[突发事件应对法]的解读与反思

　　摘 要：随着当今社会突发事件的发生频率逐年提高，政府和全社会越来越关注突发事件的处置。我国2007年颁布了《突发事件应对法》。本文首先分析了突发事件的三个特点，突发性、影响性和破坏性。然后分析了《突发事件应对法》的三个基本原则：预防与应急结合的原则、公开原则和比例原则。介绍了该法的管理体制、预防制度、报告制度、社会支持制度和恢复重建制度等具体制度。同时也反思了该法的不足之处，提出了改进措施。 　　关键词：突发事件；应急处置；现场处置 　　中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）26-0112-02 　　作者简介：李娜（1981-），女，汉族，山东济南人，研究生，山东司法警官职业学院，助教。 　　随着社会经济的发展，各种突发事件的发生更加频繁。自上世纪90年代以来，我国在突发事件应急处置领域颁布了一系列的法律法规，例如：《防洪法》、《环保法》、《破坏性地震应急条例》等。这些法律法规在各自领域发挥了重要作用，但是彼此之间难以整合，在重特大、复杂的突发事件面前难以发挥整体优势，有时显得力不从心。 　　2007年我国第一部系统应对突发事件的法律《突发事件应对法》正式颁布，一改过去我国应对突发事件方面法律体系混乱的局面，标志着我国应急法律体系的初步形成。 　　突发事件，首先在时间上，是指突然发生。其次在性质上，这些事件造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对。主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件这四大类。 　　一、突发事件的特点 　　（一）突发性和紧迫性 　　突发事件的发生往往令人震惊，之前没有预兆，或者有但是非常微弱，不易被人发觉。一旦发生会给社会造成一种突然的冲击，往往超乎人们的心理惯性和社会的常态秩序。比如2001年美国“9.11”事件，就令全世界震惊。同时，突发事件往往发展迅速，处置时间紧迫，这一切都要求我们迅速的作出决定，迅速的采取措施，将损失减少到最低。 　　（二）社会关注性和公共影响性 　　当今社会资讯发达，突发事件发生后，人们可以通过很多信息渠道了解到突发事件的部分信息，有些可能是片面的甚至是虚假的信息，对社会造成一种恐慌心理。因此，突发事件处理不当，将给公共秩序带来重大的影响，可能导致事态迅速扩大。突发事件应对中一个十分重要的内容，就是要与社会建立起有效的沟通渠道，要把突发事件发生发展过程通过官方渠道向社会做一个发布和说明，使那些谣言不攻自破。媒体在这个过程中发挥着十分重要的作用。 　　（三）破坏性和危害性 　　突发事件之所以引起人们的重视，是因为它会给人民群众的生命财产和国家、社会带来严重危害。比如2003年肆虐全国大部分地区的“非典事件”，造成包括医护人员在内的大量人员伤亡。还有2015年8月12日天津港“8・12”瑞海公司危险品特别重大火灾爆炸事故，截止到8月22日此次爆炸事故共发现遇难者人数116人，已确认身份人员116人，仍有60人失联。这是一起后果和危害都非常严重的突发事件。 　　二、我国《突发事件应对法》的基本原则 　　（一）预防与应急相结合的原则 　　2009年甲流在发病初期，我们采用了很多严厉的措施，使疫情在初期就得到有效的控制。一个重要的原因是有2003年非典的处置经验，将预防工作做到位。 　　首先，必须把预防和减少突发事件的发生放在首位。这就需要我们建立和开展对各类突发事件的普查和监控。以天津港“8・12”瑞海公司危险品特别重大火灾爆炸事故为例，针对这种火灾危险性非常大的单位，就应当开展火灾、爆炸等突发事件的预警工作，并且对单位进行风险评估、风险排查工作。