国有资产以清偿部分或有债务和隐性债务[23]。

参考文献：

[1] 刘尚希.财政风险:一个分析框架[J].经济研究,2003(5).

[2][17] 陈学安、侯孝国.财政风险:持点、表现及防范对策[J].财政研究,2001(3).

[3][23] 丛明、胡哲一.财政风险若干问题分析[J].经济研究参考,2001(26).

[4] 张春霖.如何评估我国政府债务的可持续性?[J].经济研究,2000(2).

[5] 吴厚德.略论财政风险及其防范[J].财政研究,2001(3).

[6][16] 梁红梅.论防范和化解财政风险[J].兰州大学学报(社会科学版), 1999(27).

[7] 宋仪.论我国财政风险[J].渝州大学学报:社会科学版,2002(2).

[8] 高培勇.中国财政困难的由来:从运行机制的角度分析[J].经济科学,1995(5).

[9] 刘莘稼、袁星侯.公共财政:化解我国财政风险的思路初探[J].中央财经大学学报,1998(9)

[10] 马国贤.效率——公共财政建设的核心问题[J].财贸经济,2000(10).

[11] 罗哲、段海英.财政赤字中的道德风险[J].四川大学学报:哲学社会科学版,2002(2).

[12] 刘尚希.财政风险及其防范问题研究[M].北京:经济科学出版社,2004.

[13] 孙国相.论防范和化解财政风险[J].财贸经济,2001(2).

[14] 王美涵.中国财政风险实证研究[M].北京:中国财政经济出版社,1999.

[15] 武彦民.我国财政风险的现实性和可控性[J].经济理论与经济管理,2003(4).

[16] [18] 栾雅钧、李东.浅议我国财政风险的成因与对策[J].新疆财经,2001(4).

[19] 贾康、阎坤.完善省以下财政体制改革的中长期思考[J].管理世界,2005(8).

[20] 魏凤春、于红霞.中国潜在财政危机的成因与对策[J].战略与管理,2002(1).

[21] 王利军.基本养老保险财政风险的防范[J].辽宁经济,2005(9).

[22] 贾兰兰、蒲松.政府或有负债的风险探析[J].财政研究,2001(8).