另外对单位员工积极开展突发事件应急知识的普及，加强应急管理培训，做到防患于未然。 　　其次，我们必须做好各项应急准备工作。包括编制应急预案并定期修改更新，加强应急救援队伍的建设，经常性进行应急演练。在此基础上推进应急平台建设，加强各类应急资源管理，提高应急管理能力。还是以天津港“8・12”瑞海公司危险品特别重大火灾爆炸事故为例，像这样的火灾事故预防重点单位，应当配备消防控制室，并有专门人员持证上岗，懂得专门的消防常识和灭火知识。并且单位应定期进行消防疏散演练和灭火演习。 　　最后，积极开展突发事件应急处置救援工作和善后恢复工作。突发事件发生后，要及时采取措施，减少人员伤亡和财产损失。积极采取有效措施控制事态发展，避免发生次生和衍生事故。比如地震过后要防止发生大的疫情或者堰塞湖等次生灾害的发生。为受影响群众提供基本生活保障。积极开展事故现场评估工作。 　　（二）公开原则 　　《突发事件应对法》第十条规定，“有关人民政府部门作出应对突发事件的决定、命令应当及时公布。” 　　当今，网络资讯发达，各种信息丰富，一旦发生重大突发事件突发事件很容易成为全社会高度关注的事件。公开是指国家行政机关对突发事件处置的过程和处置结果的公开。其重要作用是实现公民的知情权、参与权和监督权。推动整个社会民主化进程。因此，各级有关部门应加强信息公开化。对突发事件最新进展，以及处置方式、过程、手段等信息及时公布。使公众充分享有知情权。 　　（三）比例原则 　　《突发事件应对法》第十一条规定，“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。” 　　在2011年“7.23”温州动车追尾事故的处置中，动车的通车与救人，这是一个矛盾。要尽快回复铁路的生产秩序十分重要，但是抢救现场伤员更为重要，因为生命是至高无上的。 　　所以有关部门在法律范围内采取的应对突发事件的措施，应当选择对公民、法人和其他组织权益侵害最小的措施。这就要求突发事件的处置方式、手段与所追求的目标之间应当平衡、成比例。通俗地说就是不能用大炮打苍蝇。这个原则要求我们，行政机关在处置的各种可能措施中，应当选择最能保护公民、法人和其他组织权益的措施，避免不必要的伤害。这个原则也可以称为不可替代原则、最小侵害原则和最温和手段原则。 　　三、我国《突发事件应对法》中的应急制度 　　（一）管理体制 　　我国已逐步建立起统一领导、分级负责、综合协调的突发事件应急管理体制。一个突发事件的处置往往涉及多个政府职能部门，例如消防、交通、通讯、电力、医疗、物资等部门。为了提高处置效率，必须建立一个协调机构，负责处理日常应急管理工作。一般各级政府都设有突发事件应急处置办公室。在这个体制中，决策指挥非常重要。 　　统一指挥，就是要确立政令统一，决策指挥能有效的贯彻实施。综合协调，强调的是在统一指挥之下，各相关部门相互协调配合，不推诿扯皮，有效开展救援。 　　指挥的另一个原则是属地为主，条块结合。以“7.23”温州动车追尾事故为例，根据属地管理原则，浙江省管，这属于“块”的管理范围。铁道系统是一个纵向的系统，是一个条。铁道部的一个副组长就是浙江省的救援指挥部的一个副指挥，把条和块的力量有机的结合在一起，在属地的基础上建立一个统一的指挥链。 　　（二）预防制度 　　包括制定和修改应急预案，加强本地区危险源监控预警和风险测评，组织宣传应急知识普及教育工作，进行突发事件应急演练，做好应急物资储备和调配工作等。 　　这里重点分析一下监测预警的重要性。地震监测预警是当今世界范围内的难题，所以1976年的唐山地震和2008年的汶川地震发生之前，都没有预警，带来的损失是相当惨重的。相比而言，台风的发生很频繁，台风气象预报工作虽然也存在着某些问题，还不能做到百分之百，但是通过现有的气象预报预警已经减少了很多损失。 　　（三）报告制度 　　信息报告是指突发事件发生后，各级行政机关应当及时向上级报告突发事件的发生发展情况。要做到早发现、早报告、早控制、早解决。特别是敏感时间，敏感的地点，敏感的事件。 　　2008年“三鹿奶粉事件”中，党中央、国务院之所以要对石家庄市委，市政府作出处理，就在于石家庄市委、市政府在8月2日至9月8日之间38天中，未就三鹿牌奶粉问题向河北省委、省政府或者国务院和国务院有关部门做过任何报告，严重违反了有关重大食品安全事故报告的规定。 　　2003年非典事件中，我们对突发事件的监测就做的比较到位。医疗卫生单位只要发现了病例，从医疗机构到县级卫生主管部门，到市级卫生主管部门，到省级卫生主管部门，到国务院卫生主管部门，到国务院，层层上报。这个系统是一个能够有效的越级上报系统，只要进入了这个报告网络，任何一个机构部门都能够在第一时间能够掌握信息。 　　（四）社会支持制度 　　突发事件处置当然需要专业的救援力量，但是仅仅依靠专业力量是远远不够的。突发事件的解决必须动员全社会的力量才能完成。突发事件处置具有紧急性，复杂性和艰巨性，必须调动全社会的人力、物力，财力才能够进行有效的应对。 　　汶川地震、玉树地震、2008年的冰冻雪灾和温州动车事故中，我们之所以能够实现快速反应、快速处置就是依靠全社会的力量。“7.23”温州动车追尾事件中，最先达到现场自发开展救援的就事件发生周围的群众。所以如何有效的动员起社会的力量共同应对突发事件，是我们需要关注的问题。 　　在这个机制当中就要坚持依靠群众，以人为本，重在基层。国务院应急办要求搞四进工程，把应急教育做到进小区、进工厂、进学校、进农村，进到我们社会的各个领域。 　　（五）恢复重建制度 　　突发事件的危害得到控制后，就应当尽快恢复正常的生产、生活和社会秩序。尽量将灾后损失减少到最低限度。 　　事后恢复措施主要包括：向受灾地区人民提供食品、被服、临时安置房等生活必需品；提供医疗服务；抢修、重建被损坏的交通、电力、通讯、供水等基础设施；封闭被污染的水源；对疫区进行防疫措施；对受灾人员提供心理咨询等。 　　在恢复重建中，要重视心理的恢复重建，加强心理危机干预。汶川地震发生后，在这样严重的灾害面前，有些人失去很多亲人，加上自己也受伤或致残，在这样的阴影和强刺激下灾区自杀事件时有的发生。所以，对于灾区的恢复重建，不仅要重视经济层面的恢复建设，心理恢复也是非常重要的方面。 　　总之，我们应当进一步完善处置突发事件方面的法律法规，做好各种应急预案的指定和完善，做好应急物资的储备工作。做好突发事件的指挥领导工作，做好全社会的动员和宣传工作。调动全社会的力量积极投入到突发事件的预防、监测和处置中。保障公民经济生产、生活秩序。 　　四、《突发事件应对法》的反思 　　我国《突发事件应对法》的颁布，是我突发事件法律制度建设方面的一项重大事件。标志着我国突发事件应急法律体系的初步建成。但是还存在一些值得反思的地方。 　　首先，具体应用的应急法律制度还不够完善。《突发事件应对法》确立的一些应急制度过于原则化，概括化，没有具体细则不易操作。需要制定相关配套制度，使这些原则能落到实处。比如：突发事件监测和预警制度，应急物资储备和保障制度等。 　　其次，一些迫切需要建立的制度还没有真正建立起来。比如灾害保险、灾害补偿制度是当今社会迫切需要建立的而尚未建立起来的。在已经建立的制度中，有些是通过部门规章或者规范性文件的形式确立的，效力不高。 　　最后，突发事件应急体制和领导机制还不够健全。应急组织体系中的常设机构与临时性机构的职责划分不清，关系理不顺。还需要进一步完善。逐步建立起指挥统一、责任明确的突发事件整体应对机制。